略論清朝中央權力分配體制──對內閣、軍機處和皇權關係的再認識

研究清朝中央權力分配體制，自然不能不涉及到內閣和軍機處這兩個關鍵機構。長期以來，清史學界存在著兩個十分明顯的傾向，一是將清初（乃至明朝）內閣和專制皇權對立起來，認為雍正設立軍機處的主要目的是通過削弱內閣（或議政王大臣會議）權力，以強化皇帝權威；二是將軍機處和專制皇權等同起來，認為軍機處設立以後，皇權得到了空前加強，皇帝的獨裁統治因而得以長期維持。然而，從清朝政治運行的實際情況看，上述觀點卻頗值得商榷。本文將對此進行比較全面的討論，主要圍繞三個方面展開：第一，清初內閣的性質；第二，軍機處在清朝權力分配中的真正作用；第三，清朝皇權強化的動因以及實現強化的途徑。讓我們首先從清初內閣談起，因為這是準確認識清朝中央權力體制（尤其是軍機處性質）的重要前提。

一

要分析清初內閣的性質，有必要先對明朝內閣制度作一簡要回顧，因為「清承明制」，清初內閣系仿效明朝內閣而設。一些清史學者也正是基於明朝內閣中曾出現嚴嵩、張居正等「權相」這一歷史事實，斷言內閣制度並不利於皇權的加強。

應該說，在歷史上，內閣制度和宰相制度是具有原則差異的。秦漢以降的宰相制度源於戰國時期各國出現的相府，「掌丞天子，助理萬機」 〔1〕。丞相位望甚尊，權力甚重，「輔翼國家，典領百僚，協和萬國」 〔2〕。這就使中央政府經常出現兩個權力中心，一是皇權，二是相權，因二者間沒有明確而且嚴格的權力界限，這就難免不發生各種利益衝突，甚至出現丞相取天子而代之的政治悲劇。明初朱元璋鑒古思今，有廢除丞相之舉，並規定：「以後嗣君，其毋得議置丞相，臣下有奏請設立者，處以極刑。」〔3〕繼相府而出現的內閣，無論是在建置上，還是在職任上，都緊緊服務於君主獨裁的需要，雖有「佐理贊化，以安民生」之責，但並沒有形成自己獨立的權力系統，而是作為皇權的附庸出現〔4〕。像洪武年間，「殿閣大學士只備顧問」，皇帝，「自操威柄，學士鮮所參決」。降至仁、宣二朝，內閣權力雖然有所加重，但「以尚書任天下事」的基本格局並未改變，大學士「職居內閣，官必以尚書為尊」 〔5〕。雖然到明中葉以後，隨著夏言、嚴嵩的賞權用事，，內閣權力大幅度增加，但「大學士委寄雖隆，而終明世秩止正五品，故其官仍以尚書為重，其署銜必曰某部尚書兼某殿閣大學士」〔6〕。更重要的是，晚明個別內閣首輔所擁有的超常權力並不獨立或合法存在，在很大程度上它只是皇權腐敗以及宦官勢力惡性膨脹的產物〔7〕。像嚴嵩，因「結諸閹人」，方得長期秉政，即張居正也需討好太監馮保，方能執掌國柄，史稱「居正固有才，其所以得委任，專國柄者，由保為之左右也」 〔8〕 。最為嚴重的是，隨著宦官勢力的擴張，內閣逐漸成為權閹把持朝政的工具，本屬內閣的票擬權竟被宦官操縱，即「批答，宰相事也，前明中葉，司禮太監實主之。」「內閣之擬票不得不取決於內監之批紅，而相權轉歸於寺人，於是朝廷之紀綱、賢士大夫之進退，悉顛倒於其手，伴食者承意旨之不暇。間有賢輔，卒蒿目而不能救。」〔9〕可見，有明一代，真正對專制皇權構成威脅的並不是內閣，內閣中也沒有出現能夠動搖皇權的權臣。曾任內閣首輔的葉向高對此知之頗悉，感觸頗深，他說：「我朝閣臣，只備論思顧問之職，原非宰相。中有一二權勢稍重者，皆上竊君上之威重，下侵六曹之職掌，終以取禍。臣備員六年，百幾皆奉聖斷，分毫不敢欺負；部務盡聽主者，分毫不敢與聞。」〔10〕應該說，葉向高的話反映了明朝內閣的實際情況。因此清初統治者從明朝政治的經驗與教訓中是很難得出內閣危及皇權這一結論的（這也是它入關不久即採用內閣制度的重要原因）。乾隆皇帝反觀歷史，曾對朱元璋和永樂皇帝創建的以維護君主獨裁為目的的明朝政治體制予以高度評價，認為其「立綱陳紀，遺謨遠，更勝唐宗」 〔11〕。

