殘疾人托養服務

殘疾人托養服務

主講 張 瑤

改革開放以來，隨著國家經濟發展和社會進步，我國殘疾人事業得到空前發展，殘疾人狀況明顯改善。但受多種因素影響，長期以來，智力、精神和重度殘疾人這些殘疾程度重、殘疾類別特殊的殘疾人，由於其生活自理能力和獨立行為方面的欠缺，在康復、教育、就業、社會保障等方面面臨著比其他殘疾人更為突出的問題，深層次的需求長期難以得到應有的重視和關注，成為殘疾人民生改善方面的「短板」。他們人數眾多、接受有針對性的康復服務少、文盲率高、就業機會缺乏的情況普遍存在；危害自身和他人的極端情況時有發生；家庭在撫養或贍養、長期看護、治療與康復、精神壓力等各方面的付出，已大大超出一般家庭所應承擔的義務。應該說，對於智力、精神和重度殘疾人而言，托養和護理的需求同溫飽需求一樣是他們最基本的生活需求，這項工作必須開展起來。

近年來，智力、精神和重度殘疾人親屬通過多種渠道向各級政府、殘聯反映，強烈希望通過政府和社會解決其生活照料和養護託管的問題，社會方方面面，特別是基層組織，也紛紛呼籲幫助解決托養問題，認為這是政府應當為他們提供的特殊保障、是對殘疾人家庭的解放、是促進社會穩定的一項有效措施。

中國殘聯經過多番調研和研討，於2007年7月在廣州召開了全國殘疾人托養服務工作會議，廣州是托養服務工作起步較早的城市。這是首次托養服務方面的全國會議，對全國開展智力、精神和重度殘疾人托養服務工作進行了全面部署，當時除了各省殘聯的有關領導，還特別邀請了部分省會城市的政府領導參加會議，正式將殘疾人托養服務工作提上各級政府和殘聯的工作日程，先在一些條件較好的城市進行試點。

由於沒有太多可借鑒的經驗，地方各級財政也暫時沒有托養專項經費支出，殘疾人托養服務工作在起步之初遭遇了一定的困難，但黨中央和國務院及時對這項工作予以了大力支持和關注，2007年10月和2008年8月，胡錦濤總書記親自視察了上海市殘疾人「陽光之家」和北京市殘疾人「溫馨家園」，了解殘疾人進行生活技能學習和康復訓練的情況；2008年在新修訂的《殘疾人保障法》中規定「對生活不能自理的殘疾人，地方各級人民政府應當根據情況給予護理補貼。地方各級人民政府對無勞動能力、無扶養人或者扶養人不具有扶養能力、無生活來源的殘疾人，按照規定予以供養。國家鼓勵和扶持社會力量舉辦殘疾人供養、托養機構。」；2008年中央7號文件中規定要「依託社區開展為重度殘疾人、智力殘疾人、精神殘疾人、老年殘疾人等提供生活照料、康復養護、技能培養、文化娛樂、體育健身等公益性、綜合性服務項目，推廣陽光之家經驗。鼓勵發展殘疾人居家服務，有條件的地方建立殘疾人居家服務補貼制度。」2011年《中國殘疾人事業「十二五」發展綱要》中明確將托養服務作為一部分寫入綱要，這是托養服務工作首次寫入五年綱要，同年民政部、財政部和中國殘聯共同並發布了《殘疾人托養服務工作「十二五」實施方案》，托養服務正式成為殘聯組織的一項業務。

