1億人如何落戶城鎮：盤點各類城市改革嘗試

「四個全面」戰略部署中指出，要全面深化改革。今年兩會期間，李克強總理在談及推進新型城鎮化建設時強調，政府要用改革的辦法解決城鎮化難點問題。

2014年7月30日，國務院正式發布《關於進一步推進戶籍制度改革意見》，提出到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應的新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。這標誌著中國的戶籍改革制度進入到一個全新的階段。

措施

戶籍制度改革進展如何？

今年兩會期間，在接受媒體採訪時，全國人大代表、全國農業與農村發展委員會委員張曉山介紹說，目前中國有2.7億農民工，其中長年在本省市以外打工的農民工有4000多萬人，有的甚至舉家外出。「這一群體是最有意願在城市落戶的。每個城市應根據不同現狀，有針對性地制定不同措施，分類施策。」張曉山說。

全國多地都在制定與本地區相適應的落戶政策，推進戶籍制度改革的試點工作。其中，上海、廣東省多城市已進行試點工作多年，取得了不同程度的進展；另一些城市則在制定研究方案，等待國家層面的《居住證管理辦法》出台以後與其進行對接，比如北京。

全國人大財經委副主任委員、民建中央副主席辜勝阻在接受採訪時說：「對特大城市而言，能夠落戶的人數很少，積分制落戶口子是非常小的，廣東小，上海更小。」

北京大學城市規劃設計中心主任呂斌則認為，外來人口落戶還需要提供大量就業。「目前，廣東、上海等地需要靠積分落戶，這需要外來人口達到有正常工作、連續納稅、有固定住所等等條件，才能積累積分，但實際上能夠達到這個標準的人不是很多。」

關鍵

戶籍改革關鍵點是什麼？

戶籍制度改革的關鍵，被認為是戶籍內含各種權利和福利制度的綜合配套改革，建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度。其目標不是消除戶籍制度，而是剝離戶籍內含的各種權利和福利，取消城鄉居民的身份差別，讓居民享有相對公平的公共服務。

保障隨遷子女平等享有受教育權利，是此次戶籍制度改革所賦予流動人口的一項重要公共服務。改革意見中規定，「將隨遷子女義務教育納入各級政府教育發展規劃和財政保障範疇；逐步完善並落實隨遷子女接受義務教育後參加升學考試的實施辦法。」教育部副部長劉利民在去年曾談到，2014年有19個省市把免學費政策擴大到全部在校的中職學生，已有28個省市開始解決隨遷子女在當地參加高考的問題，有5.6萬名符合條件的隨遷子女報名參加。實施範圍仍有待進一步擴大。

此外，改革意見中還提到把進城落戶農民完全納入城鎮社會保障體系，完善並落實醫療保險關係轉移接續辦法和異地就醫結算辦法；實現基礎養老金全國統籌，落實城鎮職工基本養老保險關係轉移接續；加快建立覆蓋城鄉的社會養老服務體系，促進基本養老服務均等化；以及提供職業技能培訓服務，將外遷人員納入統一的社會救助體系、城鎮住房保障體系當中。

全國人大代表、湖北「信義兄弟」建築公司董事長孫東林說，解決農民工的落戶問題，關鍵是要讓他們能享受到與城鎮居民一樣的福利政策，建議在落戶問題解決後，讓一部分具備條件的農民工享受廉租房、保障房等政策，結束他們的「漂泊」狀態。「能夠在城市安居樂業，是進城農民工的期盼。」他說。

各地戶籍制度改革正處在不同程度的實施過程中。來自安徽的全國人大代表趙皖平對北京青年報記者表示：安徽的戶籍制度改革和全國一樣，正在穩步推進。「戶籍制度改革是釋放全民的生產力、釋放全民活力的一個重要的制度改革。落實這項改革，將強化人才的流動，有利於人才的布局，有利於社會經濟的發展。」他說。

