李丹陽 大數據背景下的中國應急管理體制改革初探

大數據背景下的中國應急管理體制改革初探

李丹陽

原文載於：《江海學刊》2014年第2期。

【內容提要】按照傳統官僚制理念設計和運行的中國應急管理體制，難以克服自身縱向分工與現代應急管理對橫向綜合管理的要求之間的根本矛盾。大數據技術及相應管理模式的出現，為消解這種根本矛盾，提高中國應急管理體制的可預見性和科學性，提供了切實的條件。在中國應急管理體制下一步的改革中，有必要以大數據技術及相應管理模式為基礎，重塑整個應急管理體制的理念、機制、機構和流程。

【關鍵詞】大數據 應急管理 突發事件

從2003 年抗擊非典危機開始，中經2008年的汶川地震救援和2011年的「7·23」動車事故處置等，迄今整整10 年的建設，中國已經初步建立起具有現代意涵的應急管理體制，為進一步開展更好的應急管理工作奠定了一定的基礎。然而，從近年來若干重大突發事件的應對來看，這一體制仍然存在一些結構性的問題。對大數據技術的應用以及以大數據為核心整合的新改革，可以為解決目前中國應急管理體制存在的結構性問題提供一種可能的改革之道，使之更加符合現代應急管理的要求。本文試圖從大數據應用的角度，闡述關於中國應急管理體制改革的一得之見。

大數據時代對管理的影響

（一）大數據和大數據時代

儘管「大數據」( big data) 這個概念已經席捲全球各個領域，然而迄今為止尚沒有一個權威的定義。從本質上看，所謂大數據並不僅僅是指數據量大( 海量數據) ，而更多的是指這些數據都是非結構化的、無法用傳統的方法進行處理的數據。[1]正是因為應用了大數據技術，美國谷歌公司才能比政府的公共衛生部門早兩周時間預告2009 年甲型H1N1 流感的爆發。[2]而這樣一個社會各個領域廣泛應用大數據技術進行技術創新、管理創新和生活創新的時代，我們稱之為「大數據時代」。

（二）大數據時代對管理的影響

1．顯微鏡：管理思維變革

與人類社會生活的深度信息化相伴隨，海量的大數據如潮湧般不斷產生，用以搜集、處理和分析這些數據的技術和方法也層出不窮。這就使管理者歷史上第一次擁有了豐富至極的數據量。「就像望遠鏡能夠讓我們感受宇宙，顯微鏡能夠讓我們觀測微生物，這種能夠收集和分析海量數據的新技術將幫助我們更好地理解世界」[3]。由於擁有了全面的信息，過去那些建立在非完全信息假設上的管理思維和方法，已經被徹底地改變。

2．預測：有預見性的管理

大數據技術在管理領域的廣泛應用，一個重要的作用在於其強大的數據抓取和分析能力，可以使管理者從紛繁複雜、碎片化的海量數據中發現潛在的聯繫與問題，由此提示下一步相應的管理行為。正如國際複雜網路研究的權威巴拉巴西教授認為的那樣：大數據背景下，數據、科學以及技術的合力，會使人類變得比預期中容易預測得多。[4]顯然，這對於現代高風險社會中的管理是極端重要的。

3．橫向的通約性：化解專業過度分工的弊端

工業時代形成的韋伯式官僚制組織形態，以高度的專業分工來應對日趨複雜的管理事務。在一定的時期和歷史條件下，這種專業化分工確實具有較高的效率。然而，這種專業化分工一旦走向極致，就容易出現分工過細、條塊分割、龐大臃腫、陳舊僵化等弊端，無法有效應對新管理問題提出的挑戰。[5]大數據技術及其管理模式提供了一種解困之道： 在管理的流程中，由管理對象和事務產生的數據流只遵循數據本身性質和管理的要求，而不考慮專業分工上的區隔。

