從階級政治到公民政治
與此同時，蘇維埃時期為體現工人階級先進性和保障無產階級領導權而採取的城鄉居民差比選舉的做法被取消了。在議員（代表）的選舉方面，不再強調無產階級的"優越的權利"，而是強調選舉的平等性。《陝甘寧邊區選舉條例》（1939年2月）第二條規定："採取普遍、直接、平等、無記名的投票選舉制".這裡的"平等"，是指"任何選民投的票，其效力都是一樣的"（韓延龍、常兆儒，1981：224）。
從上表可以看出兩個顯著的特徵：第一，原先被剝奪選舉權和被選舉權的社會階層在第三屆邊區參議會中佔有相當高的代表比例；第二，農民代表佔據主導地位。與蘇維埃時期相比，這不能不說是一個重大的變化①。[李智勇（2001：第二章）對兩個時期的選舉做了很好的比較]這一時期，除了普遍選舉權以及取消代表選舉中的階級（城鄉）人口差比之外，直接選舉範圍的擴大、候選人提名的開放及競選、秘密投票方法的採用等，也給人留下了深刻的印象。為保證邊區參議會的廣泛代表性，中共還實行了"三三制"，即參議會的代表比例保持共產黨員佔三分之一，非黨左派進步分子佔三分之一，中間分子佔三分之一。所有這些做法體現了毛澤東所說的"必須實行無男女、信仰、財產、教育等差別的真正普遍平等的選舉制，才能適合於各革命階級在國家中的地位，適合於表現民意和指揮革命鬥爭，適合於新民主主義的精神"（毛澤東，1967：638）。陝甘寧邊區的民主實踐可以說是中國共產黨人從階級政治轉向公民政治的偉大嘗試，其深度和廣度至今都尚未被超越。然而，抗戰時期中共所作出的重大政策調整，並不意味著它放棄了階級分析和階級鬥爭的政治思維。在中共一系列重要文獻中，其中包括1935年瓦窯堡政治局會議作出的"中央關於目前政治形勢與黨的任務的決議"、1940年初毛澤東發表的"新民主主義論"、1940年2月在延安憲政促進會上的演講"新民主主義的憲政"、1940年3月中共中央對黨內的指示"抗日根據地的政權問題"，以及1945年4月七大政治報告"論聯合政府"，階級專政的思路是一以貫之的。用毛澤東的話來說："在抗日時期，我們所建立的政權的性質，是民族統一戰線的。這種政權，是一切贊成抗日又贊成民主的人們的政權，是幾個革命階級聯合起來對於漢奸和反動派的民主專政。"（毛澤東，1967：699）嚴格地說，"革命階級"這樣的表述並非馬克思主義的經典用詞，漢奸和反動派也不是階級分析的產物，但它們之間的對抗關係是一目了然的。這些措辭反映了理論與實踐關係的複雜狀態，體現了轉型過程中遇到的如何平衡民族矛盾與階級矛盾的窘境。正因為此，隨著抗日戰爭時期向解放戰爭時期的過渡——民族矛盾的主導地位不復存在，而階級矛盾和階級鬥爭再次成為主要矛盾——陝甘寧邊區開始形成的民主傳統也就沒有堅持下來（當然，在國民黨想要實行一黨獨裁的背景下也不可能堅持下來）。中國共產黨人再次調整自己的政治綱領，在新的基礎上回歸蘇維埃政權時期的革命傳統。由此，人民概念也再次發生了轉折："人民是什麼？在中國，在現階段，是工人階級，農民階級，城市小資產階級和民族資產階級。這些階級在工人階級和共產黨的領導之下，團結起來，組成自己的國家，選舉自己的政府，向著帝國主義的走狗即地主階級和官僚資產階級以及代表這些階級的國民黨反動派及其幫凶們實行專政，實行獨裁，壓迫這些人，只許他們規規矩矩，不許他們亂說亂動。如要亂說亂動，立即取締，予以制裁。對於人民內部，則實行民主制度，人民有言論集會結社等項的自由權。選舉權，只給人民，不給反動派。這兩方面，對人民內部的民主方面和對反動派的專政方面，互相結合起來，就是人民民主專政。"（毛澤東，1967[1949]：1364）隨著中國共產黨執掌全國政權，強調階級鬥爭的政治傳統自然地延續下來，並得到系統化的發展。三、中華人民共和國成立後的變化趨勢新中國建立後，從階級政治向公民政治的轉型再次啟動。如果說抗戰時期的轉型是為了爭取和鞏固中共合法政黨的地位，發展陝甘寧邊區政權，那麼新中國時期向公民政治的轉型則體現為中共從革命黨向執政黨的轉變。就歷史趨勢而言，這一轉型具有內在的必然性，但在實踐過程中卻出現了嚴重的曲折，階級鬥爭曾數度擴大化。十一屆三中全會之後，中共放棄了階級鬥爭的思維，成功實現了工作重心的轉移。在改革開放的背景下，階級政治向公民政治的轉變具有了某種不可逆轉的實質性意義。建國以來的這種變化比較典型地體現在以下兩個方面：一是具有普遍性的公民概念開始形成；二是代表選舉中城鄉人口差比程度漸趨縮小。（一）公民概念的逐漸確立在中國共產黨的憲法傳統中，公民概念最早出現於1934年的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，該憲法大綱規定："在蘇維埃政權領域內，工人、農民、紅色戰士及一切勞苦民眾和他們的家屬，不分男女、種族（漢、滿、蒙、回、藏、苗、黎和在中國的台灣、高麗、安南人等）、宗教，在蘇維埃法律面前一律平等，皆為蘇維埃共和國的公民。為使工、農、兵、勞苦民眾真正掌握著自己的政權，蘇維埃選舉法特規定，凡上述蘇維埃公民在十六歲以上皆有蘇維埃選舉和被選舉權，直接派代表參加各級工農兵蘇維埃的大會，討論和決定一切國家的地方的政治任務。"（韓延龍、常兆儒，1981：13-14）這一表述體現了階級分析視野下的公民觀，即一方面使用了公民的概念，並主張在法律面前的平等，但同時又將它與特定的政治屬性聯繫起來，將某些人（階級敵人）排除在公民的範圍之外。