和明朝內閣比起來，清初內閣的權力更加微不足道。崇德元年（公元1636年），皇太極改文館為內三院：「一名內國史院，職掌記注皇上起居、詔令，收藏御制文字，凡皇上用兵、行政事宜，編纂史書，撰擬郊天告廟祝文及升殿宣讀慶賀表文，纂修歷代祖宗實錄，撰擬礦志文，編纂一切機密文移及各官章奏；掌記官員升降文冊，撰擬功臣母妻誥命印文，追贈諸貝勒冊文，凡六部所辦事宜，可入史冊者，選擇記載，一應鄰國遠方往來書札俱編為史冊。內秘書院，職掌撰與外國往來書札，掌錄各衙門奏疏及辯冤詞狀，皇上敕渝文武各官敕書並告祭文廟，諭祭文武各官文。內宏文院，職掌注釋歷代行事善惡，進講御前，侍講皇子，並教諸親王，頒行制度。」〔12〕從上述職掌可以看出，內三院實際上只是皇帝的機要秘書班子兼顧問集團，並不具有政府的職能，當時也沒有建立起類似明朝內閣那樣的票擬制度。儘管入直內三院的大學士如范文程等人為清朝的崛起獻計獻策，「獨領機密，出而折衝，入而借箸，鞠躬罔逸」，但卻不能加入真正享有決策權的議政王大臣會議，更不能處理臣工奏議，在入關以前，內三院並不具有較高政治地位〔13〕。

內三院演變為清朝中央政府是在清軍入關以後。順治元年（公元1644年）五月初二日，多爾袞進入北京；初六日，多爾袞令：「在京內閣、六部、都察院等衙門官員俱以原官同滿官一體辦事。」〔14〕在此之後，任職內院的大學士們開始承擔一些票擬事務，內三院從而具有了部分政府職能，這在客觀上加速了清廷從統治東北一隅的地方政權到治理全國的中央政府的轉變。然而，當時內三院所票擬的大多是無關痛癢的「官民奏聞之事」，對朝廷「用人行政」卻無發言權，這就不能不使部分推祟明制的漢族大學士感到失望，是年六月初二日，大學士馮銓、洪承疇對清廷權力分配發出不滿之辭 。

國家要務，莫大於用人行政。臣等備員內院，凡事皆當與聞。今各部題奏，俱未悉知，所票擬者，不過官民奏聞之事而已。夫內院不得與聞，況六科夫？倘有乖誤，臣等憑何指陳？六科憑何摘參？按明時舊例，凡內外文武官民條奏，並各部院復奏本章，皆下內閣票擬，已經批紅者，仍由內閣分下六科，所以防微杜漸，意至深遠。以後用人行政要務，乞發內閣擬票，奏請裁定。〔15〕

因當時正值鼎革之際，機務繁重，朝政需人協理，故多爾袞對這一建議表示贊同。順治十五年（公元1658年），清廷又改內三院為內閣，使其成為名副其實的政府機構。然而，即使如此，清初內閣仍然不能和明朝，尤其是晚明內閣相提並論，它始終受到皇帝和保守滿洲貴族的嚴密監督和控制，下面兩個現象尤其值得重視：