4．精細化和個性化：新的管理模式

在傳統的工業時代，由於缺乏抓取管理對象信息的數據技術，以至於只能用流水線的方式生產大量制式化、標準化的產品。這種管理模式在工業時代也許已經足夠。但是，在今天這樣一個人人追求個性化、企業市場競爭白熱化的時代，需要的是更為精細化和個性化的管理模式。作為對這種訴求的一種技術回應，大數據技術使管理者可以對管理對象的獨特需求進行追蹤和分析，進而實施管理行為或投送有針對性的服務。[6]

總之，大數據時代的出現，已經廣泛影響了人類管理活動的諸多方面，並必將深刻地影響到當代中國的應急管理體制的構建及其功能的發揮。

問題與實質：中國應急管理體制的改革訴求

自2003 年非典危機之後，我國開始建設具有現代意義的應急管理體制。應該說，通過各方參與者十年的建設，我國應急管理體制已經有了初步的形態，並在歷次重大突發事件應對中發揮了較好的效果。但是，與我國應急管理的現實需求相比，與國際應急管理髮展趨勢相比，目前的應急管理體制還存在多方面的問題，需要通過進一步的改革加以提升。

（一）中國應急管理體制的現狀與存在的問題

1．現狀

2003 年非典危機之後，我國開始高度重視應急管理工作。在有關機構、專家的推動下，我國開啟了應急管理的「一案三制」( 應急管理的預案、體制、機制、法制) 建設，逐漸建立起有一定特色的應急管理體系，形成了較為穩定的運行模式。其中，按照《突發事件應對法》的規定，我國目前應急管理體制的核心內容是：「統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主。」[7]從近年來歷次重大突發事件的應對效果來看，這一體制起到了一定的作用，取得了較好的成績。但是，隨著我國經濟社會發展的風險因素急劇增多，這一體制也逐漸暴露出一些問題。

2．存在的問題

（1）體制設計理念倒錯

現代風險社會的各類突發事件具有高度的複雜性、關聯性和衍生性。這就要求相應的應急管理體制必須遵循綜合性全過程應急管理的設計理念。同時，基於現代應急管理的專業性，還強調體制的設計必須體現出對現代管理理念和方法、先進科學技術和專業隊伍力量的應用。首先，現有應急管理體制的設計理念存在「重應對、輕管理」的誤區。[8]目前的體制是在《突發事件應對法》的框架下構建的，其架構的前提是突發事件發生之後如何去應對，而不是如何對突發事件進行全過程的應急管理。這種片面強調「應對」的設計理念，導致應急管理體制中並沒有建立起針對突發事件生命周期的綜合性過程的管理流程，其結果就是在整個應急管理過程中，除應對環節之外的其他環節建設嚴重缺失、乏善可陳。其次，體制設計理念方面還存在「重權力、輕科學」的傾向。現有體制設計時更多考慮的是應對突發事件時各級大數據背景下的中國應急管理體制改革初探政府部門和不同系統的權力劃分和責任認定，而很少涉及如何運用現代先進科學技術力量參與應急管理的問題，嚴重製約了我國應急管理的專業水平的提高。

（2）缺乏強有力的統一應急管理機構

應急管理事務的極端重要性和跨領域特性，以及對調動各種資源的強制力的需求，決定了一國必須設置一個統一有力的專門應急管理機構，以全面負責應急管理事務。在我國的應急管理體制中，目前主要由各級政府的應急管理辦公室負責應急管理方面的日常事務。然而，由於該辦公室的定位只是一種協調性的機構，並沒有賦予其足夠的級別、權力和資源，也沒有形成自上而下的統一的應急管理體系。與處理應急管理事務的客觀要求相比，應急管理辦公室就顯得過於弱小，甚至在實踐中僅僅淪為「值班室」的角色。[9]

（3）現有體制的運行模式不可持續

如前所述，目前各級政府的應急管理辦公室並不強大。而突發事件發生後，又急需強有力的力量統一指揮各個系統投入應對工作，應急管理辦公室顯然無力承擔如此重任。因此，在體制運行的實際過程中，「指揮部」這樣的臨時性協調指揮機構應運而生，以全面統籌安排突發事件應對工作。由此，我國的應急管理體制事實上形成了一種現實夾縫中的運行模式，即「應急辦+ 指揮部」模式。這種模式非常強調由黨政領導擔綱的指揮部運用政治的力量，不計代價、不計成本地調集應對力量和物質等實施應對。[10]該模式雖然在歷次重大突發事件中取得了一定的成效，但是其弊端也非常明顯：