嘗試

大中小城市各有哪些戶籍改革嘗試？

針對不同規模的城市，戶籍制度改革意見提出將實施不同層次的落戶制度。對於中小城市，可實現落戶；對於大城市，特別是北上廣這種特大城市，則要實行居住證制度，按照居住證來配置基本公共服務。

在全國人大財經委副主任委員、民建中央副主席辜勝阻看來，此次戶籍制度改革採取的是一種「差別化的雙軌制」。具體的落戶辦法分四種。

小城市

山西：中小城市放開，將實現360萬人落戶

《山西省人民政府關於進一步推進戶籍制度改革的實施意見》於2015年2月6日正式出台。按照該《意見》，山西省將進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度。

山西省公安廳治安總隊相關負責人接受媒體採訪時說，除太原和大同兩大城市核心城區屬於有序放開落戶限制地區外，其他建制鎮和中小城市落戶限制將全面放開。到2020年，山西將基本建立規範有序的新型戶籍制度，實現360萬左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

中等城市

浙江慈溪：對流動人口實行居住證制度

浙江早在2009年就出台了《流動人口居住登記條例（草案）》，對流動人口實行居住登記和居住證制度。當年，人口達到百萬的慈溪市作為中等城市成為了改革試點。當時的《普通人員居住證》要求，申領者同時具備取得臨時居住證或《暫住證》一年以上、有相對固定住所、合法穩定職業、有初中畢業以上文化程度以及無違法違紀行為等條件。同時還對申領者的年齡也作了要求，必須自申領日開始至少可繳納基本養老保險費15年。

此外，慈溪還設有「臨時居住證」和「專業技術人員居住證」，這三種類型的居住證持有人所享的待遇不一樣。從「臨時」、「普通」到「專業技術人員」，所能享受到的公共服務範圍逐次增加。

大城市

福建：有（租）房、有工作可落戶

今年2月25日，福建省政府出台《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，全面放開落戶限制。居住在福建省福州市轄區、廈門市、平潭綜合實驗區之外的其他設區市（漳州、泉州、三明、莆田、南平、龍岩、寧德等地）的城區，只要有合法穩定住所（含租賃），與居住地用人單位依法簽訂勞動合同者，均可將自己以及共同居住生活的配偶、未達法定婚齡子女、父母的戶口遷入居住地。

福建將為農業轉移人口免費提供公共衛生服務、完善就業服務，將其納入城鎮社會保障政策體系，做好養老保險和醫療保險接續工作，同時，保障農業轉移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育的權利。拓寬住房保障渠道，把進城落戶農民納入城鎮住房保障體系。

特大城市

上海：17萬人積分達到120

《上海市居住證管理辦法》明確規定，積分達到120分這個標準分值，就可以享受子女教育、社會保險、證照辦理、住房、基本公共衛生、計劃生育等公共服務待遇。

全國人大代表、上海市長楊雄在此次兩會上表示，上海以積分製為主的居住證制度，執行情況符合預期，現在達120分的有近17萬人。「國務院已在制定國家居住證制度辦法，上海將根據國家要求進一步完善相關制度，控制特大城市人口規模，根據不同積分提供階梯式的就學、就醫等公共服務。」他說。

北京：研究方案已經完成，待對接

北京市副市長張延昆在今年1月接受採訪時稱，北京居住證制度今年確定出台，目前研究方案已完成，只等國家層面的《居住證管理辦法》出台後，與其對接。他表示，居住證、戶籍制度改革、北京落戶問題已經研究了幾年，目前正在和公安部、國務院法制辦密切溝通，會爭取儘快出台。

北京市目前將通州區確定為戶籍改革的試點地區。通州區區委常委、常務副區長崔志成表示：通州一定要做好人口規模管控，不能使無序的人口增長影響城市發展建設水平。近年來通州開展人口管理工作，從2009年起，已經停止了對純住宅項目的審批，從而實現「以房控人」。

內存

戶籍改革時間表

1958年1月，全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次明確將城鄉居民區分為「農業戶口」和「非農業戶口」兩種戶籍。

