基於公共價值創造的網路治理績效評價框架構建

網路治理在全球範圍內逐漸成為一種趨勢，然而網路治理並不是萬能的，它也面臨著失靈風險。克服網路治理的失敗或無效，需要對網路治理績效進行評價。然而，緣起於新公共管理理論的傳統績效評價，無法將視野聚焦於公共價值、關係等網路治理的核心要素，難以清晰地刻畫出網路治理績效的全貌，致使其適用性式微。公共價值管理理論與網路治理存在內在的契合性，並且它有助於揭示出網路治理運行的邏輯。因此，基於公共價值管理理論來構建網路治理績效評價框架，並在此基礎上發展出績效評價的維度、標準和測量方式，既可為矯正網路治理失靈提供指導方向和實現路徑，又可為構建網路治理績效評價體系奠定基礎。

隨著網路化時代的到來，以及合作網路逐漸成為公共產品和公共服務供給的重要支柱，政府部門、私營部門和社會組織都越發意識到他們必須開展有效的合作，實現資源和信息的共享，以此來解決複雜和棘手的社會問題。網路治理作為一種強調網路成員共同參與、協商、互動、合作的有效治理模式，在全球範圍內逐漸成為一種趨勢。在美國，各州與地方政府間的聯繫方式呈「網路互動」狀態，各經濟主體突破傳統行政等級和轄區的界限，建立了網路式的互動機制。在北歐挪威海岸帶地區，分權化的、相互依賴的、多元參與的網路模式，遠遠要比中央集權的管理模式更具活力。在歐盟，形成了超國家、國家、地區政府、公民社會等多層級的、網路參與的治理機制。

然而，作為市場失靈和國家失靈問題的解決途徑，治理機制並不是萬能的。就如同Jessop認為的那樣，「市場、國家和治理都會失敗，這沒有什麼可驚奇的。因為失敗是所有社會關係的一個重要特徵」。低層面的失靈主要是網路夥伴之間持續的回應與協商出現斷裂，高層面的失靈則在於評估治理不能提供比市場和必要的國家協調更長期有效的產出。由此，不僅有必要考慮網路治理的過程，更需要關注網路治理的質量。

網路治理的質量需要在網路治理績效評價的基礎上進行，網路治理績效評價能夠對網路結構和網路機制予以信息反饋，從而促進其進一步優化。實現網路治理績效評價涉及三個關鍵性問題：一是傳統績效測量和評價在多大程度上適合於網路治理？二是網路是一種獨特的制度安排，個體間的關係是其核心構件，因此績效測量和評價必須有能力識別關係的本質。三是合作行動的根本目的就是從事與公共價值創造相關的事宜。因此，合作治理的績效就是要關注於創造公共價值的那些過程和結果。雖然，學者們通過聚焦於網路有效性、網路績效、治理績效等研究主題，較好地回應了前兩個關鍵性問題，但由於沒有將公共價值管理理論與網路治理績效評價相聯繫，未能充足地回應第三個關鍵性問題。

為此，本文基於網路治理的特徵，分析傳統績效評價的局限性，並以公共價值管理理論與網路治理的內在契合為出發點，構建一個多維度的網路治理績效評價框架。在此過程中，不僅基於公共價值創造發展出績效評價的維度、標準和測量方式，而且在釐清各維度間關係的基礎上，擬運用網路生命周期探究它們之間的動態平衡。

一、 傳統績效評價的局限性

傳統績效評價發源於新公共管理運動，其本質是工具性的，具有明顯的管理主義特徵。它注重從產出和結果的角度關注正在發生什麼，傾向於評價管理運作和項目結果的效率、效益和經濟性。這就決定了在傳統績效評價中，凡是符合經濟性、效率和效益的公共過程都被視為是有績效的。正如《英國國家審計法》在對公共組織績效評價的定義中，直接將績效視為經濟性、效率和效益。

雖然，傳統績效評價很好地解決了公共部門的效率提升問題，但效率卻不是最大化公共利益的全部。更為準確地說，傳統績效評價忽視了對於公共部門績效合法性而言最為本質的公共價值基礎。此外，由於新公共管理理論更多地關注以政府為核心的公共組織內部管理問題的改進，治理成分是微小且邊緣化的，這就導致傳統績效評價存在著「合作生產」的問題。

為了進一步說明傳統績效評價對於網路治理績效的適用性式微，本文基於Rhodes在其《新治理：沒有政府統治的治理》一文中所列出的網路治理特徵（公共組織、私人組織、志願者組織之間相互依賴；由於資源交換和協商共同目標的需要，網路成員間持續互動；博弈式互動來源於信任，並受網路參與者協商且達成一致的賽局規則的規制；很大程度上，網路脫離政府而自治）對傳統績效評價的局限性展開分析。