在國家對殘疾人工作的大力支持下，借著2008年殘奧會召開、國家4萬億投入拉動內需的良好時機，中國殘聯積極協調財政部對殘疾人托養服務工作予以補貼，2009年8月，中國殘聯辦公廳和財政部辦公廳共同下發了《關於印發〈陽光家園計劃〉的通知》，明確從2009年至2011年，中央財政每年安排２億元，共６億元專項資金，支持各地開展智力、精神和重度殘疾人托養服務。「陽光家園計劃」是殘疾人托養服務工作發展至今最濃墨重彩的一筆，作為公共財政投入的民生項目，中國殘聯和財政部都十分重視，2009年8月「陽光家園計劃」文件正式下發之後，9月全國殘聯繫統實施「陽光家園計劃」部署會議就在陝西西安召開，11月中國殘聯和財政部在北京共同舉行「陽光家園計劃」啟動儀式。為確保中央財政資金管好、用好，使廣大殘疾人直接受益，為樹立公共財政用於最困難殘疾人的「陽光」品牌，中國殘聯專門開發了「陽光家園計劃」資料庫管理系統，統一設計製作了項目標識，為了樹立典型、推薦經驗，2010年4月中國殘聯在全國範圍內開展「陽光家園」示範創建活動，目前已確定了10個地區和24個機構作為首批示範地區和機構。「十二五」期間，中央財政投資10個億，繼續支持「陽光家園計劃」第二期的實施，任務目標是資助200萬人次殘疾人接受託養服務。

「陽光家園計劃」資助範圍

地方各級政府有關部門及殘聯興辦的公益性智力、精神和重度殘疾人托養服務機構；其他社會組織和個人興辦的不以營利為目的的智力、精神和重度殘疾人托養服務機構；享受低保且無業的智力、精神和重度殘疾人居家托養服務家庭。具體資助標準由省級殘聯會同同級財政部門，參考中央財政專項資金分配因素，結合本地殘疾人托養服務工作進展、年度任務分解、資金匹配等情況研究確定。為提高資金使用效益，使居家托養殘疾人家庭得到切實幫助，居家托養的資助標準應不低於500元／人年，資助居家托養殘疾人家庭的資金支出比例不得低於資金總額的40％。2012年起，標準調整為居家托養的資助標準應不低於600元／人年，入住機構的資助標準應不低於1500元／人年。

依法建立、手續完備、經縣級以上殘疾人聯合會確認開展殘疾人托養服務；具備基本的托養設施設備，配備滿足基本服務的工作人員，規章制度健全，且正常運營三個月以上；與托養服務對象或其家屬（監護人）簽訂了一年以上托養服務協議；符合《方便殘疾人使用的城市道路和建築物設計規範》的建設要求；托養服務對象持有第二代《中華人民共和國殘疾人證》。

屬於城鄉最低生活保障對象，或符合當地政府規定標準的困難殘疾人家庭；家庭成員中的智力、精神和重度殘疾人處於就業年齡且無業，長期需要專人照料；家庭成員中的智力、精神和重度殘疾人持有第二代《中華人民共和國殘疾人證》。

具體的認定工作是由當地的殘聯來完成，有的地方殘聯自己也設計了表格，有需要的就申請填寫。具體操作流程上的差別，具體諮詢當地殘聯就可以。

大家應該明確的是，「陽光家園計劃」只是中央財政支持的一個有期限的項目，不能把它等同於托養服務工作全部，期限結束，就沒有錢了。各地方政府應該想辦法從根本上解決當地人民最基本的生活困難的問題，而不是簡單把中央的錢花出去就完了，以後中央的項目結束，但托養這項工作還是你這個地區的問題，長期來看，只有各地建立殘疾人護理補貼制度，才能真正解決托養的問題，有的地方就已經把托養服務工作的經費補貼通過文件固定下來了。

第三節 托養服務工作的主要內容和形式

殘疾人托養服務工作是殘聯繫統相對較新的業務，不同於殘疾人就業、康復等已經形成一系列政策法規政策體系和相對統一的工作模式，在很多方面都有待進一步探索和規範。2007年廣州會議以來，各級殘聯因地制宜，不斷學習探索，開展了各種形式的殘疾人托養服務，大大充實了托養服務工作內涵。根據各地的實踐情況來看，殘疾人托養服務工作已經形成了三種主要的服務形式，即集中托養、日間照料和居家托養。