第一，缺乏在日常生活中構建、完善應急管理體系的力量，重心放在了突發事件應對，而不是全過程的管理，這就使得應急管理總是搞應對，而對其他環節的建設嚴重缺失，導致總是疲於奔命，以及小事件釀成大危機；第二，不計代價、不計成本、不講科學，具有不可持續性； 第三，手段單一，過於依賴政治動員和軍隊力量，缺乏科學和專業的力量介入應急管理； 第四，無法滿足現代應急管理對綜合性管理的本質要求，未能打破傳統官僚制分工原則導致的分割格局，使應急管理工作難以有長足的進步。

總之，在這一模式中，應急辦只是一個缺乏力量的協調機構，很難在平時打破各個專業系統間的藩籬，全面構建現代化的應急管理體系；而「指揮部」雖然擁有較強的力量，但無論是其性質，還是定位，都僅僅是一種臨時性的機構，只能短時間內發揮作用，無法就應急管理工作展開長期性的工作。長此以往，就形成了本該全盤謀劃和負責應急管理工作的應急辦功能虛化，而依賴於政治優勢的「指揮部」，卻又無法將這種優勢貫徹到日常應急管理工作之中的窘境。甚至可以認為，「應急辦+ 指揮部」的模式，實際上等同於放棄了日常的應急「管理」事務，只著重於突發事件應對。其背後反映的實際上是有關部門在應急管理工作方面不正常的政績觀和過於短視的利益觀。

（4）專業化分工過度以至形成信息壁壘

長期以來，受傳統官僚制分工原則的影響，我國形成了針對不同的單一災種，分別由不同的專業部門應對的應急管理模式。[11]應該說，這種以專業化分工為基礎的應急管理模式，有助於提高災害應對的專業化程度。但是，長期過度的專業化分工形成的是一個個相互割裂的專業災害應對系統。各個系統都將自己所掌握的信息視為最寶貴的財富，而不願意與其他系統分享，形成了專業化下的信息壁壘。[12]然而，隨著現代社會風險性與日俱增，越來越多的突發事件不僅僅局限於一個專業領域，而是具有很強的跨領域性、衍生性，其危害更有全社會性。現有應急管理體制下形成的信息壁壘狀況，對於應急管理者全面掌握各方面信息，有效應對各類突發事件，顯然是極為不利的。

（5）地方利益干擾過大導致信息失真

我國相當數量的突發事件，甚至後來產生全國性影響的危機，最初往往肇源於地方上的細微因素。如果這些關於最初應急狀況的信息，能夠被全面、真實地上傳和處理的話，也許相當數量的突發事件不至於演變成後來難以收拾的局面。然而，在目前的應急管理體制下，各地方政府更多考慮了應急管理信息對於自身經濟利益、政治利益的影響，而很少從全局的、科學的角度去看待應急管理信息，甚至常常出於對地方利益的保護而干涉、扭曲信息。其結果是形成了一種事件升級路線圖：地方微小事件發生——地方利益作祟——信息誤報亂報——前期處置不當——釀成大範圍危機——最高級別政府出面收拾爛攤子。如果僅從事件應對結果來看，這種應對模式好像取得了成功，使事件得到了平息；但是從整個社會的角度去看，則可以發現，這種成功的背後是大量社會資源的浪費、百姓生命財產的無謂損失、政府權威和公信力的喪失。[13]

（二）縱向分工與橫向需求的矛盾：中國應急管理體制問題的實質

綜上可見，現行應急管理體制仍然是按照傳統官僚制專業分工原則構建的。在這一體制中，傳統官僚制的縱向分工(Vertical) 慣性與現代應急管理對橫向(Horizontal) 整合管理的要求之間存在著嚴重的衝突和矛盾。該體制對信息、資源進行了切割，實行一個系統負責一個災種的單一管理模式(分災種、按部門) 。這種應急管理模式，在過去公共事務比較少的社會，還能夠發揮一定的功效；但是，在今天高度複雜的風險社會，突發事件發生、演變的全過程具有高度的關聯性、衍生性，這一模式已經無法做出有效的回應。這實際上是傳統官僚制在世界範圍內遭遇的普遍困境，凸顯了其面對現代性時無法自我更新的內在缺陷。