（一） 單一的價值取向，缺乏對多元公共價值目標的回應

當今，對於績效的主流定義來源於新公共管理理論，其概念關注效率、效益和經濟性，並遵循著生產邏輯，即投入轉變為產出和結果。這決定了由此概念發展而來的傳統績效評價將3E（Efficiency,Effectiveness and Economy）視為價值取向，並聚焦於生產績效，即依賴於在一定特殊時期內所獲得的結果。儘管生產績效是一個重要的網路治理績效評價標準，但一定不是唯一的。一方面，網路是一種包含眾多行動者及其關係的社會組織形式。因此，合作網路中的行動者是多元的，即包括政府、私營部門、非政府組織、社會公眾等。不同的行動主體具有不同的價值偏好，並通過網路成員間的持續互動，就合作網路所要實現的價值目標達成共識，並外化為網路議題。網路參與主體的多元化，決定了在博弈式互動基礎上形成的共識性的價值目標不是單一的，反而是具有一定兼容性的價值集合。另一方面，治理關乎決策，它不是一個技術問題， 而是一個價值觀問題。一般認為，治理追求合法性、法治、透明性、責任性、回應性、參與性、穩定、效率、效益、信任和公正等價值目標。因此，網路治理的價值目標勢必是多元的，並基於網路結構和網路中行動主體間的關係形成複雜的價值層級關係和因果關係。

因此，以單一價值目標為取向的傳統績效評價，並不能涵蓋網路治理所追求的全部價值內容，尤其是那些民主價值。故此，將傳統績效評價運用於網路中，便可能存在弊端和風險。總之，正如Flynn et al.指出的，傳統績效評價是粗略的、不可信的以及毫無意義的，它忽視了大量與網路運行和評價有關的因素。

（二） 專註於個體績效，缺乏對關係績效的關注

新公共管理是一種新自由主義的公共管理哲學，立足於新古典經濟學的假設、理論和方法。新古典經濟學秉持原子式還原論的系統觀，即將聚合現象理解為部分的加總，這就可以藉助數學和計算能力推導出部分構成的一切。因此，由新公共管理理論衍生而來的績效測量和評價勢必專註於個體組織的績效，並基於對個體組織績效的加總實現對整個系統績效的考察。但問題在於，還原論否定了不同組成部分間的聯繫。正如邁爾所言：「極端的分解還原論是失敗的，因為它對一個複雜系統的組成成分之間的相互作用未予重視，……為了研究複雜組織系統的問題，就必須研究多個相互關聯的系統協調整合發揮作用的問題」。故此，傳統績效評價被運用於強調個體成員間關係的網路時，其適用性便備受質疑。一方面，儘管網路是由單個組織構成的，但這並不意味著網路的績效是由網路中任何一個組織的績效所能決定的，即使是網路中那些成功的代表性組織也不能表明整個網路獲得成功。同樣，網路中個體組織的績效也無法簡單地加總成網路的整體績效。另一方面，合作網路的屬性中參與者之間的關係是其核心，要想對網路治理績效實現測量就應該能夠測度這種複雜的關係。但遺憾的是，傳統績效評價無法就網路治理做出充分的評價，就是因為忽視了對於網路治理績效而言最為重要的關係維度。

由此可知，緣起於新公共管理理論的傳統績效評價無法刻畫出網路治理績效的全貌。因此，需要基於新的理論發展出能夠強調描繪網路特定屬性的評價方法，即聚焦於測量促進以信任為基礎的關係的過程和機制，追蹤參與和互動的水平，實現網路治理績效評價的關注點由有形的個體績效轉變為無形的關係績效，並最終體現網路治理實現公共價值的本質要求。

二、 公共價值管理理論與網路治理的內在契合

公共價值（Public Value）自1995年被Moore在其專著《創造公共價值：政府中的戰略管理》中正式提出以來，便備受學者們的關注。公共價值管理理論關注集體偏好、重視政治的作用、推行網路治理，將公共價值實現視為合作行動的主要目標，對什麼是公共價值的判斷建立在多方利益相關者的協商基礎上，而公共價值的實現則是基於對網路的構建和維護，這正適應了以網路治理為特徵的公共管理新挑戰。因此，Stoker將公共價值管理模式理解為一種以「合作化的網路治理」為特徵的後競爭時代的主要框架。

在公共價值管理理論視域下的績效必須符合公共價值要求，判定績效是否達成的標準是一致性構建、信任和合法性等體現公共價值實現的要素，或者說，只有體現了公共價值的績效才能獲得合法性和支持。這種新的績效觀可以有效地回答「我們究竟需要一個什麼樣的網路治理，它應該生產什麼樣的績效，以及如何通過公共部門、私營部門和社會團體的合作生產行為實現績效」等根本性問題。因此，公共價值管理是與網路治理最為匹配的範式。主要表現為以下兩個方面：