為了與本文的"公民政治"概念相區別，我們不妨稱之為"階級公民觀".在隨後很長的一段時間內，中共制定的基本法沒有繼續沿用"公民"的表達，而更經常採用"人民"一詞。例如，1941年5月的《陝甘寧邊區施政綱領》提出要"保證一切抗日人民的人權"；1946年4月陝甘寧邊區第三屆參議會通過的《陝甘寧邊區憲法原則》第二部分講的是"人民權利"；1949年的《政協共同綱領》第一章（總綱）第四條規定："中華人民共和國人民依法有選舉權和被選舉權。"上述做法反映了中共對公民概念的兩種策略：或者在階級分析的基礎上對其作出嚴格的限制，或者用政治性的人民概念來替代之。從歷史上看，這兩種概念運用策略可交替使用。在1941年發表的《新民主主義論》中，毛澤東再次激活了公民（國民）術語："？？國體問題，從前清末年起，鬧了幾十年還沒有鬧清楚。其實，它只是指的一個問題，就是社會各階級在國家中的地位。資產階級總是隱瞞這種階級地位，而用"國民"的名詞達到其一階級專政的實際。這種隱瞞，對於革命的人民，毫無利益，應該為之清楚地指明。"國民"這個名詞是可用的，但是國民不包括反革命分子，不包括漢奸。一切革命的階級對於反革命漢奸們的專政，這就是我們現在所要的國家。"（毛澤東，1967[1940]：637）這一陳述繼承了1934年《中華蘇維埃共和國憲法大綱》"階級公民觀"的傳統，在毛澤東看來，"公民（國民）"概念的普遍性是虛偽的，它遮蔽了國民黨一黨統治的實質。毛澤東講這段話的時候，中國共產黨人尚未奪取全國政權，到了新中國成立，便遇到一個新問題：作為國家政權的執掌者，如何看待曾經在革命時期被排除在國民（公民）概念之外的階級敵人？將其趕出國門，或從肉體上加以消滅，顯然都不可取。在這種情況下，政策制定及相關法律用語的甄別是必要的。周恩來通過區別"人民"與"國民"來解決這個問題。1949年9月在政協共同綱領草案的說明中他作了如下的表述："總綱中關於人民對國家的權利與義務有很明顯的規定。有一個定義需要說明，就是"人民"與"國民"是有分別的。"人民"是指工人階級、農民階級、小資產階級、民族資產階級，以及從反動階級覺悟過來的某些愛國民主分子。而對官僚資產階級在其財產被沒收和地主階級在其土地被分配以後，消極的是要嚴厲鎮壓他們中間的反動活動，積極的是更多地要強迫他們勞動，使他們改造成為新人。在改變以前，他們不屬人民範圍，但仍然是中國的一個國民，暫時不給他們享受人民的權利，卻需要使他們遵守國民的義務。這就是人民民主專政。這是對我們中華人民共和國的團結和生產有利的。"（周恩來，1990[1949]：188）這裡的變化是，原先在毛澤東那裡被排斥在國民（公民）之外的人，現在被包容進來了。但是，這種包容並不意味著他們享受政治權利。因為按照周恩來的解釋，"人民"既有權利也有義務；而國民則沒有權利，但必須履行義務。"國民"概念只是擁有中國國籍、沒有政治權利但必須履行義務的人，他們在政治上不屬於人民的範疇。由此可以理解，為什麼《政協共同綱領》規定"中華人民共和國人民依法有選舉權和被選舉權"，而不採用"公民依法有選舉權和被選舉權"的表述了。顯然，在這種分析框架中，沒有法律上的公民的概念（也沒有使用這個概念）①。[《共同綱領》有三處在主體意義上使用了"國民"一詞，它與義務有關，而與權利無涉，其中第八條規定最為明顯："中華人民共和國國民均有保衛祖國、遵守法律，遵守勞動紀律、愛護公共財產、應徵公役兵役和繳納賦稅的義務"]1954年制定的憲法有了一個非常重要的突破，它不再採用國民概念，在政治權利規定方面用公民概念代替了人民概念。五四憲法第八十六條謂："中華人民共和國年滿十八歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、社會出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。但是有精神病的人和依照法律被剝奪選舉權和被選舉權的人除外"，而且規定"中華人民共和國公民在法律上一律平等"（第八十五條）①。[從1949年《政協共同綱領》中的"人民"與"國民"，到1954年《憲法》採用"公民"術語，這一變化顯然是一個重要的轉折。據說，在憲法草案修改階段，毛澤東曾在第十六條中"全體公民"處劃兩條豎線，並在上方寫有"什麼是公民？"由此引發的聯想是豐富的（王琴，2005）]這些措辭變化的意義在於，這是中國共產黨人在奪取全國政權的背景下，第一次試圖強調人民政治權利的普遍性（普遍性越大，政治合法性就越強，至少理論上如此）。由此，我們發現從"階級公民觀"向普遍公民觀過渡的一種可能性。劉少奇在第一屆全國人大第一次會議上所作的"關於中華人民共和國憲法草案的報告"反映了這一點，他指出："我國的各級人民代表大會是在普選的基礎上產生的。憲法草案規定，凡年滿十八歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、社會出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。由於現在的各種具體條件，我國在選舉中還必須依照法律在一定時期內剝奪封建地主和官僚資本家的選舉權和被選舉權，還必須規定城市和鄉村選舉代表名額的不同的人口比例，實行多級選舉制，並且在基層選舉中多數是採用舉手表決的方法。