2014年7月，國務院印發《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》。《意見》要求適應推進新型城鎮化需要，進一步推進戶籍制度改革，落實放寬戶口遷移政策。《意見》的出台，標誌著進一步推進戶籍制度改革開始進入全面實施階段。

2015年2月，《關於全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案，經中央審議通過。《意見》提出，紮實推進戶籍制度改革，取消暫住證制度，全面實施居住證制度，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，落實無戶口人員落戶政策。

2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規範有序的新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。（資料來源：新華社）

對話

外來工不是負擔是我們的財富

對話人：全國人大代表、佛山市市委書記 劉悅倫

佛山市常住人口在2014年突破了800萬，成為繼廣州、深圳、東莞之後廣東省內第四個常住人口超過800萬的城市。根據去年9月份的一項統計，在佛山的800萬人口中，登記在冊的流動人口有422萬多，超過了佛山本地戶籍人口近40萬人。今年兩會期間，全國人大代表、佛山市市委書記劉悅倫對北京青年報記者談到了該市的流動人口治理。

北青報：佛山的流動人口湧入，是不是當地治理的一個難點？

劉悅倫：肯定是的。在佛山有大概一半左右的外來人口。外來工要是不能很好地融入本地的話，就會產生矛盾，他會跟你有種疏離感，覺得受本地人欺負。所以現在很重要的是外來工怎麼融入的問題。這個問題跟基層的組織架構有關係，如果基層黨委政府只管本地人，公共服務只覆蓋本地，不管外地人，問題就會很大。所以我們下一步很重要的工作，就是要建立大黨委，提供的公共服務要覆蓋外來工；而且，各種公共服務要逐漸向均等化來邁進，解決好外來工在本地落戶後的融入問題。

北青報：治理外來人口，會不會給當地政府財政造成壓力？

劉悅倫：對我們來講，財政壓力肯定是

有的。但我們要記住，這個城市的繁榮興旺、財政收入方面，外來工是做了很大貢獻的。不要以為他們是來增加負擔的。現在他們走掉以後，你才會發現麻煩。怎麼吸引他們回來？要讓他們享受到這個城市的發展成果，要分享這個成果。外來工得到的服務要相應地提高。現在外來工絕對不是負擔，而是財富的創造者。

北青報：目前佛山為外來工提供的公共服務的工作，進展如何？

劉悅倫：外來工的服務工作不是一步到位，而是漸進地來做。現在我們70%的外來工隨遷子女能夠入公辦學校，而且跟本地的學生同時編班，這就是很大的一個融入。如果逐漸能做到90%、100%當然就更好。還有外來工子女享受醫保、外來工的婦女享受當地計生政策，這些方面的工作都逐漸要做。

北青報：能否介紹一下戶籍制度改革在佛山的其他實踐？

劉悅倫：前一段我們實行了積分制。過去講的60分入戶等等政策，實際上現在很多方面已經極大地放寬了。比如說，現在能夠拿到高級技工證書的人，馬上給他解決落戶，一步到位。所以我們著重是要，讓需要留下的外來人員能夠比較容易地落戶，這是我們一直的導向。要把外來人員看做城市的財富。

你就說做清潔工，都是很重要的，如果一個清潔工在這裡做了五年、十年了，為什麼不給他解決落戶的問題啊？還有做生意的一些人，如果能夠長期認同你的城市，願意落戶的話，我覺得也應該讓他落下來。實際上讓他落戶就是為了解決公共服務均等化的問題，解決他的子女的受教育的問題、解決醫療問題。

北青報：佛山存在農民為了土地不願放棄農村戶籍情況嗎？

劉悅倫：當然現在，這個對佛山來講也不是至關重要的問題。據我的調查研究，其實很多外來務工人員，並不一定要解決他們的戶籍問題。他覺得我在家鄉還有個家，還能享受土地分紅，還享受當地的福利，他不想放棄。只要能享受子女教育、保障房這些公共服務就好。這將是我們工作的重點。

本版文/本報記者 薛雷

圖示製作/潘璠

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