【水利史】中國歷代水利機構設置及水官

本文內容來源於《中國水利史綱要》

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水政管理有史以來在中國一直是受到重視的。它的管理系統不外乎行政管理和工程實施兩大系統。水政管理所轄範圍往往除水利之治河防潮、農田水利、航運工程幾部分外，還兼及沼澤河地之漁業、水生作物等，以及津、梁、橋、渡、交通水道之管理等等。一起來了解中國歷代水利機構設置及水官吧。

歷代水利機構與水官變化複雜，大致可以說：有以工部、水部系統的行政管理機構；有以都水監系統的工程修建機構；同時有地方水官系統，如漢之都水令丞，明清地方之水利通判、水利同知等。中央官吏直屬工部或都水監，而地方水官則屬地方長吏。有中央派給地方的水利官吏，起初為臨時差遣，後逐漸成常職，如明清之總理河道、河道總督皆是。有中央職能部門派駐地方的水利官吏，如宋代外都水監丞，明代派往運河的工部郎中、主事等。有官非水官而職責卻是專司水利的，如清代各省的道員，河南之開、歸、陳、許道本為地方官而專司本省黃河修防；有地方官兼本地水利官職，如宋、金治黃官吏均帶管河頭銜，亦負實際責任。亦有中央非水利部門的官吏也可派往地方管水利，但往往為臨時差遣。除兵、刑、運輸部門常常派遣外，如明代之監察御史、給事中，則以監察職能過問水利；明之錦衣衛則以內務警察身份過問河事等；更有長江、黃河等大規模工程需軍隊維持秩序或參與勞役，則有武職系統的官吏。明清漕運及管河則有專業軍隊及武官系統，且清代的總督河道多以兵部尚書任職。

官吏之下施工、維修的勞力有徒隸（如今之勞改犯），有兵卒，有徵丁，有募夫；維修管理且有一定名額常設夫。常設夫明清因職守不同，有種種名目，如運河上導航撈淺有淺夫，堤有堤夫，壩有壩夫，泉有泉夫，過洪過溜有溜夫，司閘啟閉有閘夫，冬日打冰有冰夫等，名目繁多。其中技術工人如木匠、鐵匠、石匠等，亦有徵雇，亦有常設。黃河埽岸施工維修則有專業隊伍，亦有軍卒、民丁兩種。水工技術人員，秦漢以來稱水工，如秦鄭國，漢徐伯等。後代沒有專稱，水利工程人員官銜和一般官吏相同，而宋、金、元有所謂「壕寨官」者，確為主持施工的水利人員。

這些官吏既隨時代變化，又隨地轉換，交互錯綜，極為複雜。分述如下：

司空是古代中央政權中主管水土等工程的最高行政官。《尚書》記「禹作司空」，「平水土」。

西周時中央主要行政官有「三有司」，其中之一即「司工」，亦即「司空」。《考工記》說水利工程是司空職掌的重要部分。

《荀子·王制》記：「修堤渠，通渠澮，行水澇，安水藏，以時決塞，歲雖凶敗水旱，使民有所耘艾，司空之事也。」就是說，防洪、排澇、蓄水、灌溉等等水利工作是司空的主要職掌。其他先秦文獻多有類似記載，大致是春秋戰國的情況，當時各諸侯國多設有司空或相應官吏。

西漢末期改御史大夫為「大司空」，東漢將司空和司徒、司馬並稱「三公」，是最高政務長官，類似宰相，雖掌管水土工程，但並非專官。隋代以後設工部尚書主管六部（吏、戶、禮、兵、刑、工）中的工部，亦通稱司空，但明代以前為宰相下屬，掌管工程行政。各代往往又設將作監或都水監管水利建設的實施維修等，與工部分工。明清廢都水監等，施工維修管理等任務劃歸流域機構或各省，中央只工部管理行政。

尚書以下具體負責中央行政的機構有水部。

三國曹魏時設水部郎為尚書郎之一，主管水政。

隋、唐、兩宋都在工部下設水部，主管官員為水部郎中，其助手為員外郎及主事。

元代不設水部，農田水利屬大司農，而河防等則並歸都水監。

明清工部下設都水清吏司，簡稱都水司，主管官為郎中，助手為員外郎及主事。

民國往往於農林或經濟部下設水利局、處，後來曾設水利部（註：民國3年即1914年設全國水利局，但事權仍分於各部及省。後幾經變更，直至民國35年始設水利委員會，第二年即1947年改為水利部，其下黃淮、海、江、珠江等流域機構為水利工程總局，事權始統一）。