我國的選舉制度是要逐步地加以改進的，並在條件具備以後就要實行完全的普遍、平等、直接和秘密投票的制度。"（劉少奇，1990：166）②[鄧小平在1953年關於選舉法草案的說明報告中也指出："至於所規定的對於一部分人的選舉權利的限制，如對於尚未改變成分的地主階級分子的選舉權利的限制。不消說，這只是一種臨時的辦法，是今天歷史條件所不可避免的，而在不久的將來，當條件變化之後，現在所實行的這一類的限制就成為不必要的了。"（鄧小平，2003[1953]：149）1954年憲法制定的一個原則是："現在能實行的我們就寫，不能實行的就不寫。"（毛澤東，1977[1954]：128）在這一意義上，將1954年憲法視為過渡時期的憲法是有道理的]在此，劉少奇提出了一個非常重要的政治判斷：對某些人政治權利的剝奪是一種臨時的辦法（這可以視為對革命傳統的延續），從長遠來看，這種做法是暫時的，對抗的階級因素終究要走向歷史博物館（或者是這些人被改造好了，或者是自然規律的作用），最後實行的是"完全的普遍、平等、直接和秘密投票的制度".由此，我們可以發現中國共產黨人從革命黨向執政黨轉型的一個歷史性契機，一種復活陝甘寧邊區民主傳統的可能性。然而，由於革命思維的慣性、當時所選擇的發展道路、國際環境的局勢，以及歷史事件的偶然性，這種可能性沒有得到發展的機會。剛剛萌芽的"公民"概念不久又被階級分析的思維滲透了。在1957年2月"關於正確處理人民內部矛盾的問題"的講話中，毛澤東指出，只有人民才有公民權，而人民的對立面——反動階級、反動派、反抗社會主義改造和社會主義建設的分子是專政的對象，他們是沒有公民權的。因為"所謂有公民權，在政治方面，就是說有自由和民主的權利"（毛澤東，1977[1957]：367）。隨著階級鬥爭的擴大化，以及所謂的"年年講、月月講、天天講"，政治性的人民概念以及階級公民觀向普遍性的公民概念轉型的可能性被封閉了。在文革期間修改的1975年憲法，規定"年滿十八歲的公民，都有選舉權和被選舉權。依照法律被剝奪選舉權和被選舉權的人除外"（第四十四條）。對照1954年憲法的相關條文，不難發現，"不分民族、種族、性別、職業、社會出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限"的表述不見了；與此同時，"中華人民共和國公民在法律上一律平等"的條文也被取消了。文革結束後修正的1978年憲法雖然有不少改進，但由於歷史條件的限制，依然存在比較嚴重的缺點和錯誤①。[有關1975年憲法和1978年憲法的評論可參見楊一凡和陳寒楓（1997：第二章第四節）]這種狀況直到1982年制定的新憲法才得以從根本上改變。1982年憲法不但恢復了"中華人民共和國公民在法律面前一律平等"以及"中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權"的條文②[在具體表述方面，1982年憲法稍有變化，如1954年中的"社會出身"在1982年的憲法中改為"家庭出身"]，而且在章節結構上將"公民的基本權利和義務"首次置於"國家機構"之前。更為重要的是，1982年憲法在新中國憲法史上第一次界定了"公民"的概念："凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民"（第三十三條），從而首次將"公民"概念與"國民"概念等同起來。這是到目前為止，在公民（國民）問題上筆者所見到的最具有普遍性特徵（也即階級色彩最少）的表述。顯然，這一歷史性的變化與下列事實密切相關：中國共產黨人放棄階級鬥爭為綱，將工作重心轉移到經濟建設；經過二十多年的社會主義實踐，剝削階級作為階級整體已經消滅，不再存在，原來這些階級的成員絕大多數已經改造成為自食其力的勞動者，他們也開始享有選舉權和被選舉權①[徐友漁提出了一個很有意思的問題："？？一兩代人之後，當被打倒階級的所有成員在肉體上消滅之後，當所有的人都是自食其力的勞動者之後，統治與被統治的階級基礎何在？在上個世紀60、70年代，有少數人提出並研究這個問題，他們無例外地被打成異端。任何人都無法根據正統的馬克思主義理論作出回答，但實際作法是，要麼搞血統論，讓被專政對象的子女補充隊伍？？；要麼根據思想狀況或言論把人劃入被專政隊伍。"（徐友漁，2008：195-196）]；建國以來歷次階級鬥爭擴大化造成的嚴重社會後果，尤其是十年的文化大革命所造成的巨大災難。正是基於慘痛的歷史教訓，1982年對公民概念的界定具有了新的內涵。這集中體現在兩個方面：首先，隨著階級結構的變化，公民概念的外延得到了史無前例的擴張。根據1981年全國直接選舉統計，享有選舉權和被選舉權的人佔18周歲以上公民人數的99.97%（彭真，1990[1982]：103）。其次，保障公民權利的意識極大地增強了。彭真指出："根據歷史的經驗和"文化大革命"的教訓，草案關於公民的各項基本權利的規定不僅恢復了1954年憲法的內容，而且規定得更加切實和明確，還增加了新的內容（如公民的人格尊嚴不受侵犯等）。"（彭真，1990[1982]：103）在某種意義上，可以這樣說，1982年憲法連同歷史的經驗教訓，一起為之後我國公民權利的發展奠定了良好的基礎，這不妨視為一個付出沉重代價之後的民族應該得到的回報。