從世界範圍來看，統籌兼顧專業化分工和綜合性管理，是各國政府實施應急管理時的共同新趨勢。顯然，要實現這一目標，寄望於傳統官僚制的自身改革並不現實。只能借新科技革命的契機，運用以新技術、新管理模式為核心的外在力量對其進行重構。從這個角度來說，大數據技術及管理模式的出現，為中國應急管理體制克服傳統官僚制帶來的內在缺陷，實現專業化與綜合化的融合，完成體制轉型，提供了一種明確的可能性。

構建基於大數據的中國應急管理體制所需的改革措施

如前所述，按照傳統官僚制範式構建的中國應急管理體制，因襲了官僚制組織所必然具有的諸多弊端。這突出表現為，中國應急管理體制的結構形態看似有序，而功能輸出實則無序的「碎片化」(Fragmentation) 狀態。這種體制現狀根本無法應對當代高風險社會不斷增加和豐富化的應急管理需求。傳統官僚制自身無法突破這種根本的限制。大數據技術的數據抓取、分析能力和對流程的整合能力，恰好能夠有效地克服目前中國應急管理體制的內在弊端。因此，在新的歷史時期，我國有必要主動應用大數據技術，構建以大數據為基礎的新型應急管理體制。為此，有關部門應該從以下幾個方面著手採取改革措施：

（一）從事件應對到全程管理：新體制的元設計理念

每一種體制的構建，背後都有著頂層的基本制度設計理念，在公共政策研究中被稱為元設計(Meta Design) 理念。我國現有應急管理體制的元設計理念可以概括為以「事件應對」為核心的設計理念。在這種元設計理念的指導下，整個應急管理體制的運行目標被限定為成功實現「事件應對」。所有的機構設置、權力關係的架構、資源的分配等，都圍繞「事件應對」而展開。其結果是應急管理體制的重心聚焦於應對環節，而忽視了應急管理的預防、緩解、評價、學習等其他環節。而從結果上來看，這造成一次次「事件應對」成功的背後，卻是應急管理能力和水平的毫無長進，以至於同類問題反覆發生，不斷帶來嚴重的生命和財產損害。有關部門應該明確意識到，現代政府在行使應急管理職能時，更重要的是按照現代應急管理的科學規律，對應急管理事務的全過程進行管理，而不是僅僅局限於突發事件應對。[14]作為元設計理念轉變的第一步，有必要將目前的《突發事件應對法》升級為《應急管理法》，從全程管理的角度來理解應急管理事務，以大數據技術和相應管理模式建構符合現代應急管理規律和要求的新體制。

（二）政治優勢與管理效能相結合：擬合應急管理的機構設置

毋庸置疑，我國目前的應急管理體制在近年來歷次重大突發事件應對中體現出了無比的政治優勢，取得了巨大的成就，受到世界範圍內的好評。[15]但是，應該看到，在機構層面最能體現這種大數據背景下的中國應急管理體制改革初探政治優勢的應急指揮部具有很強的臨時性。它最能發揮作用的是「事件應對」的環節，而在應急事務的日常管理和危機重建等環節則難以發揮作用。另一方面，作為我國順應世界應急管理潮流，加強應急管理工作而設置的專門機構應急辦，卻又僅僅被定位為議事協調機構，甚至經常因為級別不夠高，很難在應急管理實踐中發揮應有作用。[16]可見，兩個機構之間出現了應急管理職能明顯的「虛置」。在下一步改革中，有必要將推動指揮部政治優勢的常態化和應急辦的實體化兩種趨勢結合起來。為此，有必要切實提高應急辦的地位，甚至建立新的應急管理部門，由黨政一把手或專職副書記擔任應急辦主任，將更多的資源用於應急管理的日常工作；新應急管理部門的定位，不應該只是議事協調機構，而應該是政府應急管理職能的具體承擔者，在應急管理事務中擁有最高最大的權力，同時對應急管理事務負總責。