漢代的太常、少府、水衡都尉之下均設有都水長丞。西晉便專門設有都水台，掌管舟船及水運事務。

隋、唐、金、元改稱都水監，掌河渠、津梁、堤堰等事務。明初併入工部，但其長官仍稱都水監或都水使者。中國自古就有治河任務。河專指黃河，其治理好壞，不僅僅是個水患問題，而且成了政治問題，所以治河歷來成為河政。金世宗大定二十年(1180)及章宗明昌四、五年(1193-1194)，黃河屢屢決口，不斷為患。金政府的都水監便刊印頒發了《河防通議》。按《河防通議》，當為宋人沈立的作品。沈立字立之，歷陽人，進士及第。嘗為京西北轉運使，都水方興六塔河，立請止修五股河及漳河；分殺水勢。又採摭黃河事迹及古今利病而纂成《河防通議》。金都水監在黃河屢屢決口之際，先版印頒發此書，顯然是為了借鑒。至元代沙克什，則折衷沈立及金刻此書，又成《河防通議》2卷。河患之後，又常常出現蝗災，故金代章宗明昌間又刻印頒發《捕蝗圖》。可證都水監也是刻印本專業書籍的中央機構。

金代都水監秩正四品,設監、少監、丞等官。掌川澤、津梁、舟楫、河渠等事。領街道司及各處巡河官,諸埽物料場官等。

漢至唐各代在中央或臨時派往地方主持河工的官吏還有河堤謁者等官。西漢臨時派出的官吏或皇帝侍從，多以欽差大臣身份主持大規模工程，叫河堤謁者或河堤使者。還有以原官兼河堤都尉，或只說原官「領河堤」「護河堤」「行河堤」等。東漢河堤謁者成為中央主持水利行政的官，晉至唐為都水使者的屬官。五代以後廢不再設，但亦有類似官吏如元代的總治河防使和明代早期的總督河道，都類似西漢的河堤謁者。金代的巡河官，元代的河道或河防提舉司，明代管黃河、運河的郎中、主事等都類似晉以後的河堤謁者。

明代黃、運兩河管理制度複雜，體制紛亂，變化也多。大致有侍郎級的總理河道、總（或提）督河道、總漕兼管河道等名稱。也有的由武官的都督或侯、伯來擔任。分級分段管理則除郎中、主事外，另有監察史、錦衣衛千戶，分別稱為管河道主事、管洪主事、管泉主事、巡河御史、管河御史等。地方則每省按察司設副使一個，專管河道。所屬州縣各有管河通判、州判、縣丞、主簿管理所屬河段。

清代制度沿襲明代而逐漸簡化，系統分明。明代的總河，清代稱河道總督，掌管黃河、京杭大運河及永定河堤防、疏浚等事。治所在山東濟寧，首任河督楊方興。康熙十六年（1677年），總河衙門由山東濟寧遷至江蘇清江浦（今江蘇淮安市）。河道總督駐紮清江浦，一旦河南武陟、中牟一帶堤工有險，往往鞭長莫及。雍正二年（1724年）四月，設副總河，駐河南武陟，負責河南河務，以兵部左侍郎嵇曾筠為首任副總河。兩年後，黃河險段由河南逐漸下移至山東，朝廷又將山東與河南接壤的曹縣、定陶、單縣、城武等處河務交由副總河管理。雍正七年（1729年）改總河為總督江南河道提督軍務（簡稱江南河道總督或南河總督，管轄江蘇、安徽等地黃河、淮河、運河防治工作），副總河為總督河南、山東河道提督軍務（簡稱河東河道總督或河東總督，管轄河南、山東等地黃河、運河防治工作），分別管理南北兩河。遇有兩河共涉之事，兩位河督協商上奏。遇有險工，則一面搶修，一面相互知會。總河則演變成南河總督，仍駐清江浦；副總河演變為河東總督，駐紮開封。

總河所屬機構，清初與明代相近，後逐漸調整，至乾隆以後定為三級：道、廳、汛分段管理，並設文職、武職兩系統。

民國時，南京臨時政府設實業部。民國元年（1912），南京臨時政府始設。受大總統管轄。主官為總長、以次長為佐官，設農政、工政、商政、礦政四司。北洋政府改設農林、工商二部，分掌有關事務。二年，又合為農商部，管理農、工、商、礦、漁、林、牧獵及度量衡事務。旋不久，北京政府正式成立，改設農林、工商兩部，前者管理農務、水利、山林、畜牧、蠶業、水產、墾殖等事務，後者職掌工務、商務、礦務。民國三年(1914)兩部合併為農商部，其下設礦政局、農林司、工商司、漁牧司管理全國農林、水產、牧畜、工商、礦務事宜，至此農商部成為北京政府主管全國經濟事務之最高機構。

水利事業為中國歷代施政重心，清末由中央政府主導的水利建設事業機構為光緒三十二年(1906)成立的農工商部。民國成立以後，中央水利行政向稱龐雜，北京政府時期水利業務最早分屬於內務部之土木司及農商部之農林司，民國二年(1913)張謇督辦導淮事宜，成立導淮總局，為民國以後中央主管淮域之最早機構。三年，導淮總局擴大為全國水利局，其職權分配如下：「關於水利事項，本系內務、農商二部之責，現既特設專局，除海河特派專員遇事分咨接洽外，其餘均在該局職權之內，應由各該部咨會全國水利局，遇事協商，以資匡助而免隔閡。」可見全國水利局雖為民初主管水政之最高單位，但事權並未專一，仍需與農商、內務部共同管轄。換言之，北洋政府時期主持水利行政機構包括內務部土木司、農商部農林司、全國水利局，三者在水利行政上相互協調，權責自亦不免混淆。