（二）城鄉代表差比程度的縮小如果說在蘇維埃時期，給予工人/城市居民以"特別的權利"（超比例代表）是出於政治上的考慮，那麼在建國之後，這種理由是否還具有繼續存在的合理性？要回答這個問題應當考慮中國的現實。對於執政的中國共產黨人來說，在一個農民佔據全部人口80%的國度里，如何以法律方式規定人大代表選舉中城鄉人口政治權利的分配，必須考慮以下三個基本因素：第一，如何體現新中國以工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國家性質？第二，如何體現城市是我國政治、經濟、科學、文化中心的現實？第三，如何保證人大代表的廣泛性和先進性？新中國剛建立時，這個問題並不突出，因為1949年的政治協商會議是在解放戰爭尚未完全結束的情況下召開的，以中共和各民主黨派為代表的社會-政治力量以協商的方式建立了新的政治制度，因此不存在各級人大代表選舉以及城鄉代表比例的問題。但當決定在1954年召開第一次全國人民代表大會的時候，這個問題便顯凸出來，成為一個緊迫的議題。1953年中央人民政府委員會頒布了《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》（以下簡稱《選舉法》）。這部法律在各級人大代表名額的分配上，規定城鄉居民按不同比例產生人大代表。例如在選舉全國人大代表時，農村八十萬人選一名全國人大代表，城市每十萬人選舉一名全國人大代表。換言之，農村每一代表所代表的人口數是城市每一代表所代表的人口數的八倍。在省和州縣一級，1953年的《選舉法》雖然沒有明確規定特定的比例，但是從人大代表數額的分配上還是明顯體現了城鄉人口之間的差別。例如，在省級人大代表的選舉中，工業人口每兩萬人選舉一名人大代表，而農業人口約每十萬至十五萬人產生一名人大代表（城鄉差比大約在1∶5到1∶7.5之間）。在縣人大代表的選舉中，鄉村平均每兩千人出一名代表；一般城鎮居民每一千人出一名代表，而縣轄城、鎮和縣境內重要工礦區，按人口每五百人選代表一人。工業人口和農村人口選舉人大代表的差異比例是1∶4.這種差別對待在1979年通過的第二部《選舉法》中依然保留了下來，而且表述更加規範。其中，自治州和縣級人大代表的名額按城鄉人口1∶4的方式分配（第十條）；省級人大代表的名額在城鄉人口中以1∶5的倍數進行分配（第十二條）；全國人大代表的名額按照城鄉人口1∶8的比例分配（第十四條）。若比較1934年的法律（1∶5），解放後全國人大代表選舉的城鄉差比程度顯得更高。如何看待這種城鄉之間的差異性規定？應當說，這種差異性規定在當時條件下具有客觀的現實合理性。我國是一個農業國家，如果城鄉人口按相同比例選舉各級人大代表，那麼在農村人口佔全國人口80%的情況下，很可能出現的一個結果是，選舉出來的人大代表大多數是農民。這種情況顯然既不能充分反映工人階級在各級人民代表大會中與其政治地位相當的代表性，也不能夠適應當時正面臨的緊迫工業化的形勢和要求。對此，鄧小平在"關於選舉法（草案）的說明"中是這樣解釋的：在城市與鄉村間所作出的不同比例的規定，"就某種方面來說，是不完全平等的，但是只有這樣規定，才能真實地反映我國的現實生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當的代表？.".具體而言，"城市是政治、經濟、文化的中心，是工人階級所在，是工業所在，這種城市和鄉村應選代表的不同人口比例的規定，正是反映著工人階級對於國家的領導作用，同時標誌著我們國家工業化的發展方向。因此，這樣規定是完全符合於我們國家的政治制度和實際情況的，是完全必要的和完全正確的".（鄧小平，2003[1953]：149，152）此外，削減農民的代表比例不但體現了工人階級的領導地位和我國發展的工業化方向，從而滿足了"先進性"的要求，而且通過代表名額的轉移，據說也體現了"廣泛性"的原則。因為從農村人口中轉移出來的代表名額，被分配到其他的社會階級和階層，以保證工人、婦女、知識分子、黨外人士、少數民族等在人大代表中佔有適當的比例①。[中共一直關注人大代表選舉中如何體現廣泛性和先進性的問題。2002年6月11日，中共全國人大常委會黨組在《關於縣級以上地方各級人民代表大會換屆選舉工作有關問題的意見》中指出："各級人大代表應具有廣泛性和先進性。要保證工人、農民、婦女、知識分子、黨外人士在人大代表中佔有適當比例，婦女代表的比例要有提高，少數民族代表的比例要按照法律規定予以保證。"（全國人大常委會辦公廳聯絡局，2002：3）。顯然，如果實行平等選舉，農民代表將佔絕大多數，這不符合"廣泛性"和"先進性"的政治要求]鄧小平代表中央所作的這一解釋體現了一種辯證的思維：一方面他承認，從法理上說，人大代表選舉中的城鄉人口差比是"不完全平等的"，因為這一規定包含了對農村人口的某種歧視性。一般而言，在選舉權的問題上，公民的平等權利集中體現在兩個基本方面：第一是"一人一票"，它反映了公民擁有平等的投票權。第二是"一票一值"，它反映了對公民意願的平等尊重（當然在劃分選區的情況下，只要無法做到每一選區的選民數量整齊劃一，則"一票一值"就只能是大致的。故每一代表所代表的人口比例只能是基本相等，而不是絕對相等）。就此而言，我國的《選舉法》可以說只落實了平等原則的一半（"一人一票"），而另一半則被差異原則所替代了（關於城鄉人口的不同比例之規定，表明"一票不一值"）。