主要是一些較大、有工作基礎的機構，可以為一些願意寄宿的殘疾人或者沒有親屬和家庭的殘疾人提供寄宿制服務，服務內容包括對智力、精神和重度殘疾人提供基本生活照料服務，也涵蓋日常生活技能訓練、勞動功能康復訓練、就業前適應性訓練等。江西省綜合服務中心、福建省福樂家園、哈爾濱殘疾人托養服務中心等都是比較有代表性的機構。有的同志會認為沒必要建設集中托養機構，在集中托養機構的建設上，一定要消除疑慮，要充分認識到骨幹機構是殘疾人托養服務工作長期、規範發展的必要載體，是建立殘疾人托養服務政策資金、人才培養、服務標準、管理制度、資助制度的平台和陣地。我們現在起草殘疾人托養服務規範、機構建設標準等都在依託這些托養中心，由他們提供一些實際有益的經驗和意見。但大型托養服務機構運營成本比較高，對人員編製、資金等都有較高要求，殘疾人托養服務工作需要這樣的機構但不可能每個市縣都有條件進行建設，也解決不了更多沒有生活在中心城市的殘疾人的托養服務需求。因此，集中托養機構是起一個示範作用，大量的需求還必須依靠日間照料和居家托養解決。

在鄉鎮和社區一級，湧現出了大量的日間照料機構，對殘疾人進行日間照顧，有的機構不僅僅對殘疾人進行生活照料，還做到了根據勞動力市場需求，通過與企業合作、興辦農療基地等途徑，組織殘疾人通過簡單生產勞動，從事與殘疾狀況和職業能力相適應的工作，達到輔助性就業的目的。如北京市西城區殘聯興辦的「希聯圓夢」工藝品銷售中心，浙江省寧波市的「喜憨兒」陽光工坊等，都成為有影響的全國性品牌。

與機構托養相比，居家托養因其靈活和易操作，為更多的殘疾人提供了托養服務。各地加大投入，以政府補貼或政府購買服務的方式，為殘疾人上門提供生活照料、醫療康復、心理撫慰等服務。在提供服務的過程中，殘聯繫統尤其是基層殘聯的社會化工作方式和工作智慧得到充分體現，各種以殘疾人為本的服務手段和方式應運而生：如江蘇省蘇州市滄浪區依託電信平台自主研發了「殘疾人托養服務信息化管理系統」，對全區托養服務實行信息化管理，實行動態實時監控，確保為殘疾人提供高效率、高質量的居家服務；浙江寧波市江東區推行「家院互融」服務模式試點，嘗試依託專業機構為殘疾人上門提供各種專業服務。

總體來說，三種形式是形成一個金字塔形，以後大量的殘疾人托養需求可能還必須依靠居家托養來解決，所以大家也就能理解為什麼「陽光家園計劃」中規定不得少於60%的資金要用於支持居家托養和日間照料。

第四節 專職委員在托養服務工作應發揮的作用

在日間照料和居家托養中，基層社區服務人員的作用非常重要，由於條件所限，能進入集中寄宿制的是少數，大量的殘疾人都要依託社區層面解決托養需求，殘疾人專職委員們應充分利用貼近殘疾人的優勢，積極發揮作用。要摸清情況，了解殘疾人真實需求，及時向殘聯組織和當地政府報告，整合資源為殘疾人提供力所能及的服務。

在殘疾人托養服務工作中，專職委員的主要職責主要有：

了解政策，掌握需求。深入殘疾人家庭和基層，開展調查研究，準確掌握本地區托養服務需求情況；因地制宜，鼓勵多種形式化的探索。

及時彙報，爭取支持。充分利用現有政策和所掌握的大量第一手資料，主動與有關部門聯繫，及時向當地政府彙報。

落實政策，組織服務。幫助困難殘疾人及其家庭，落實社會保障政策和專項補貼政策。動員社會為殘疾人提供志願服務。

工作流程：