（一） 公共價值管理理論關注公共價值創造和價值平衡，契合了網路治理的多元價值追求

隨著治理概念的發展，對治理的評價經歷了由原來技術的、非政治的治理擴展到帶有價值取向的治理內涵的變化。總之，治理，尤其是良治最終就是要以實現一系列公共價值為己任。因此，對網路治理進行評價，一方面是對客觀治理現狀和結果的描述；另一方面是對公共治理價值創造的考察，即實現穩定、責任性、合法性、效率和效益等多元價值目標。

公共價值管理理論認為，合作行動的根本目的就是從事與公共價值創造相關的事宜或增加Moore在著作中提及的價值。Moore建議，公共管理者應該是發現、定義和生產公共價值的探險家。Linden認為，無論是公共部門還是私人部門，今天的開明領導者都很清楚自己僅僅是價值鏈的一部分，並且也認識到他們所面對的大多數棘手問題都可以通過與其他主體的合作得以解決。為此，Bardach在其合作管理的開創性研究中指出，兩個或多個行動主體間的聯合行動，其目的就在於通過合作而不是獨自去創造公共價值。因此，合作管理的績效就是要關注創造公共價值的那些管理活動，並將是否體現公共價值實現的要素作為判定績效達成的標準。

價值的不可兼容性意味著在追求一些價值的同時，不可避免地限制了另外一些價值的實現。這就決定了網路治理的價值目標不僅僅要在「好」和「壞」之間做出取捨，更要在相互競爭的優先權之間做出平衡。公共價值管理理論相較於新公共管理理論的優點就在於重新定義了如何消解效率、責任和公平間的衝突。這就為網路治理實現多元價值間的動態平衡提供了實現路徑。

（二） 公共價值管理理論的集體偏好概念有助於對關係績效的測量和評價

網路治理運行依賴的基礎是合作，合作是一種交換關係。網路治理過程中交換關係的特點是無法精確地計算出互惠的價值，因為網路關係的價值是長期的，而且呈現出多方之間的擴散性交換特點。同時，網路交換也是一種高度社會性的交換，交流是非常頻繁的，所有交換者都相互了解，並承認某種規範性價值，相互合作關係本身就是一種追求的價值。正如Mandell & Keast所言，合作網路的屬性中，參與者之間的關係是其核心，網路治理的核心任務就是發展關係。因此，對於網路治理績效而言，關係是最為重要的維度，或者說關係績效必須納入到網路治理績效評價體系之中，並置於核心地位。

公共價值管理理論的核心在於集體偏好（Collective Preference）這一概念，它有別於新公共管理中個體偏好的簡單聚集，或者說，集體偏好將公共價值與新公共管理中個體偏好通過聚集來反映公眾需求相區分。一方面，集體偏好的形成表現為更加複雜、擴散性和延遲的社會交換過程。這預示著集體偏好概念本身就蘊含著成員間關係的發生與形成；另一方面，集體偏好強調成員行為間的相互聯繫與依賴，有助於形成集體行動，超越了新公共管理那種分散的、碎片化的個體行為，並要求更多的合作努力來實現公共價值。因此，以集體偏好概念為核心的公共價值管理理論勢必會將「關係」置於話語體系之中，實現對「關係」的聚焦。此外，由集體偏好的概念及其形成特點發展而來的測量工具和評價指標，如關係的多樣性和密集度等，有望實現關係績效的測度和評價。

總之，公共價值管理理論與網路治理具有內在的一致性，公共價值管理理論可以較好地揭示出網路治理的運行邏輯，聚焦於網路治理最為重要的關係維度，由此發展而來的績效評價框架及方法可以較為全面地刻畫出網路治理績效的全貌。

三、 網路治理績效評價的分析框架

（一） 基於公共價值創造的網路治理績效概念內涵及其構成解讀

一方面，網路治理績效評價應該反映出網路治理過程和結果的複雜性和多重維度，尤其是呈現出網路治理實現公共價值的本質要求；另一方面，公共價值管理理論的核心在於公共價值的創造。這就決定了基於公共價值創造構建的績效評價框架勢必關注公共價值創造的過程和結果，並以體現公共價值實現的要素作為設計評價標準和測量方法的出發點。基於此，本文以公共價值管理理論為基石，並參考以往有關合作網路、政策網路、網路績效、治理網路和治理績效的研究成果，構建一個包含生產績效、運行績效和關係績效等基本維度的網路治理績效評價框架。在此過程中，就各績效評價維度上所要實現的公共價值及其評價標準和測量方式進行了深入探討。本評價框架實質上是為網路治理建立了一個合適的績效評價方法。

（二） 生產績效(Production Performance)及其構成

個體之所以結成網路，就是因為合作網路可以更為有效地實現個體無法或無效實現的目標。因此，對於合作網路而言，實現目標是重要的。如果不是為了實現某種目標，合作網路就會失去信任，最終變得無足輕重。目標結果的測量和評價，是與投入、產出、成本和結果等概念相聯繫，並遵循著生產邏輯，由此生成的績效可稱之為生產績效。