另一方面，鄧小平指出，人大代表選舉中的城鄉人口差比安排是暫時性的，今後還是要"過渡到更為平等和完全平等的選舉"上去。換言之，任何現實合理性都是有條件的。只要條件發生了變化，這種合理性就需要重新評估。平等理想與現實制度之間的差距意味著後者儘管具有某種程度的合理性，但這種合理性缺乏根本性的道德支撐，只是條件不具備之時的暫時舉措；而現實條件的不斷變化，又使得現實合理性逐漸轉化為現實不合理性。兩者結合在一起構成了我國選舉制度改革的動力機制，同時也提供了制度改革的條件。事實上，從1953年第一部《選舉法》到第二部《選舉法》1995年的第三次修改，城鄉人口代表的差異正在經歷一個逐步縮小的趨勢。1995年對《選舉法》的修改將原來全國和省、自治區兩級人大代表的城鄉人口比例從原來的1∶8和1∶5分別調整為1∶4.這樣全國、省、到州縣各級人大代表，其城鄉人口的差異比例統一為1∶4.在黨的十七大上，胡錦濤總書記代表黨中央提出了"逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表"的建議，其意義非常重大，它表明隨著市場經濟體制的確立、法治建設的推進和民主政治的發展，我國公民的政治權利意識已經有了很大的發展，拓展公民參與的領域和渠道已成為全社會的普遍共識。在公民權利平等的信念下，任何差異性的對待方式都將面臨合法性的考問和質疑，至少在法律上明文確立城鄉人口在代表選舉問題上的差異原則，顯然有悖公民權利平等的時代要求。在這種情況下，"一票不一值"的做法必將漸失現實合理性，也難以為廣大民眾所接受。從中國共產黨人憲政實踐的歷史和發展趨勢來看，我們完全有理由期待城鄉人口同比選舉各級人大代表，社會階級或階層的差異不再構成任何差別對待的理由。①[這一建議的提出，蘊涵和折射著深刻的社會變革和時代變遷。眾所周知，隨著城市化過程的加速，我國的農村人口以史無前例的方式大規模地向城市轉移，使我國城鄉人口的結構發生了深刻的變化。據相關統計，2006年中國的城鎮人口已達5.77億人，城鎮化水平接近44%.預計到2015年中國城鎮人口將突破8億。與城市化過程相併行的是，從農村中轉移出來的大量農民工正成為中國工人階級源源不斷的新生或候補力量。目前全國農民工總數有2億多，佔加工製造業的68%，建築業和採掘業的近80%，環衛、家政、餐飲等服務業的50%以上。可見，農民工已成為我國產業工人的重要組成部分。在這種情況下，如果繼續按照既有《選舉法》的規定選舉人大代表，原先的現實合理性就完全可能轉變為現實的不合理性。一些專家指出，目前選舉法規定的城鄉人口差異之比，顯然有利於城市化程度較高的省區（人口中的人大代表比例高），而農業人口較多的省區，人口中的人大代表比例則偏低。例如，河南省人口總數比山東省多出近400萬人，但由於河南農業人口比重大，國家分配給該省的全國人大代表名額反倒比山東要少]四、小結與討論（一）從階級政治到公民政治的三次轉型從蘇維埃時期的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》到1982年《中華人民共和國憲法》，其間的跌宕起伏為我們展示了一個重大的政治變化，這就是本文標題所概括的"從階級政治向公民政治"的轉型。從歷史過程看，這一轉型並不是一帆風順的，它先後有過三次形式。第一次轉型的時間跨度從蘇維埃時期到抗日戰爭時期。隨著日本帝國主義的大舉入侵，民族矛盾上升為主要矛盾。在時局變化的背景下，中國共產黨人適時調整了自己的戰略任務，團結全國人民進行抗日戰爭。為此，將原先的蘇維埃制度改造為陝甘寧邊區的參議會，並實行代表構成的"三三制".與蘇維埃時期相比，陝甘寧時期法律中的階級對抗因素大大減弱了，人民概念的外延得到了極大的擴展（在抗日的前提下，地主和資本家，更別說小資產階級，也擁有政治權利）；與此同時，城鄉人口的差別性對待也被取消，基本實現了公民的平等選舉權。就程度而言，這次轉型的幅度不可謂小，但是這一轉型主要基於外部環境的變化，而缺乏內在的動源。因此，這次轉型的價值雖值得充分肯定，但明顯具有濃厚的工具性色彩。在與國民黨的競爭中，中國共產黨人非常熟練地利用民主作為鬥爭工具，自覺地將陝甘寧邊區建設成為民主抗日模範區，在吸引全國有識之士的同時，也贏得了國際力量的支持。在這一意義上，陝甘寧參議會制度建設中的政治性考慮遠遠超過了法律規定所體現的意圖。因此，一旦時局發生變化，這種工具性的轉型便很容易退回到原先的立場，這正是抗日戰爭結束之後發生的過程。從階級政治到公民政治的第二次轉型發生在中華人民共和國成立之後的一段時間裡，大致時段為1949年至1956年。其中，1954年制定的憲法具有重大意義。新中國的建立意味著中國共產黨人的工作重心由革命轉向建設，隨著階級鬥爭的逐漸淡化，急風暴雨式的革命運動的消退，以及社會主要矛盾的轉變，中國共產黨人第一次有可能擺脫階級鬥爭的邏輯，從革命黨轉型為執政黨。然而，國際環境的變化（1950年代初期在社會主義陣營中發生的諸類事件），以及國內政治的風波（從"雙百"方針到反右運動），使最高領導人產生了重大的判斷失誤。在黨已經奪取全國政權的情況下，階級鬥爭再次成為政治的主軸，這種現象一直延續到文化大革命的結束。在某種意義上，這種失誤並非偶然，它有著深刻的認識和理論根源，也與革命時期形成的慣性思維密切相關。