洞見 | 李鐵：特色小鎮熱潮下的冷思考

一、特色小鎮概況

談及特色小鎮，不得不提到劉鶴。2015年，中財辦的主任劉鶴到浙江調研後，寫了《浙江特色小鎮調研報告》，報告總結了浙江特色小鎮的發展經驗，特別指出特色小鎮有助於促進實體經濟和民營經濟的發展，並對當地實現現代化產業發展、高科技發展，起到了重要作用。希望能夠按照浙江推出特色小鎮的方法在全國複製一批特色小鎮。

所謂特色小鎮，實際是指按照浙江的經驗，在大城市周邊或農村集聚區，以建鎮或現有村莊為基礎，逐步形成的一種以特色產業為核心的小鎮。這些小鎮的特點首先在於以市場化的方式，將經營特色產業的人，比如搞金融的、互聯網的、專業加工的等等產業集聚到這個小鎮。其次，這些小鎮應該是遠離大城市中心區的。此外，這些小鎮的成本相對低廉，沒有過高房租和管理成本。其發展特色是在低成本的過程中形成產業集聚。最後，經過十幾年的積累後形成一定規模，這種特色產業將輻射全國，甚至走向世界。

這樣的發展進程其實是歷史的沿襲。從80年代起，我國浙江、江蘇、廣州就已經有了這樣一批特色小鎮，例如溫州柳市鎮（中國電器之都）、浙江紹興縣柯橋鎮紡織市場、台州市路橋區舊輪胎市場等。這些大大小小的市場中逐漸形成了規模經濟，有的產業甚至在發展中取得了一定的領先地位，佔據了世界的江山。這些特色小鎮的發展歷史為後來的特色小鎮發展積累了經驗，這也是中國農村小城鎮發展進程中一個非常具有創意性的過程。

二、特色小鎮提出的緣由

現在提出特色小鎮，大概有這樣幾方面的意義：

第一，總書記在講話中反覆強調，城鎮化建設、城市發展發展不要搞千城一面，要看得見山、望的見水、記得住鄉愁。其意義就在於，我國目前的城市發展過於注重現代化，但真正給人們留下的記憶的，不見得就是大城市的核心區。其實，小城鎮、特色小鎮可能具有更加豐富的文化特性和歷史傳承。

第二，目前，由於我們城市發展過快、城市發展成本過高，導致城市承載人口面臨的壓力越來越重，房價上漲趨勢也越來越明顯，真正的實體經濟需要尋求成本窪地。我們知道，在全世界的城市化規律中，首先要有市場，然後是工業開始發展，最後是第三產業替代工業，工業則開始遠離城市。實體經濟向城外走，出現了逆城市化的進程，正是一種產業在尋求成本窪地的現象，這就需求一種新的集聚效應，還需求更多的勞動力介入。

如今，很多大城市都在致力於遷出低端產業，這一政策一定會把部分看起來較低創業的人口從城市中心排斥出去。另外，大量的創業人口、草根經營需要創業空間，以及與其投入水平和收入水平相適應的地方，而大城市的高房租、高消費必然會影響創業成本。因此，到周邊小鎮或村莊去，利用農民廉價的集體用地（宅基地），就可以大幅度的降低創業成本。這在世界上也並非沒有先例。在近幾十年，全世界產業的發展，並不一定出現在大城市。微軟發跡於小鎮、矽谷也不在城市中心地區，創業成本較低是小鎮的主要，甚至是決定性因素。

可以說，創業選擇成本窪地是特色小鎮形成的一個重要基礎。在城市中心區、主城區，既要保持城市的包容，又要加大城市的稅收，還要增強城市的管理力度，造成巨大的管理成本。創業者集聚到小鎮去，在這方面約束就相對減少。

我在過去接受某雜誌採訪時曾提到過，80年代在遼寧海城有西柳大集，很多人非常樂意去那個地方經商，特別是改革開放以後。有人看過大集後百思不得其解：縣城比那裡好得多，為什麼跑到離縣城那麼遠的地方去搞個大集？於是在縣城裡開闢個地方，環境、工商、稅務都做最好的服務，結果開了半年也沒有人來。後來他想通了，市場要遠離政府。所以管理成本低，也是一個不可忽視的因素。