生產績效主要關注合作網路是如何有效地實現網路成員和其他利益相關者的利益訴求或者說合作網路是如何實現預期目標的。這一維度沿襲了新公共管理對績效最為基本的解釋，其價值預設是3E——效率（Efficiency）、經濟性(Economy)和效益(Effectiveness)。

1.效率

效率體現了網路治理的工具理性追求，是實現網路成員期望、利益和目標的基礎性保障，更是度量網路治理有效性的重要標尺。儘管，在治理的語境下一改「工具拜物教」式的效率觀念，但是效率仍然是公共治理的固有價值追求，不遜於民主價值。當然,網路治理不唯效率論，它追求的是民主價值、關係互動基礎上的效率。對於效率的測量和評價，傳統績效測量是較為適用的，但需要注意的是網路中的效率概念應該蘊涵時間效應。在網路形成（Network Formation）、網路穩定（Network Stability）、網路慣例化（Network Routinization）和網路擴張（Network Extension）等網路發展階段，投入和產出在其內容和形式方面都呈現出差異性，並且在時滯效益的作用下，上一階段的投入，可能會在下一個階段形成產出或分散於此後的各個階段。因此，網路中的效率評價應該將短期目標的實現和長期結果的達成有機結合起來，投入和產出變成了一個持續不斷的過程。這就需要將傳統績效測量的時點測量方式，改為時段測量或跟蹤測量，也可借鑒回溯法思想設計新的測量工具。

2.經濟性

所有網路都會產生成本，並且通常都是高昂的。因此，經濟性理應得到關注。要實現對經濟性的評價，重點在於對網路成本的識別與測量。首先需要明確的一點是，網路中的成本不應該狹義地定義為金錢或其他有形的資源，它還涉及時間、生產能力或合法性等。合作網路及其活動在金錢方面的花費可能不多，但是在時間方面的花費可能非常多。正如Huxham & Vangen所言，「尋找合作的優勢是一項嚴肅的資源消費活動，所以只有當真正值得時才會考慮」。

其次，網路發展的四個階段都會產生成本。在網路形成階段，成本主要是與建立關係、信任、標準、承諾的時間投入相關。在網路穩定階段，成本則是與獲得和強化網路的合法性、發展維持網路運作的必要技能、實現預期目標投入的資源等相聯繫。在網路慣例化階段，成本發生於新成員進入網路、接受正式或非正式的「遊戲規則」所花費時間以及新成員與原有成員間的信任關係構建等方面。在網路擴張階段，成本不僅與識別和承諾實現網路價值目標相關，而且還與強制制裁那些沒有為整個網路做出貢獻的成員相聯繫。此外，成員間關係強化所花費的時間和資源也應當考慮在內。對於有形的成本，可以通過每單位產出的成本進行測量。對於獲得和維持合法性、構建關係、價值目標識別和確認等行為所引發的成本，則可以通過投入的時間與金錢或利益相關者的主觀感知度調查等方式進行測量。

3.效益

效益是合作網路有效性的核心主題，網路效益被定義為網路層面上獲得的積極結果，這種結果通常不可能由單個參與者獨立完成。因此，作為整體的網路效益，其重要性要遠勝於個體組織的效益，原因就在於網路可以提升關鍵資源的整合能力，從而應對公共問題。故此，Provan & Milward指出，網路效益的評價對於制定地方、州和聯邦公共政策的決策者而言是非常重要的，它有助於將稀缺的公共資源分配給那些有效使用資料來滿足公眾需求的服務機構。然而，基於既定目標的績效測量無法反映出網路合作中形成的新工作方式以及可能會產生的各種無法預料的影響。再加之，合作的動態性預示著現有的目標將會變得不再合適，或者說在整個過程中，目標會改變，即目標可能是最初設定的，也可能是在網路運行的過程中形成的，甚至可能是在績效評價的過程中形成的。因此，需要一些新標準來判斷合作網路的效益。

首先，可通過網路提供實際服務的範圍而不是簡單地基於網路參與者的數量實現對網路效益的評價。網路的一個關鍵性優勢是它能夠提供可以共同滿足所有利益相關者需求的服務。因此，網路水平的效益可以基於所有利益相關者的真實需要、網路所提供的服務程度以及自身利益實現的滿意度加以判斷。

其次，如果網路是有效益的，通常目標導向的網路一定會被管理。網路效益便會與網路的管理結構發生關係。因此，評價網路效益的最重要方式之一是網路成員評估自身在多大程度上可以獲取資源和分配資源。