1950年代最高領導人在社會主義階段基本矛盾看法上的前後反覆、對待1954年憲法態度的前後變化，都說明中國共產黨人對於這一重大的歷史性轉變沒有作好思想上和認識上的充分準備。後來對八大精神的否定，五四憲法事實上的空殼化，以及人大組織活動的長期停止運轉，便是不可避免的命運了，而在文革時期修改的1975年憲法則可以說是歷史的大倒退。上世紀80年代啟動的第三次轉型是在前兩次轉型失敗的基礎上進行的，因此具有豐富的歷史經驗和教訓可以汲取；同時，從階級政治到公民政治的轉型是在改革開放的背景下進行的，因此它具有強勁的內在動源以及演化的可持續性。在這一過程中，1982年憲法的制定是一個標誌性的事件，也是一個良好的起點，它不僅恢復了1954年憲法的基本精神，而且向公民政治方向邁出了更大的步伐。而"反革命罪"的取消、"法治"概念的確立、《經濟、社會和文化權利國際公約》（1997年）和《公民權利和政治權利國際公約》（1998年）的先後簽署、"人權"概念的接受（2004年憲法修正，第三十三條規定："國家尊重和保障人權"）、"從革命黨到執政黨轉型"共識的形成、"三個代表"及"和諧社會"的提出、"公民權利"意識的覺醒與普及等，都為公民政治的形成提供了有益的理論資源和社會條件。此外，與第二次轉型不同，第三次轉型不但在政治權利的階級屬性方面有所突破，而且在城鄉居民代表比例方面也有所進展。黨的十七大報告所提出的城鄉居民同比選舉人大代表的建議，意味著公民不但擁有平等的投票權，而且他們的意願將得到平等的尊重。這一建議對於完善和發展我國的人民代表大會制度、拓展公民政治參與的渠道、構建社會主義和諧社會，以及建設具有中國特色的社會主義民主政治將具有重大的現實和歷史意義。雖然第三次轉型尚未完成，我們面前還有許多的障礙需要克服，但歷史發展的方向趨於明朗。前途是光明的，道路是否還會曲折？（二）回顧過去：階級政治的終結？"從階級政治到公民政治"的表述意味著兩者之間存在著一種對立或緊張。我想引用一位法學研究者的話來凸顯這一點："以階級鬥爭為綱"路線是憲法的對立物。我國憲法發展的曲線是與"以階級鬥爭為綱"路線在中國政治中地位的曲線相分離的。"以階級鬥爭為綱"路線崛起的時候，就是憲法衰落的時候；"以階級鬥爭為綱"路線衰落的時候，就是憲法發展之日。原因蓋在於"以階級鬥爭為綱"路線是與憲法的精神格格不入的。"以階級鬥爭為綱"思想強調的是人的不平等，憲法強調的是人的平等；"以階級鬥爭為綱"思想強調的是人的對立，憲法強調的是人在憲法下的團結；"以階級鬥爭為綱"思想強調的是法律外的暴力，憲法強調的是人的行為的規範性。如此等等，都表明"以階級鬥爭為綱"思想與憲法、與憲政精神是嚴重對立的。因此我國憲法欲更上一層樓，就必須與形形色色的"以階級鬥爭為綱"思想徹底決裂。（周永坤，2005）這種對立關係同樣適用於本文討論的主題。顯然，只要實行法治和民主，就必須堅持法律面前的人人平等，在憲法上確立公民的平等地位，不能因為階級地位或社會出身（以及其他因素）而有任何歧視性的規定；同時，具有不同社會階級背景的公民（城鄉居民）享有大致平等的代表權。而階級政治意味著排斥"人人在法律面前的平等"這一觀念，用法律手段將政治上的不平等肯定下來，使法律成為階級鬥爭的工具。因此，現代法治和公民政治與階級政治是不相容的。在這一意義上，公民政治的建設必須以否定階級政治為前提。在當代中國政治的語境中，"從階級政治向公民政治"的轉型恰好與中國共產黨"從革命黨向執政黨"的轉型是同步的，兩者之間存在著高度的親和性。在政治改良的意義上，可以說中共轉型的成功程度決定了中國公民政治的實現程度。反過來也同樣：公民政治的狀況是衡量中共轉型的一個尺度。在此，我們面臨的一個問題，也是執政轉型面臨的一個挑戰，是能否徹底放棄傳統的階級鬥爭的思維？提出這個問題並非是多餘的，因為在憲法以及執政黨的黨章中，我們依然可以發現保留著的階級分析話語。1982年憲法在"序言"部分稱："在我國，剝削階級作為階級已經消滅，但是階級鬥爭還將在一定範圍內長期存在。中國人民對敵視和破壞我國社會主義制度的國內外的敵對勢力和敵對分子，必須進行鬥爭。"彭真在1982年憲法修改草案報告中也強調："人民民主專政，除了在人民內部實行民主的一面，還有全體人民對於人民的敵人實行專政的一面。在剝削制度和剝削階級消滅以後，專政的對象已經不是完整的反動階級，人數也大為減少。但是，由於國內的因素和國際的影響，階級鬥爭還將在一定範圍內長期存在，並且在某種條件下還可能激化。"（彭真，1990[1982]：104）《中國共產黨黨章》在總綱中同樣明陳："在現階段，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落後的社會生產之間的矛盾。由於國內的因素和國際的影響，階級鬥爭還在一定範圍內長期存在，在某種條件下還有可能激化，但已經不是主要矛盾。"①[十二大黨章的總綱部分，階級鬥爭出現了三次："在剝削階級作為階級消滅以後，我國社會存在的矛盾大多數不具有階級鬥爭的性質，階級鬥爭已經不是主要矛盾。由於國內的因素和國際的影響，階級鬥爭還在一定範圍內長期存在，在某種條件下還有可能激化。我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落後的社會生產之間的矛盾。"黨的十三大修改後的黨章中，階級鬥爭只出現了一次，而且其表述的重點發生了轉折。