這句「市場要遠離政府」正說明了特色小鎮的發展在創業初期是以市場為主導，要降低政府管理導致的成本，降低政府約束。比如北京的動物園批發市場，經常面臨政府提出各種要求，是不是要加強管理，是不是要防止各種隱患，後來還要他們遷出，導致這個批發市場總是處於一種不穩定狀態。可是到小鎮就不會存在這種問題，因為小鎮本來發展水平就低，創業人士到來給小鎮帶來生機，給居民帶來收入，特別是房租的收入，這是一件好事。大城市中的種種約束在小鎮里幾乎可以被視而不見，由於管理成本低，會有越來越多的人集中到小鎮。

其實北京也有特色小鎮，就是北京的宋庄。許多畫家集聚到那裡，就形成了一個文化特色小鎮。帶動幾千個畫家形成一種特殊的文化產業。這些畫家從農民手裡租房子，成本很低。本來農村對外出租房屋是不允許的，但利用了這種邊界，政府只能睜一隻眼閉一隻眼，就慢慢形成了畫家聚集。畫家聚集多了，就形成了一種文化。宋庄就這樣成為了北京周邊一個具有文化創意的特色小鎮。如果未來宋庄的農民抬高房租價格，那麼畫家們就會遠離宋庄。這就說明了，第一，由於城市的發展導致創業成本過高，部分人群就會開始尋求成本較低的地方。第二，成本窪地是產業聚集的一個重要因素。第三，一定不要忽視管理成本。管理成本在特色小鎮的發展過程中起到非常重要的促進作用。但如果政府能管理好，加強基礎設施建設、如交通、網路，又沒有大幅度增加成本，這樣反而能促進小鎮發展。

此外，特色小鎮的形式各有不同。現在浙江的特色小鎮大多是實體經濟、網路經濟和現代經濟相結合而成的。如互聯網小鎮、基金小鎮等。但也有不同於這種形式，由具有歷史意義的文化景觀、自然環境、人為塑造的文化特色等條件形成的旅遊小鎮、滑雪小鎮等。這些小鎮由大投資商塑造出旅遊和文化的特色景觀，帶動了經濟和人口的增長。因此，特色小鎮不一定要拘泥一格。但最重要的是，如何才能通過產業集聚來帶動人口集聚，並支撐城鎮化的發展，這才是特色小鎮發展的核心。

三、提出特色小鎮的意義

第一，中國特色小鎮的提出，實際上是我國對當今城市發展的路徑提出了新的選擇。由於大城市發展過快，城市病特別嚴重，交通擁堵、房價、霧霾以及基礎設施供給，這些問題使得我們對大城市的管理力不從心。隨之而來的人口問題也越發嚴重，不止居民產生不滿，城市管理者也開始質疑，是不是還要繼續走這種大城市、特大城市發展路徑。畢竟現在我國有6個人口在1000萬以上的城市，還有20多個人口超過500萬的城市，這些城市發展規模雖然大，但也普遍存在嚴重的社會問題。所以，特色小鎮的提出，是對我國三十年城市化道路的一種總結：我們或許可以通過合理的城市群、大中小城市分布，推進小城鎮的發展來更好的帶動實體經濟發展。在特色小鎮的空間里，推動所需創業成本較低的實體經濟發展，從而尋求一種新型的城鎮化道路。這個意義是很重大的。

第二，我們看到，歐美國家，包括日本，其中不少大企業、工業、創業企業，都是發端於中小城鎮。根據國際經驗，這也意味我國也應該遵循國際化的普遍規律，尋求大中小城市並舉發展的路徑。我們過去在政策的供給條件上、城市的行政管理上、資源的配置上、規劃管理上，是不是過多偏重於中心城市，偏重於大城市的主城區，而忽視那些能發育實體經濟的特色小鎮？這是值得我們反思的問題。實際上這也為城鎮化發展進程中，應當著力發展哪類城市提出了新的課題。