然後，合作網路的效益取決於成員是否有能力形成新的過程。該過程將會產生新的工作方式、新的制度安排，並將成員整合為一個新的整體，最終導致新解決方法的形成和網路水平結果的出現。因此，網路效益與網路學習的概念相聯繫。網路成員間的知識獲取、知識共享和知識利用可以作為測量網路學習的重要維度，也可以參考平衡計分卡中學習與成長維度的測量指標和方式，但需要突破單一組織內部學習的邊界限制，轉而強調眾多、異質性組織間的互動式學習行為的測度，如學習類型的多樣化程度、集體學習行為發生的頻率和持久性、共有知識的增量、合作創新的數量和質量。

最後，網路理論主張，合作效益應該由為參與者帶來成本和收益的過程結果來決定。由於各參與者存在著重合或分歧的目標，因此合作網路可能會產生雙贏結果，也會產生零和博弈的結果。因此，對於那些因網路合作帶來負效應的參與者而言，應當給予相應的補償，從而使其留在網路中。為此，網路效益的評價應該以雙贏為基石，不僅要對網路中的個體組織的成本與收益進行測量，而且要對網路的整體成本與收益進行評價。這就決定了對網路效益的評價是一個多層次的評價過程，具體包括社區層面、網路層面和組織層面，並且每一個層面都有自己的效益標準和評價方法，如社區層面可以聚焦於網路提供給社區的服務質量實施評價，網路層面則可以圍繞網路在協同運作方面的能力進行評價，組織層面可以重點考察個體組織對於網路的貢獻。

儘管效率、經濟性和效益都屬於公共價值的範疇，並且生產績效是網路治理績效評價的重要維度，但一定不是唯一的。公共價值很難僅僅通過有形結果得以體現，反而更多的是與無形結果相聯繫。因此，網路治理績效評價的關注點需要完成從有形結果向無形結果的轉變。正如Reinicke et al.指出的，「網路的無形成果——比如成員間更大的信任以及用來提出和討論其他問題的論壇的建立——常常和有形成果一樣重要。」公共價值管理理論主張，判定績效是否達成的標準是一致性構建、信任和合法性等體現公共價值實現的要素。因此，本文在結合網路治理特點的基礎上，增加了強調合法性和一致性等公共價值的運行績效以及聚焦於信任、承諾等公共價值的關係績效，以期實現對網路治理績效的全面刻畫。

（三） 運行績效(Operation Performance) 及其構成

儘管評價網路的有效性是很重要的，但是更為重要的是關注實現結果的過程。因此，學者們提出了「運行績效」的概念。雖然，網路的一些顯性特徵與傳統組織並無區別，但不應該將網路運行與傳統組織的運行相混淆。在網路中，權力不是基於合法授權而是在眾多平等的夥伴之間共享，成員關係也不是由等級制度決定，而是基於信任和對整個合作網路的承諾所建立起來的，利益相關者是合作網路中的關鍵參與者，為網路運行提供了必要的合法性。因此，網路治理語境中的運行績效更多的是與民主價值相聯繫。

運行績效的測量聚焦於以下議題：是否涵蓋了所有利益相關者；就正式和非正式規則達成一致；參與者在合作中的責任分享；網路獲得內外部關鍵利益相關者的支持程度；網路在與外部環境的互動中的穩定性和持久性。因此，運行績效主要關注合法性(Legitimacy)、責任(Accountability)、一致性(Accordance)和穩定性(Stability)等公共價值。

1.合法性

任何治理機制都需要獲得在參與者之間內在的合法性，尤其是在網路發展的早期階段。因此，正如Sydow所言，網路治理運行的合法性獲得是至關重要的。

網路治理過程的合法性與網路治理過程是否涵蓋所有利益相關者有關。通常的測量方式是統計那些被影響或關心此議題的所有利益相關者的數量，但僅僅通過利益相關者的數量來粗略地評價網路治理的合法性是遠遠不夠的。合法性過程的核心在於兩個方面：一是利益相關者之間有機會就網路治理目標進行對話，評判標準可從參與對話機會的平等程度、議題被告知的及時性和準確性以及參與對話的積極性和意向性等方面入手；二是網路治理結果體現了一個基於廣泛共識基礎上的訴求，這決定了網路治理過程的合法性也依賴於利益相關者對於自身是否得到了公平對待的認知。因此，公平感的測量是一種有效的方式，重點考察內外部利益相關者之間公平對待的差異程度，尤其是圍繞決策的話語權分配的公平程度。

此外，民主化運行的網路，需要正式和非正式的合法性。正式合法性是指對網路從事特定議題的行動正式授權，其評判標準在於是否存在對網路及其日常工作事項表示支持的正式公告。非正式合法性是指成員對網路的實際功能表示支持的範圍。非正式合法性相比正式合法性更難測量，Provan et al.給出了一個近似的標準，即對於網路目標的成員承諾，類似的標準是利益相關者與網路有關的行為。

