科學制定國家治理體系現代化時間表

　　作者：金太軍 張雨暄

　　全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化。這是順應國內外經濟社會發展態勢與趨勢的歷史性選擇與戰略性目標。這一目標的實現是一個錯綜複雜的系統工程，其中，國家治理體系具有本質屬性，決定國家治理能力的水平。國家治理體系包括「黨、政、社、企」四大主體，涵蓋政府治理、社會治理和市場治理三大次級體系。國家治理體系現代化的關鍵是釐清政府、社會與市場之間的權責邊界，理順政府與社會、政府與市場的關係，實現三者有效合作。根據改革重心的不同，科學制定國家治理體系現代化的時間表，能夠發揮總體規劃的引領與導向作用，對全面深化改革、以及國家的長治久安具有決定性的影響。

第一階段：國家協調治理階段，重心是「存量整合」。

　　國家治理體系立基於一定的制度體系和組織結構，推進國家治理體系現代化，要將整合現行體系的治理資源與推進位度創新結合起來。黨內民主、政府創新、人大監督、政協協商、區域合作、基層自治、社會管理以及市場體制，都是國家治理體系的重要組成部分，這一階段應通過「政府協調」下的體制變革和機制完善，引導、協調、監管、推動各種市場組織和社會組織合作，激發現有治理體系的潛在功能，提升國家治理體系的整體效能。

　　因此，這一時期國家治理體系的「存量整合」呈現「一體兩翼」架構，依法推動市場、社會的自我治理與政府治理相互銜接，以實現多元治理主體和多層治理體系的有機統一。「一體」指政府治理，關鍵要實現政府系統內部的高效執行和有序協作。通過法治政府建設，維護和完善權威的決策系統，如擴大黨內民主和人民代表大會的代議制功能；通過服務型政府建設，重塑政府形象，重建公眾信任；通過責任政府建設，完善行政執行體制和政策落實體系；建立中央地方公共服務分工體制和財稅體制，逐步建構法治化、科學化的職責分工體系，實現「基層治理—地方治理—國家治理」相互銜接。「兩翼」指「社會治理」與「市場治理」，關鍵要加快推進社會治理協同創新和法治市場經濟建設。社會治理要發揮基層群眾自治體系的作用，以發展各類社區公益組織和推進社區自治為重點，提升社區自治能力，積極培育各類服務型和公益型社會組織，加強社會組織人才隊伍建設，構建「社區+社會組織+社工隊伍」的聯動治理體系，實現社會治理與國家治理有效銜接。同時，積極推進社會公益性技術的發展。市場治理要完善國家宏觀調控政策的決策體制，加快推進法治市場經濟進程，建設法制化的經營環境，調整政府干預和市場運行之間的關係，逐步實現法治監管。

第二階段：國家協同治理階段，重心是「放權」和「限權」。

　　這一階段的中心任務是構建以「政社協作」為核心的「三位一體」多元協同治理體制。「三位」指政府、社會、市場三者通過制度明晰權責邊界，「各歸其位」、「各顯其能」。「一體」指「政府—社會—市場」逐漸形成法治規範下的以「權力和權利的良性互動」為核心的協同治理體制，使各種治理權威既有合理的分工，又能形成統一的合力。

　　因此，這一時期國家治理體系的「放權」與「限權」重在兩個方面。一方面是政府「放權」，這是基本前提。一是向誰放權，即政府要選擇合適的授權對象；二是如何放權，採用什麼方式授權最符合政府和社會需要；三是放什麼權，政府放權必須依照法律法規釐清政府與社會、市場之間的職責許可權；四是放權的監督，政府需要加強監督，引導承接方的行為，保證公共服務的績效。另一方面是社會和市場有效承接政府下放的權力。一是積極培育和發展社會組織，完善社會組織服務管理體制，推動政府向社會組織轉移職能，逐步實現「以社會組織服務社會，以社會組織治理社會」。二是讓市場釋放自主性價格機制，高效引導資源的有效配置，鼓勵企業履行社會責任，完善政府與企業的合作機制，形成持久廣泛的社會合力，實現「政府治理—社會治理—市場治理」良性互動。

第三階段：國家治理網路階段，重心是以「多元協商」達致「合作」。

　　這一階段應逐步建立「上下互動、縱橫交叉」的協商機制，化解矛盾和衝突；依法構建政府間、部門間、公私間的跨界協作體系，在互動合作中尋求利益共享。協商機制和協作體系必須要「於法有據」、「機構法定」，避免權力濫用、職責不清。經過前兩個階段的發展，形成黨委領導下的政府協調、部門負責、基層政府與社會組織重點實施、市場化組織配合、公民自覺參與的比較成熟的國家治理體系，從而使政府間關係、政府與市場關係、政府與社會關係轉變為一種共同擔責和共同合作的治理網路關係。在這種新型治理結構下，國家治理不再僅僅依賴傳統意義上的國家工作人員，而是更多地依賴各種契約、協商、協作所組成的網路來從事並高效能地完成公共事業，其主要運行方式是溝通協調、監督管理、關係管理等，其核心運行機制是以「多元協商」為基礎的合作機制。

　　因此，國家治理網路階段的「多元協商」包括兩層意蘊。一是法治化，充分發揮法治的引領和規範作用，以法治來規約「多元」，將多元治理主體的行為納入共同行為準則的軌道，以規則、程序之治代替人治、權治。二是民主化，以「協商」來推進民主，「協商民主」既堅持人民主體地位，又求同存異、調節和保護多元主體利益。為此，一方面要推進政治協商、民主監督、參政議政的制度化、規範化、程序化；一方面要推動「多元協商」的機制創新，依法建立「政府—社會」、「政府—企業」、「基層—社區」、「社區—社會組織」等常規協商機制，並以專題協商、對口協商、提案協商為補充，形成系統完備、科學規範、運行有效的制度體系與運行機制。

　　（本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目「創新社會治理體制與社會和諧穩定長效機制研究」（14JZD029）階段性成果）

　　（作者單位：蘇州大學政治與公共管理學院、江蘇省新型城鎮化與社會治理協同創新中心）

[責任編輯:蔣正翔]
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