第三，總結我國80年代農村快速發展、鄉鎮企業發展、小鎮企業發展都曾經有過的經驗，其結果顯示，在相當一部分省區，70%以上的經濟收入是由小城鎮實現的。實際上，我們曾經有過這樣的道路。但現由於管理體制，資源過多集中在大城市、特大城市，限制了這些中小城市和特色小鎮的發展。

第四，市場也在發揮作用。由於成本變化，市場開始尋求新的發展機會，工業要根據成本變化遠離城市，創業也要根據成本向城市邊緣、小城鎮地區轉移。我們是否應當因勢利導，在這種既定的城市發展格局中，按照市場規律來發現、引導特色小鎮發展，為實體經濟注入新的活力？這一點，已經可以看做是我國城鎮化發展未來的一種新格局。

所以，特色小鎮的提出，在中國城鎮化發展進程中，具有非常重要的戰略意義。按照這個發展思路，有關部門出台了一系列的特色小鎮策略，各地也都在積極落實，這就是特色小鎮的當前的發展形勢。

四、特色小鎮避免出現的問題

這些特色小鎮政策一旦提出，必然會產生另外一種意想不到的結果。一旦特色小鎮熱了，人們就會希望它促進實體經濟發展，在降低城市發展成本的過程中帶動實體經濟和創業。但事實上，我們還將還面臨另一種格局：現在房地產發展在各類城市都遇到嚴峻的挑戰。由於特大城市控制人口，控制土地出讓，導致房價過高，在大中城市中，房屋空置率越來越高，過去那種房地產過度擴張的形式已開始出現嚴重危機，房地產要升級必須尋求新的發展空間。

現在，特色小鎮為房地產找到了一個新的由頭，其最主要的特點就是，拿地成本遠遠低於大中城市。其二，房子在大中城市賣不出去，房地產商就在所謂特色上下功夫，試圖尋找新的一批購房者，特色小鎮既有創意空間，又有大量人口，必然為房地產商帶來新的機遇或是可能。其三，特色小鎮大都選擇在城市郊區。過去城市郊區、小鎮或村莊的發展有太多限制。現在打著特色小鎮旗號，在城市的邊緣地區佔領一塊空間，也會給買房者提供一種新的空間，可能催生新的房地產熱。其四，所謂特色，實際上也是指小鎮有別於城市霧霾、交通擁堵等問題的特點，這也使部分富人樂意去特色小鎮長期置業，等於給房地產商帶來了機會。

值得注意的是，一旦房地產商進駐特色小鎮，特色就很難實現。過去小鎮創業只需要從農民手裡租房即可，一旦被房地產商介入，就要通過買房來創業，那就會大大提高創業成本。而歷史也證明，沒有一個特色小鎮是通過房地產商的進入帶動起來的。河北崇禮滑雪場就是很好的案例：西灣子鎮培育了大概十年，才形成現在的滑雪產業規模，再加上申辦東奧，當地房價才明顯改善，從而帶動了房地產。古北水鎮也首先是由一個企業家把古北的民居進行統一改造，形成了重要的旅遊景點，才帶動了房地產。這說明實體經濟是不可能通過房地產發展起來的。因為房地產發展意味著住房成本、土地成本大幅增加，第三產業進入以後，第二產業肯定要退出，加之環境、管理等多種因素，不可能促進所謂的特色小鎮發展。

因此，在特色小鎮建設初期，應該儘可能的堅持產業引導，而不是房地產商介入。舉例來說，微軟、蘋果都是在車庫裡成長起來的。松下公司在剛剛起步時只是一個小作坊。試想，如果我們在那裡建了特色小鎮的話，他們還能在那兒做創業夢嗎？做不到。

另一個問題就是產業園區模式轉移。過去的城市發展大概都是按照這樣一種模式：政府招商，低價供地，同時投入基礎設施，來吸引各類產業和產業園區的進入，政府通過土地出讓金來彌補招商引資形成的虧損，這是中國產業園區的一般發展模式。然而，現在大中城市中這種發展模式已經難以為繼了，房子賣不出去，該擴展的空間也擴展完了，土地成本也上來了，招商引資面臨著非常嚴峻的挑戰，需要尋找新的模式。