2.責任

網路中可能存在著責任的真空問題，為此Bovens指出，「多隻手的問題」要求治理關注責任，在複雜的網路組織背景下，責任問題更具挑戰性。治理的多樣性、動態性和複雜性使得網路的管理者、生產者和顧客在問題出現時都無法清楚地確定誰應該擔負責任，這可能引發管理者將責任推給生產者，而更糟糕的是尋找「替罪羊」的可能性增加。除此之外，自組織網路面臨的困境在於：對誰負責？治理要求不同的機構把各自的資源和目標整合到一起，在這種情況下對誰負責的問題將會變得更加複雜，因為所有的網路在一定程度上都具有排他性。它們是由其成員的自我利益驅動的，根本的動力並不在於對廣大公眾利益的關懷，尤其不關心排除於網路之外的人。

因此，責任構成了運行績效的第二部分。鼓勵更多的責任是作為新公共管理運動關鍵特徵的績效測量的首要任務。因此，在管理組織以及提高組織的責任性方面，傳統績效評價依然是富有成效的。簽訂績效合同就是傳統績效評價開出的「良方」，以此來解決「對誰負責」和「由誰負責」的問題。但網路治理跨越了單一組織的邊界，責任也隨之擴散到與網路議題相關的利益相關者身上，此時績效合同可能只是一些模糊的測量。為此，本文補充其他一些測量方式。首先，責任的明確源於對責任本身的澄清，因此，網路作為一個整體，需要對它的成員和顧客就其行為和結果給予解釋，體現出一種回應和傾聽。溝通就是這樣一種解釋方式，具體指標為網路成員和外部利益相關者參加會議的數量。其次，網路和其成員應該對網路活動負有責任。具體可通過網路成員的任命、開除和懲罰來測量，或者通過測量討論網路議題和其他成員事宜的出席率。

3.一致性

網路治理有效運行的基礎是，相互依賴的多元網路主體通過集體行為的互動，就正式和非正式的網路規則達成一致，通過這套規則來互相調適行為主體的策略和行為來達成一致行動,進而實現共同目標。可知，一致性實現了對多樣性的規約，使得網路近似於一個組織一樣有效地運行。因此，對於運行績效的評價而言，需要將一致性囊括其中。根據Skelcher和Voets等學者的研究，一致性主要包括四個指標：可供表達贊成的議題、表達贊成的機制、贊成的重要性和表達贊成的參與率。

首先，可供表達贊成的議題，即什麼將會被用於討論。可能的測量是提供給網路成員或利益相關者表達贊成的議題數量和重要性。在民主語境下，可供網路成員或利益相關者討論並表達贊成與否的網路議題數量越多，且重要性越強，這一指標上的績效就會越高。其次，表達贊成的機制。僅僅有了可供表達贊成的議題是遠遠不夠的，為了保證表達贊成具有實質效應，就需要在網路運行中發展出一套行之有效的保障機制，它不僅維護了網路成員的話語權，而且有助於促成一致行動的發生。在代議制民主中，選舉制就是表達贊成的主要機制，也同樣適用於網路。此外，有無公民投票、用戶委員會和消費者評價都可以被用於這一指標的測量。然後，贊成的重要性。贊成與否在多大程度上會影響網路運行？還是說贊成行為僅僅是一種象徵性的行為？每一個利益相關者是否都擁有否決權？這都可用於判斷該指標績效的高低。最後，在網路合作中，利益相關者必須直接參与到決策制定過程中，就網路議題開展對話，完成表達贊成與否的行為。因此，表達贊成的參與率是一種可行的測量方式。

4.穩定性

網路是一種不穩定的結構，它需要通過適當的規則、標準實現自身的制度化，從而在一定時期內獲得穩定的運行。同時，穩定性是維持網路內外部合法性的關鍵。因此，穩定性對於評價網路運行質量而言，是不可忽視的。通常，網路成員數量和網路的制度化或可持續性可以作為評判穩定性的標準。

首先，成員數量與網路所能整合的資源數量息息相關。人數越多，可以整合的資源就會越多，網路受外部環境的限制就會越少，網路就會越具有穩定性。因此，成員數量可以作為一個指標，但需要注意的是當成員數量的增加超過了臨界值時，新增加的成員不僅會增加協調成本，降低網路效率，導致生產績效的減少，而且也會增加成員間的潛在衝突，影響網路的正常運行。因此，在考慮成員數量的同時，也應該考慮到成員加入網路的方式或在網路中被賦予的義務。

其次，網路的制度化或可持續性。網路的制度化表徵了網路內部是否形成了正式或非正式的「遊戲規則」，用於指導和規約成員間的行為。網路的制度化程度越高，成員發生道德風險和逆向選擇的行為就會越少，從而保障了網路運行的穩定性。網路的制度化可以通過是否存在對網路成員行為規約的正式文件或普遍被成員遵守的行為準則得以判斷。網路的可持續性也可以作為網路穩定性的指標。這是因為可持續性的網路本身就暗含著：網路結構較為合理、網路對於外部環境的改變具有一定的適應性並發展出了自我調節機制，而這些都可以增強網路的穩定性。通常，對於可持續性的測量主要是基於時間維度考察網路的續存與消亡。