十二大指出階級鬥爭還可能激化，十三大保留了這一表述，但在後面加了一句"已不是主要矛盾"]我們必須面對這樣一個看似悖論的事實：一方面，黨在實踐中已經徹底放棄了階級鬥爭的做法，在理論創新上也與階級分析方法相揖別；另一方面，在最為重要的文獻中卻依然保留了體現階級鬥爭思維的文字。這表明，至少到目前為止，向階級政治的告別是不徹底的。為什麼會出現這種令人頗為尷尬的局面？一個初步的解釋是，中共立黨的理論基礎是馬克思主義，而階級分析方法（以及無產階級專政）是馬克思主義的基本特徵。徹底否定階級分析方法和階級鬥爭理論將在理論層面引發諸多難以處置的問題。這一挑戰由於下面的事實——與任何其他理論體系相比，馬克思主義具有非常嚴謹的結構性——而更顯嚴峻。這意味著觸動這一體系的任何一個核心環節，都將引發全局性的聯動反應。這種矛盾引發的一個擔慮是，在未來的發展中，這些保留文字曾經具有的魅力是否會重新煥發？但願這不是杞人憂天。（三）展望未來：將階級帶回來？本文所界定的階級政治是狹義的，限於政治權利在法律層面的配置。一般情況下，法律規定的權利是抽象的，它必須在社會和政治生活的框架中去實現。一旦我們超越法律文本而進入現實世界，階級因素便是一個非常重要的政治變數。如果說公民權利的發展狀態是衡量一個社會政治進步程度的天然尺度，那麼社會抗爭便是這把尺度上的永恆標刻，因為近代以來各國的經驗表明，政治權利的發展與階級抗爭是緊密聯繫在一起的。放眼歷史，首先是資產階級革命為民主政治提供了最初的動力，奠定了公民政治的基本框架；繼起的以工人階級為主體的社會主義運動（以及後來的婦女運動、族群鬥爭等），則使公民政治和民主成為全社會的遊戲（也是唯一的遊戲）。雖然公民政治框架下的階級鬥爭有可能是非常激烈的，但隨著普選權的發展（尤其是向下層社會的擴張）這種鬥爭具有一種漸趨緩和的傾向①[伯恩斯坦非常敏銳地注意到了這一事實，他指出，民主的發展會使階級鬥爭趨於緩和。這一"修正主義"的觀點引發了德國社會民主黨內的持續爭論（伯恩斯坦，2008）].既然憲法以抽象的語言表達了人人平等的政治理想，那麼階級抗爭的目標便在於促使統治者落實文本上的權利規定。只要堅持公民政治的理想，那麼現實生活中（或法律中）任何不平等的安排（不管具有多麼悠久的傳統），或遲或早都會喚起人們起來鬥爭的激情。而建立在普遍人權基礎上的政治制度不管起初具有多少缺陷，與其他政治制度相比，它具有更大的擴容力和適應性。通過選舉權的擴展，民主為階級鬥爭提供了一種文明的方式①[利普塞特借用他人術語，稱選舉是"民主的階級鬥爭的表現形式"，他認為"在所有現代民主國家，不同群體間的矛盾是通過政黨而表現出來的，這些政黨基本上代表著"階級鬥爭的民主的轉化""（利普塞特，1993：173）].因此，公民政治框架下的階級鬥爭不會導致本文所謂的階級政治（排他性權利和差異性權利），相反，它是實現公民政治理想的一種途徑或方式（在許多國家，公民權利的普及過程經歷了漫長的道路）。如果我們將這種階級抗爭也視作階級政治的一種表現方式，那麼，這是另一種意義上的階級政治②。[為避免不必要的混淆，我們不妨將與公民政治相對立的階級政治稱為"階級政治Ⅰ"，而將在公民政治框架下，爭取實際平等權利的階級鬥爭稱為"階級政治Ⅱ"]由此，我們可以區分兩種不同類型的階級鬥爭：一種是你死我活，全輸全贏（零和博弈），缺乏憲政框架的階級鬥爭；一種是在公民政治框架中的階級鬥爭。前者將階級分析和階級鬥爭的原則貫徹到所有領域，甚至滲透到國家的根本法律和政治制度，導致本文所謂的階級政治的現象；後者則是在一定的憲政框架內發生的政治過程，這種憲政框架（公民政治的制度形式）對不同的社會力量採取無差別對待的方式，充分包容各種社會利益的差異以及它們之間的競爭，並將階級衝突和階級鬥爭局限在一定的範圍內。儘管不同的社會集團、社會階級和公民個人在政治實力上有所差異，影響力有所不同，但是在法律上他們不享有任何特權③。[這只是一種理論上的邏輯表述，而且是從結果反觀過程。在現實世界，各國的法律規定及政治權利的實際發展進程是錯綜複雜的，起初常以各種借口拒絕平等]因此，公民政治與階級政治之間的對立必須加以嚴格的限定，只有在回答下述問題時，這種對立才能成立：在法律面前是否人人平等，以及對"人人"的理解是否具有普遍性。一旦超越了這個問題，那麼公民政治與階級政治的對立便不復存在，如上所說，公民政治與階級鬥爭是完全相容的，歷史上還是相互促進的。當今中國的社會結構正處在激烈的變動之中，利益的多元分化與意識形態的多樣化已成為既定事實。這種日益分化的社會利益將以何種方式重新組合起來？是以階級的方式，還是以各種組織形式為基礎的利益集團的方式？如何在市場經濟的基礎上，重新塑造我們的政治遊戲規則？在相當一個時期內，這是中國政府治理將面臨的挑戰，也是學界必須思考的重大問題。就邏輯而言，"從階級政治到公民政治"這一命題在當下中國的語境中，既不意味階級因素在政治分析中的消失，也不意味未來中國政治必將以階級抗爭的方式展開①[鑒於階級鬥爭擴大化的慘痛教訓，改革開放以來，中共承諾不再發動群眾運動，在新的社會階層出現時，也放棄了階級分析方法，而採用功能界定（社會主義事業的建設者），面對不同社會階層/集團的利益衝突，黨主張構建"和諧社會"，而不是搞階級鬥爭。與此同時，學界的回應方式似乎是複雜的，多數學者贊同用階層分析取代階級分析，但也有學者主張階級分析方法（潘毅、陳敬慈，2008）].