（三）信息服務者而非權力協調者：幫助地方政府構建大數據應急管理系統

風起於青萍之末，從應急管理實踐來看，許多後來釀成重大危機的突發事件，往往起源於地方上非常微小的因素。同時，公共管理的「零距離」接近原則，也決定了地方政府是最適宜承擔應急管理職責的對象。然而，在我國具體的應急管理實踐中，地方政府的應急管理能力非常薄弱，尤其缺乏對應急管理風險因素數據的抓取、分析和管理以及做出相應科學決策的能力。這導致不少本來非常微小的事端，由於地方政府未能充分掌握相關數據和對其發展趨勢進行科學研判，而演變成重大突發事件，甚至一步步釀成舉國震驚、全球關注的巨大危機。因此，在未來新的應急管理體制下，國家層面的應急管理部門不應該局限於權力協調者的職能設定，而應該將自己的職能設定為應急管理信息服務者，幫助各級地方政府構建以大數據技術為基礎的應急管理系統。

（四）首席數據科學家：新的職位、專業與人員結構

現代應急管理是一個高度專業化、技術化的理論和實踐領域。傳統意義上的政府部門和公務員，很難有效承擔起現代應急管理事務的管理工作。這就要求在機構層面，不能將新的應急管理機構定位為普通的政府部門，而應該是兼具研發、諮詢、服務和管理功能的高級別綜合性機構。為此，有必要將目前一些政府部門或事業單位的信息技術類機構和職能整合到新的應急管理機構中，如國家信息中心、中科院等機構的相關部門，以增強新機構的專業數據能力。而在人員結構和管理層面，有必要設置首席數據科學家這樣的新職位，招募頂尖技術專家及其團隊，為構建大數據基礎上的中國應急管理系統提供人才和技術支持。[17]

（五）信息整合：構建無縫隙的大數據應急管理系統

傳統官僚制的基本原理是通過分工實現效率。這在一定意義上符合工業時代的管理需求。然而，現實中的官僚制經過長期演變，部門之間的分工往往變成相互的區隔和協調上的困難。[18]這種困難在應急管理中體現得更加淋漓盡致。全面、準確的數據信息，是現代應急管理的基礎，也是實現應急管理各個環節工作的重要保障。為此，在新的應急管理體制構建過程中，有必要由國家級的應急管理機構出面，打破部門利益，構建政府內部無縫隙( Seamless) 的大數據應急管理系統，為合力開展應急管理工作提供共同的應急管理數據網路。

（六）流程再造：重塑應急管理流程

人類發展的歷史表明，新技術的意義絕不僅僅局限於技術層面。把大數據技術引入應急管理領域，絕不應只將其視作一種技術手段的進步，而應該以大數據技術為基礎對整個應急管理的流程進行再造。[19]也就是說，應當依據應急管理數據流的傳導方向，而不是政府部門的專業化分工格局來構建流程。最後，通過大數據技術對流程再造的介入，使應急管理體製得以圍繞數據流形成包絡式的機構、團隊和人員，實現流程的平滑接合，從而提高運行的整體效能。

（七）數據公開：建立應急管理公共資料庫向

社會開放在現代社會中，應急管理並不只是政府的事，而是關涉全社會千千萬萬人切身利益的大事。各種社會組織和公眾天然地擁有對於應急管理數據的知情權。[20]對於應急管理數據的壟斷，不僅不利於開展應急管理工作，甚至還很有可能會招致嚴重的政治挫敗。在新的應急管理體制下，有必要建立應急管理公共資料庫，向社會公眾開放各類應急管理數據。一旦這樣的公共資料庫得以建立，政府首先可以因為對數據的公開而重獲公信力；其次，能夠通過公開數據吸引社會力量介入應急管理研究，提高應急管理工作的科學性；最後，應急管理數據的公開，也為社會監督政府在應急管理方面的作為提供了途徑，有助於應急管理工作的規範化。總之，要使應急管理公共資料庫成為應急管理信息的彙集地和應急管理知識的孵化器。