此外，合作網路是否增加了社會資本存量，網路成員對完成網路目標是否具有持續的承諾，關鍵行動者是否識別和接受網路是整個環境中的一部分，以及在既定目標完成後，網路成員是否願意留在網路中，並發展出新的共同目標，都可以作為有效的測量方式。

（四） 關係績效（Relationships Performance）及其構成

合作網路的關鍵問題在於是否有能力構建一種創造新工作方式的新型關係，其成功在很大程度上取決於促進合作行動的關係維持。這就決定了合作網路的屬性中參與者之間的關係是其核心，績效測量要是有用，它必須有能力識別關係的本質，並實現對這種複雜關係的測度。因此，關係績效不僅應該得到重視，而且相較於生產績效和運行績效而言，應處於核心地位。這是因為，只有網路參與者之間構建起以信任為基礎的新型關係時，它們才能形成一個新的整體，不僅有利於網路獲得內外部合法性，催生出共同運行的網路規則，而且就網路所要實現的目標達成共識，並在合作關係的基礎上實現它。

關係績效主要關注於網路參與者是如何發展和維持合作關係的過程和結果，其評價有賴於對關係質量的評價。關係質量的評價是建立在對關係質量維度探索的基礎之上的，最早的關係質量維度探索基本是在服務質量理論框架中進行的。學者們由關係的本質特徵出發，試圖提出具有普適性的關係質量維度。從簡單的三維度模型到複雜維度模型，儘管他們構建的關係質量維度各具特色，但是信任、滿意和承諾作為關係質量的重要構成維度得到了較為普遍的認可，並被視為關係質量結構中的內生維度。網路成員的關係是基於信任和對整個合作網路的承諾所建立起來的，並且合作依賴於在交流、信任、承諾、理解和結果滿意之間良性循環的實現。因此，信任、滿意和承諾也是合作網路關係質量的基本維度。此外，關係質量代表的是互動關係所蘊涵的價值創造過程中的無形產品,也就是為關係雙方帶來共贏的信任、滿意和承諾等無形價值。因此，信任(Trust)、滿意（Satisfaction）和承諾（Commitment）也指明了關係績效所追求的公共價值目標。

1.信任

信任是形成親密關係的基石，它可以激發合作夥伴對關係進行投資，從而有利於消除有形（財產）和無形（知識）的障礙。如果沒有了它，關係將難以發展到更高水平，甚至會導致關係破裂。因此，信任是關係質量的關鍵評價指標。鑒於網路成員間的博弈式互動行為特徵，目前信任研究應用最多的經典博弈範式——投資博弈可用於實現對網路合作夥伴間信任的測量。在投資博弈中，信任水平和可信賴度是信任的評價指標。信任水平作為信任者對被信任者的信任意願，在操作層面上通過信任者的投資額進行測量；可信賴度作為被信任者對信任者信任行為的回報，在操作層面上通過被信任者的返還額與其收益之間的比率進行測量。當然，我們也需要注意到信任的構建需要歷經一個時間過程，合作雙方為構建和維護彼此間的信任所花費的時間可以近似地作為一種測量方式。此外，在不確定性因素以及機會主義傾向的作用下，信任往往是脆弱的。如果沒有具體有效的相關制度安排，不足以維持持久的信任，因此，可以通過懲罰合作夥伴的機會主義行為數量或合作夥伴共同簽訂的合作備忘錄進行測量。

2.承諾

承諾是非常重要的，這是因為承諾被視為關係壽命的預言家。Stanley & Markman將承諾劃分為兩個維度：貢獻（Dedication）和約束承諾（Constraint commitment）。通常，貢獻越高、約束承諾越強，關係壽命越長。貢獻涉及個體希望延續關係，評判的標準在於網路成員是否將關係納入到自己未來的計劃之中，或者說他是否願意與合作夥伴共同面對未來。約束承諾涉及終結關係的內外部壓力，反映個體對於與終結關係相聯繫的社會、情感、道德、經濟成本等方面的認知。約束承諾可從道德承諾（Moral commitment）和結構承諾（Structural commitment）兩方面實現評價。在道德承諾方面，評判的標準在於網路成員間是否形成了促進關係延續的價值觀和信仰（如：認為關係一旦開始，就應該努力堅持下去）。在結構承諾方面，可通過成員就建立和維持關係投入的資源數量、關係產生的共同受益的數量、結束關係的機會成本等方面的測量實現評價。

3.滿意

如果可以將信任和承諾作為關係的投入，滿意就可以被視為構建和維持關係所期盼的結果。對於關係的滿意是構建長期關係的重要因素。為此，眾多學者將測量關係的滿意作為關係質量的重要指標。要實現對滿意的評價，就需要關注關係在多大程度上滿足了關係雙方的期望，以及關係雙方對於關係所持有的積極態度。具體可通過合作雙方對於彼此間構建起的親密關係的感知程度、維持關係的期望程度和發展關係追加投入的意願程度等方式實現測量。

