民族治理的國際經驗和教訓該如何鑒取（一）

民族治理的國際經驗和教訓該如何鑒取（一）

[來源：中國民族報|發布日期：2012-04-13]

　　民族國家與民族問題的歷史同構性和全球化條件下的（多）民族國家之間的相互激蕩，為許多國家在處理民族問題上相互參照提供了可能性。筆者認為，科學且正義地鑒取民族治理的國際經驗和教訓，不僅要精準地辨析概念、全面地發現事實、正確地進行價值原則和國情研判，而且更重要的是，還要審慎認識到鑒取所涉及到的主體性問題。

　　概念的辨析

　　漢語語境下的「少數民族」有著豐富的英語對應物，在國際層面並不存在一般意義上的「少數民族」。

　　當前學界所使用的「少數民族」概念，在西方並不存在一一對應的概念。確切地說，在英語語境里，有3個辭彙，即「immigrant-origin ethnic groups」、「historic national minorities」、「indigenous peoples」表達了漢語語境中的「少數民族」這一概念。然而，這3個概念在西方的學術及政策語境中，具有十分不同的含義及社會和法律意義。

　　「immigrant-origin ethnic groups」（有時也稱「immigrant minorities」）可對譯為「移民少數民族」，它是指為了謀取更好的生活條件或躲避不利的政治境遇（如難民），離開自己的祖國，到新的國家謀求生存和發展的個人或家庭群體。一般認為，移民來到新的國家，不管出於自覺還是被迫，都是自身選擇的結果。他們的目標不是要成為 「與更大社會並列的單獨和自治的民族，而是希望改善主流社會的制度和法律，使主流社會更好地接受文化差別」。他們要求有「自由表達他們的獨特性的權利」 ，這種獨特性「主要表現在家庭生活和自願結社方面」。加拿大學者威爾·金利卡把這類權利歸納為 「多族類權利」 。

　　「historic national minorities」，可對譯為「歷史少數民族」或「歷史民族」，它是指世代居住於某一區域或領土的具有文化獨特性的歷史共同體，或者按照美國學者沃爾澤的說法「是一些完整無損和根深蒂固的共同體」。他們由於被殖民、被征服或自願聯盟而併入更大的社會（國家），成為一個統一多民族國家的組成部分。在這樣的國家裡，作為少數民族的「構成民族都傾向於要求某種形式的政治自治或領土管轄權，以此保證他們的文化能得到充分和自由的發展，他們的人民能得到最大利益」。金利卡把這類權利概括為「自治權利」。

　　「indigenous peoples」，可對譯為「土著人民」或「土著民族」，它是指在外來的民族或種族到來之前，那些祖祖輩輩繁衍生息在一個國家或地區的人民。由於遭受了長達數百年的屠殺、驅逐、隔離和歧視，土著民族原有的領土結構、政治和社會結構以及文化傳統遭到無法修復的破壞，許多國家的土著人生活在制度和地域的邊緣地帶。與此狀況相應，土著民族提出的權利訴求有自治權、土地權、資源權和保存文化傳統的權利等。

　　除了上述3類「少數民族」外，還有一些少數民族，如美國黑人，似乎不屬於上述3類中的任何一種。許多人認為，美國黑人不屬於通過「選擇」來到東道國的「移民少數民族」，也不具有「歷史少數民族」所強調的共同的地域和歷史語言，更不屬於外來種族到來之前就生活在美國（區域）內的「土著民族」。因此，美國大多數黑人，按照金利卡的說法「沒有獨特的民族認同……也不想要這種認同……他們一直在為完全和平等地參與主流社會而進行鬥爭」。

　　事實的發現

　　當前世界各主要（多）民族國家民族政策的一般事實（狀況）如何？具體國家民族政策的事實又是怎樣？

　　威爾· 金利卡近期的研究或許能夠給我們提供某種答案。在一項題為「多元文化主義政策指標」的研究項目中，金利卡的團隊對西方21個國家30年的民族政策，按移民、少數民族和土著民族3類進行了系統分析和評估。他們把移民、少數民族和土著民族的評估指標分別設定為8項、6項和9項，每一項都設0分（表示受評國家無此項規定）、0.5分（表示受評國家部分地有此項規定）和1分（表示受評國家有此項規定）3檔，以分值的高低衡量受評國家民族政策的完備與否。

　　在移民類別中，他們使用了「多元文化主義的憲法的、立法的或議會的確認」、「學校課程中採用多元文化主義」、「公共媒體管理或媒體准入方面的民族代表性/敏感性」、「著裝規範的豁免、星期天營業的禁止性立法」、「允許雙重國籍」、「資助族群組織開展文化活動」、「資助雙語教育或母語教學」、「對弱勢移民群體的肯定性行動」8項分析指標。通過統計分析發現，從1980年到2000年再到2010年30年中，除極少數國家（如荷蘭）的移民政策有所倒退或反覆以外，絕大多數國家的移民政策分值都呈上升之勢；少數國家如澳大利亞、加拿大、紐西蘭、瑞典和英國的分值都有了大幅度的提高。