結語

自2003 年非典危機以來，現代意義上的中國應急管理體制經歷了從無到有的過程，經受了歷次重大突發事件的考驗。但是，在面對愈加複雜的應急管理環境時，這一帶有深刻傳統官僚制印記的體制，已經顯得越來越力不從心。其內蘊的傳統官僚制縱向分工慣性和現代應急管理對橫向綜合化管理的要求之間的根本矛盾，在傳統官僚組織的改革框架下無法找到有效的解決方案。

如同人類發展史所展現的那樣，每一次重大新技術的出現，都會帶來人類社會思維方式、社會制度、生活方式等多方面的革命性變化。大數據技術及相應管理模式的出現，已經在商業領域展現了驚人的改變世界的力量。大數據技術的特性決定了其能夠有效地幫助中國應急管理體制克服內蘊的根本缺陷，實現專業化與綜合化融合的目標，形成有高度預見性和科學性的應急管理系統。總之，將大數據技術及相應管理模式引入中國應急管理體制的改革，構建以大數據為基礎的新型中國應急管理體制，可謂理所當然、勢所必然。

注釋：

[1][2][3]［英］邁爾·舍恩伯格、庫克耶：《大數據時代》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社2013 年版，第8、4、10 頁。

[4]［美］艾伯特·拉斯洛·巴拉巴西：《爆發：大數據時代預見未來的新思維》，馬慧譯，中國人民大學出版社2012 年版，第ⅴ頁。

[5]包亞軍：《論現代官僚制的雙重困境》，《北京行政學院學報》2005年第1期。

[6]孫鶴然：《大數據時代的精細化分析》，《中國計算機報》2011年6月6日。

[7]閃淳昌、周玲、鍾凱斌：《對我國應急管理機制建設的總體思考》，《國家行政學院學報》2011 年第1 期。

[8]王瑩瑩：《健全應急管理體制勢在必行》，《中國減災》2010 年第6期。

[9]國家社會科學基金「完善突發事件應急管理機制研究」課題組：《我國突發事件應急管理體制的現存問題分析》，《雲南警官學院學報》2010 年第5期。

[10]劉曉峰：《整合部門資源構建現代應急管理體制》，《前進論壇》2011年第2期。

[11]王宏偉、李賀樓：《我國應急管理體制性弊端探因》，《中國減災》2010第6期。

[12]唐聖華、田力：論我國自然災害應急機制的完善——由2008 年南方冰雪災害引發的思考》，《防災科技學院學報》2008 年第2期。

[13]戚建剛： 《非常規突發事件與我國行政應急管理體制之創新》，《華東政法大學學報》2010年第5期。

[14]汪志紅、王斌會、陳思玲：《國外突發事件應急管理體制的借鑒與思考》，《科技管理研究》2012 年第16期。

[15]胡象明、黃敏：《我國應急管理體制的特色與改革模式的選擇》，《中國機構改革與管理》2011年第3期。

[16]滕五曉、夏劍霺：《基於危機管理模式的政府應急管理體制研究》，《北京行政學院學報》2010年第2期。

[17]Thomas H． Davenport and D． J． Patil，「Data Scientist： The Sexiest Job of the 21st Century」，Harvard Business Ｒeview，October 2012．

[18]高小平：《綜合化：政府應急管理體制改革的方向》，《行政論壇》2007年第2期。

[19]王寧、王延章：《應急管理體系及其業務流流程研究》，《公共管理學報》2007年第2期。

[20]侯保疆、呂玉姣：《政府應急管理的信息公開與大眾傳媒》，《太平洋學報》2009年第4期。

作者簡介：李丹陽，1978 年生，管理學博士，北京航空航天大學公共管理學院講師，北京大學公共管理研究中心兼職研究員。

本文系中央高校基本科研業務費資助項目「大數據背景下中國應急管理體制改革模式研究」（項目號：YWF－13－A02－21）的階段性成果。

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