此外，關係本身就是一種價值追求。鑒於集體偏好的概念及其形成特點，關係質量還可以通過關係的多樣性、密集度和互動形式實現評價。關係的多樣性是指網路成員間關係是單一的（建立在一件事務上）還是多元的（建立在多件事務上）。如果網路成員間存在不止一種關係，即使其中一種關係類型不存在，它們間的關係依舊得以維持。因此，多重關係是一個特別有效的測量方式。關係密集度是指在合作網路中成員間聯繫的數量，數量越多就意味著成員間的相互關聯越緊密。關係的互動形式是指網路成員間是單邊關係、雙邊關係還是多邊關係。在網路的密度和相互關聯的緊密程度上，多邊關係強於雙邊關係，雙邊關係強於單邊關係。

（五） 基本維度間的關係與平衡

有形結果和無形結果構成了一個連續光譜，生產績效、運行績效和關係績效分布於其上。生產績效聚焦於有形結果，關係績效則傾向於無形結果，運行績效位於其中（見圖1）。網路治理績效評價的關注點實現了從有形結果向無形結果的轉變。因此，從重要性的角度來看，在整個網路治理績效評價框架中，關係績效處於核心地位，扮演著基石的角色，支撐著運行績效和生產績效。運行績效發揮著保障作用，促成了生產績效的順利達成，並在關係績效與生產績效之間搭建起了「橋樑」。生產績效是關係績效和運行績效的最終落腳點，其自身的達成會進一步促進運行績效和關係績效的提升（見圖2）。總之，關係績效優先於運行績效，運行績效優先於生產績效。但這並不意味著它們之間存在一種高級取代低級的替代關係，反而由前文分析可知，生產績效、運行績效和關係績效之間相互聯繫，相互依賴，共同構成了網路治理績效評價的基本維度。

然而，以往相關的文獻中，學者們往往將它們對立起來，偏向於忽視生產績效，轉而將目光投向於運行績效和關係績效。de Bruijn & Ringeling曾經警告過，不要對過程標準太過於注重。如果過分強調運行和關係，就會存在實質被忽略的風險，畢竟參與者結成網路是為了實現利益訴求。但有一點需要明確，生產績效、運行績效和關係績效之間確實存在著矛盾的風險，根源在於它們各自所蘊含的價值之間存在潛在的衝突，如效率與責任、效率與信任等。因此，網路治理的挑戰不應是將三種績效對立起來，並從中做出取捨，而是在謀求價值平衡的基礎上，將它們整合到一個統一的績效評價框架之中。

網路並不是靜態的實體，而是動態的、改變的。在網路生命周期的不同階段會有不同的績效追求。為此，本文在借鑒Thacher & Rein提出的循環（Cycling）價值衝突管理戰略的基礎上，試圖基於網路生命周期探究生產績效、運行績效和關係績效之間的動態平衡問題。在網路形成階段，關係、信任、規範和承諾等因素對於網路的形成至關重要。因此，關係績效在網路形成階段應佔主導；在網路穩定階段，網路成員支持和合法性的獲得具有舉足輕重的地位，這決定了運行績效應該置於中心地位；在網路慣例化階段，交易成本需要降低，並且參與者需要從持續的網路參與中獲益，所以生產績效理應得到更多的關注；在網路擴張階段，「無用的努力」會引發成員對網路合作失去興趣和支持，導致網路瓦解。此外，參與者就彼此間構建起的親密關係的感知程度也是非常重要的。因此，生產績效和關係績效主導著該階段。由於在網路生命周期中，對網路績效的評價是周期性的，這就決定三種績效處於不斷的循環之中，實現了一種動態平衡。

四、 結論

本文提出的網路治理績效評價框架緣起於公共價值，通過公共價值發展出了績效評價的維度、標準和測量方式。儘管網路合作中的生產邏輯要比單個組織的生產邏輯更為複雜，但生產績效依舊是重要的，因為網路需要結果以備成員所分享。網路是由多元主體構成的，獲得內外部合法性對於合作網路的續存至關重要，因此運行績效也是重要的維度。合作網路的關鍵問題在於構建新型關係，這決定了關係績效處於核心地位。不同的維度間既存在著相互依賴，又存在著衝突風險，網路生命周期為實現不同維度間的動態平衡提供了可能性。需要指出的是，本文發展的維度和標準存在一定的量化難度。因此，本文關注於網路治理的績效評價，而非績效測量。這個分析框架可以用來發展績效測量，但這已經超出了本文的研究範圍。對於未來的研究而言，發展建立在績效維度上的指標，尤其是以各維度上的公共價值為一級指標，設計次級指標是主要的挑戰。

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