在這一問題上，轉型命題本身並不持任何先驗的立場。當代世界政治的一個特徵是，無論是政治主體，還是發揮政治影響力的方式，都日益呈現一種多元狀態。公民個人的維權，有組織的利益集團活動，具有鮮明階級色彩的運動與抗爭，代表特定階級和相關利益的政黨等，以及它們之間的複雜交織（或替代），構成了一個既相互競爭又相互支撐的紛雜格局。階級因素在一個特定社會的政治生活中發揮何種作用，以及權重如何，並無一致的模式，而與下列因素密切相關：政治體制的類型、歷史文化傳統、階級之外的其他變數的重要性（族群、地域、語言、宗教、性別、教育等）、社會結構的特徵、現代化發展的階段、資源稀缺程度（或富裕程度）、以及自然稟賦等。就此而言，儘管改革開放以來的利益分化和社會結構分野為未來中國的政治奠定了新的社會基礎，但它並不決定中國政治的模式。構建"和諧社會"這一提法具有雙重意義：它既指出了一個方向性的目標，也意味著一種社會建構論的立場。因此，當下的中國政治是一個充滿開放性的領域。未來中國是否會出現（公民政治框架內的）階級形式的抗爭，既取決於現有體制的吸納能力，也取決於正在成型的新社會階層的自組織能力，以及公共領域中的話語建構實踐。無論如何，從階級政治向公民政治轉型這一歷史趨勢，意味著利益政治與權利政治時代的到來，而不同的社會利益圍繞什麼樣的中軸（複數）而凝聚起來，將極大地影響中國政治的基本走向。參考文獻：伯恩斯坦（2008）。社會主義的前提和社會民主黨的任務。載殷敘彝編《伯恩斯坦文選》。北京：人民出版社。鄧小平（2003[1953]）。關於《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》草案的說明。載肖蔚雲等主編《憲法學參考資料》（上冊）。北京：北京大學出版社。公丕祥（1999）。當代中國的法律革命。北京：法律出版社。韓延龍、常兆儒（1981）。中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編（第一卷）。北京：中國社會科學出版社。利普塞特（1993）。政治人。北京：商務印書館。李智勇（2001）。陝甘寧邊區政權形態與社會發展（1937-1945）。北京：中國社會科學出版社。劉少奇（1990）。關於中華人民共和國憲法草案的報告。載全國人大常委會辦公廳聯絡局編《中華人民共和國憲法及有關資料彙編》。北京：中國民主法制出版社。毛澤東（1967）。抗日根據地的政權問題。載《毛澤東選集》（第二卷）。北京：人民出版社。毛澤東（1967[1949]）。論人民民主專政——紀念中國共產黨二十八周年。載《毛澤東選集》（第四卷）。北京：人民出版社。毛澤東（1967[1940]）。新民主主義論。載《毛澤東選集》（第二卷）。北京：人民出版社。毛澤東（1977[1954]）。關於中華人民共和國憲法草案。載《毛澤東選集》（第五卷）。北京：人民出版社。毛澤東（1977[1957]）。關於正確處理人民內部矛盾的問題。載《毛澤東選集》（第五卷）。北京：人民出版社。聶露（2006）。論英國選舉制度。北京：中國政法大學出版社。潘毅、陳敬慈（2008）。階級話語的消逝。開放時代，5.彭真（1990[1982]）。關於中華人民共和國憲法修改草案的報告。載全國人大常委會辦公廳聯絡局編《中華人民共和國憲法及有關資料彙編》。北京：中國民主法制出版社。皮埃爾。羅桑瓦龍（2005[1976]）。公民的加冕禮：法國普選史。上海：上海世紀出版集團。全國人大常委會辦公廳聯絡局（2002）。縣級以上地方各級人大換屆選舉和代表工作培訓班資料彙編。北京：中國民主法制出版社。榮敬本、羅燕明、葉道猛（2004）。論延安的民主模式：話語模式和體制的比較研究。西安：西北大學出版社。史彤彪（2004）。法國大革命時期的憲政理論與實踐研究（1789-1814）。北京：中國人民大學出版社。舒龍、凌步機（1999）。中華蘇維埃共和國史。南京：江蘇人民出版社。王琴（2005）。"五四憲法"誕生記。黨史博採，2.廈門大學法律系、福建省檔案館（1984）。中華蘇維埃共和國法律文件選編。南昌：江西人民出版社。夏勇（1992）。人權概念的起源。北京：中國政法大學出版社。徐友漁（2008）。重讀自由主義及其他。開封：河南大學出版社。延安民主模式研究課題組（2004）。延安民主模式研究資料選編。西安：西北大學出版社。楊一凡、陳寒楓（1997）。中華人民共和國法制史。哈爾濱：黑龍江人民出版社。張千帆（2004）。憲法學導論。北京：法律出版社。趙震江（1990）。中國法制四十年（1949-1989）。北京：北京大學出版社。中央檔案館（1989-1992）。中共中央文件選集（第6-10冊）。北京：中共中央黨校出版社。周恩來（1990[1949]）。關於中國人民政治協商會議共同綱領草案的起草經過和特點。載全國人大常委會辦公廳聯絡局編《中華人民共和國憲法及有關資料彙編》。北京：中國民主法制出版社。周永坤（2005）。世界憲法視野中的1954年憲法。學習論壇，21（3）。來源：《公共行政評論》2008年第6期 來源日期：2009-5-7 本站發布時間：2009-5-7
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