但是打著特色小鎮的旗號，按照過去產業園區的模式，複製大中小城市、三四線城市的發展模式到特色小鎮身上，無疑只是又把高成本的發展模式複製到小鎮，最後產業發展還是會遇到瓶頸或危機。

實際上，我們應該看到的，眼下打著特色小鎮旗號的小鎮中，除了文化旅遊、體育特色之外，絕大部分正是產業園區模式簡單的向特色小鎮轉移。這打破了浙江特色小鎮發展的模式，實際上已經毫無任何特色可言。如果此時在此創業，面臨的問題依舊是在大城市、三線城市面臨的高成本問題，這個信號是非常危險的。

此外，從全世界特色小鎮的發展經驗來看，幾乎沒有一個特色小鎮是政府主導的，幾乎都是通過市場來聚集。在市場實現集聚的時候，政府應該要服務。以崇禮滑雪為例，實際上是幾個企業家喜歡滑雪，就將相當部分資產投入到滑雪場的建設中，政府則做好了各種服務。修路、拿地、談判、協調與農民的糾紛。這樣才形成了現在崇禮申辦冬奧的滑雪勝地。反過來說，如果由政府號召，政府其實並不清楚哪個產業可以發展，沒有盈利動機，政府也不清楚企業會選擇什麼地方進行特色產業的集聚，可以說，政府不善於和中小企業打交道。更重要的是，政府常常盲目的搞政績工程，因此更側重於跟大企業打交道，能在任期內完成自己所謂的政績，就很難形成特色小鎮。

五、如何促使特色小鎮良性發展？

第一，政府不能主導，也沒有能力主導。一個省規劃幾百個特色小鎮，怎麼可能規划出來？特色小鎮需要時間，有的需要三五年，有的需要十年，但是官兒總在換，怎麼能做到特色小鎮的培育？而且一個大企業家，其作為和目的與小城鎮是相反的。大企業要賺利潤，小城鎮要降低成本，這是相互矛盾的。

第二，政府要求加強規劃管理、形態管理、景觀管理，就等於提高了管理成本，就會增加更多的約束和限制。其實，特色小鎮在最開始的時候都是臟、亂、差，沒有想像中的那麼理想。只有形成集聚效應，政府有了稅收以後，才有能力逐步改善環境。如果開始就對規劃要求太高，又提出不同特色的需求，還會有人到這裡嗎？因此，中央要尊重國際的規律，尊重中國特色小鎮的規律，不能在全國大搞特色小鎮，提出每個省搞多少個特色小鎮這種要求。而是更多的通過政策疏解，下放權力，讓地方政府根據當地形勢，服務性的支持創業者，而不該提出硬性要求。政府的責任在於加強基礎設計，在有條件的地方通過市場形式，把能夠聯通小鎮的交通、網路搞好。

第三，政府在規划上不要做過多要求。規劃要求太好，就會大幅增加成本，規劃管的過嚴，就沒人來了。為什麼很多大城市周邊的小城市沒有發展起來？就是因為整個城市的規劃、管理嚴苛到周邊小城鎮沒有任何活力。所以，特色小鎮要有容忍度。政府一定要把握好自己的功能，不能制定所謂行政命令，不能人為地去確定指標，而是要通過改革來創造權力分配的機會。為小鎮提供更寬鬆、更好、更適宜創業發展的管理環境。

只有做到上述三點，才能促進特色小鎮的良性發展。現在提特色小鎮，不應該大範圍鼓吹、宣傳，而是應該潑一盆冷水，讓大家清醒的看到特色小鎮發展規律。冷靜思考政府該怎麼做，市場該怎麼做，如何平衡小鎮和房地產之間的關係，如何給小鎮更多的權力。我們要尋求更好的經驗來借鑒，而不是一窩蜂的打著特色小鎮旗號去搞新一輪產業園區、房地產、政績工程，這才是重點。

本文來源：中國城市中心