　　在少數民族類別中，使用了「聯邦或准聯邦的區域自治」、「區域或國家層面的官方語言地位」、「在中央政府或憲法法院的代表保證」、「公共資金對少數民族語言的大學、學校和媒體的支持」、「憲法或議會對多民族國家定位的確認」、「相應的國際代表性（如是否允許亞國家區域組織在國際組織中有代表席位）」6項分析指標。結果發現，除了希臘、日本外，其他國家的少數民族政策分值，要麼處於明顯的上升之勢，要麼保持著穩定態勢。其中英國的分值從1980年的1.5分上升到了2010年的6分。

　　在土著民族的類別中，運用了「土地權利的承認」、「自治權利」、「承認歷史協議或簽訂新的協議」、「承認文化權利（語言、狩獵/捕魚）」、「承認習慣法」、「中央政府代表/諮詢保障」、「土著民族獨特身份的憲法或立法確認」、「土著人權利國際文書的支持/批准」、「肯定性行動」9項分析指標。評估結果是，所有國家的土著民族政策分值在30年中都是上升的，其中上升幅度最大的是澳大利亞（從1980年的1分到2010年的6分），加拿大和美國2010年的分值分列第一和第二位，分別為8.5分和8分。

　　通過對每個國家民族政策的詳細分類分析，金利卡課題組的結論是：多元文化主義的（少數）民族政策在西方並沒有出現實質性的倒退。21個國家的多元文化主義政策指標的均值在1980年至2000年、2000年至2010年期間均處於上升趨勢。宣布多元文化主義失敗的僅限於幾個國家，而且，這些國家在多元文化主義政策方面的退卻，被另一些國家採取更多的多元文化主義政策所抵消。這種情況適用於移民、少數民族和土著民族3類群體。

　　同樣，在個體國家層面，按照金利卡的指標體系作一總括式的點評，可以發現個體國家民族政策的事實。在移民政策上，美國在8個指標參量方面有「進」有「退」。「進」的有在大多數州，特別是移民人口較多的州的學校的課程設置中採用多元文化原則；實施對弱勢移民群體的肯定性行動等。「退」的有政府不資助族群組織及其活動，一半的州有「只准英語」的規定等。美國1980年、2000年及2010年移民政策方面的分值均為3分，保持了基本的穩定性和連續性。在少數民族方面，金利卡以波多黎各州（現處於高度自治狀態）為例，評估了美國的少數民族政策。美國1980年、2000年及2010年少數民族政策方面的分值均為3.5分，保持了基本的穩定性。在土著民族方面，美國在9項中的7個以上的指標上都獲得了滿分（其中包括土地權利的承認、自治權利等）。其1980年、2000年及2010年土著民族政策方面的得分分別高達7.5分、7.5分和8分，在保持穩定性、連續性的基礎上有所提高。

　　從美國民族政策的分值情況來看，斷言美國「不容許任何一個族群生活在一塊屬於自己的歷史疆域內」、「不允許任何族群有自己的歷史地域範圍和特權」等，的確失之武斷。

　　再來看德國、英國、法國與荷蘭的民族政策（立法）事實。2010年以來，德國等歐洲國家元首相繼宣布多元文化主義政策「失敗」，這些事件模糊了人們對這些國家民族政策實際狀況的認識。事實上，多年來，德國的移民政策在承認移民的融入、媒體代表性、著裝規範的豁免、對族群社團的資助、對雙語教育和母語教學的資助等方面均保持著一定幅度的進步。其移民政策的得分從1980年的0分上升到2000年的2分和2010年的2.5分，充分說明了這種進步性。

　　同期，英國移民政策的得分則有較大幅度的提高，從1980年的2.5分一直上升到2000年和2010年的5.5分。同時，值得注意的是英國的少數民族政策，由於不斷強化地方分權、保證聯邦或准聯邦的領土自治、區域官方語言、中央政府或憲法法院的代表、對少數民族語言的大學、學校和媒體的公共資助、憲法或政治傳統對多民族國家的承認等，英國少數民族政策的得分從1980年的1.5分上升到2000年的5.5分，繼而上升到2010年的6分。

　　法國長期號稱是「一個沒有少數民族的國家」，其憲法將法國描述為一個「不可分的」共和國。按照有關解釋，這種「不可分」意味著法國不承認民族的、宗教的、語言的少數民族。然而，從1982年開始，法國也開始採納分權政策，將權力向區域和地方下放。在這一過程中，布列塔尼地區尤其是科西嘉地區獲得了區域性的自主權或自治權，後者還獲得了區域上的獨特地位和一定程度的文化上的獨特身份。在移民政策方面，法國採納了一種對移民群體和東道國政府雙方提出要求的整合政策，並對馬格里布人（Maghrebian）提出的在特定區域的分權建議有所考慮。法國的少數民族政策和移民政策在1980年、2000年和2010年的得分分別為 0、1、2和1、2、2分，總體仍然呈上升之勢。

　　荷蘭是上述國家中移民政策唯一出現反覆和倒退的國家。荷蘭的多元文化主義移民政策始於上世紀70年代，其間採取了一系列有利於保持移民文化多樣性的制度化配套措施。然而，從上世紀90年代後期開始，多元文化政策逐漸被整合甚至被同化政策所取代，相應的一些立法和行政措施先後被取消。

　　總體上看，上述幾個宣布多元文化主義政策「失敗」的國家並沒有出現（少數）民族政策失敗的情形，相反它們還在一些方面取得不小的進步。這是歐洲主要國家民族政策（立法）的事實。（編輯：劇艷光）