一是內閣票擬權力受到嚴格限制。票擬是內閣權力之所在，票擬範圍的大小反映了內閣在朝廷地位的高低。清初內閣從一開始，其票擬權就頗為有限。先是言官本章「是與不是必須封進聽旨定奪」，閣臣不得過問〔16〕。不久，多爾袞又以「陳奏本章，照顧明例，殊覺遲誤」，為借口，規定：「今後部院一切疏章，可即速奏候旨遵行」，所謂「速奏」，就是「徑詣宮門陳奏」，而不是先送到內三院票擬，這就剝奪了內院對大批部本的預知權，部分恢復了關外奏議不經票擬的傳統〔17〕。十年（公元1653年），又規定：「今後凡系機密及參劾本章，俱著實封進呈」，內院由此喪失了對機密奏疏首先了解的權力〔18〕。十三年（公元1656年）規定科道以及在京各官奏摺不必先送內院，而是「徑詣宮門」，十七年（公元1660年）又定：「其通政司所封各項本章，向來選送內閣發譯，今後著該衙門自行封進，聯覽過後發譯。如系密本，亦著該衙門不拘時封進。」〔19〕這樣就剝奪了內閣參與重要機務的權力，將它變成了處理日常政務的官僚衙門，而不是像馮銓和洪承疇所設想的中樞輔政機構。

二是大學士的票擬直接聽命於皇帝。清初的票擬和明朝不同，不是閣臣根據自己對問題的理解提出處理意見供皇帝採納，而是揣摩皇帝的旨意起草諭旨，不可絲毫專擅。當時，大量題本由皇帝首先閱看，然後，再由內閣根據皇帝旨意擬旨，最後獲皇帝認可後下達執行。十七年五月，順治帝令：「今後各衙門及科道各官本章，俱著於每日午時進奏，候聯披覽，次日發下擬旨，以便詳閱批發。」〔20〕更重要的是，和明朝「天子與閣臣不常見，有所諭，則令內監先寫事目付閣撰文」的情形不同，「世祖章皇帝親政之初，即日至票本房，大學士在御前票擬」 〔21〕。《順治實錄》曾有這樣的記裁：（十年十月）在「太和門內擇一便室，令大學士、學士等分班入直，本章或親批，或於上前面批，若有更改之事，即面奏更改。」〔22〕大學士在御前票擬，當然只能老老實實做皇帝的秘書，而不享有任何政務裁決權，故吳振＠① 說：清初「內閣大學士沿明制主票擬，然一一皆秉上裁，大學士無權也。」〔23〕連順治皇帝也不得不承認：「爾等（大學士）職司票擬，一應章奏有成規者，爾等不過照例擬旨，凡有改正者，皆聯親裁，未能俾爾等各出所見佐聯不隸，是皆聯不能委任大臣之咎，以致爾等俱未獲盡展才猷。」〔24〕這種狀況在一定程度上倒符合了明清時期設立內閣的本意，即閣臣之職，「專一視草代言，故其官謂之制誥。」〔25〕

順治十八年（公元1661年），順治皇帝去世，康熙帝即位，鰲拜等輔政大臣改內閣為內三院，後世一些史家將這一變革視為四大輔臣在制度上恢復關外政治傳統的典型事例。其實不然，康熙初年內院繼承了順治年間內閣的票擬權，作為清朝中央政府，這時的內院和原來的內閣在基本職任上並無原則性差異。由於輔政大臣親自參加票擬，大學士的政治權力也未因皇帝不能親政而有任何擴大，他們在和輔政大臣發生政務分歧時只能委曲周旋，而不敢直抒已見。時人描述當時清廷政務處理情形說：康熙初，「又改內閣為內三院，以公（李＠②為內宏文院大學士。是時，上方諒陰恭默，輔政大臣受顧命，決機務，或議事相齷齪，公輒默然，俟辯論將息，徐出片言定是非。票擬或未當。不輕論執，每於談笑間旁引曲喻，令聞者心悅，然後徐奪其所是而更正之。」〔26〕一些重要決策大學士也無權參與，像康熙六年，鰲拜羅織蘇克薩哈罪名，「集中定讞」，因國史院大學士巴泰拒不附和，遂「弗使與聞」，而大學士蘇納海競因反對圈換土地，被鰲拜矯沼處絞〔27〕。

降及康熙親政以後，重新將內三院改為內閣，內閣負責處理日常政務的職能進一步明確下來，隨之而來，內閣權力有所加強，因而出現了明珠、徐元文、李光地等在朝中有一定影響的大學士。然而，明珠等人絕不可能危及皇帝的絕對權威，用康熙的話說就是：「若等勢重於四輔臣乎？我欲去之，則盡去之！」〔28〕具有明確權力意志的康熙皇帝始終堅持將政務大權牢牢控制在自己手中，稱：「今天下大小事務皆朕一人親理，無可旁貸。若將要務分任於人則斷不可行」，明確表示宰相只是「佐君理事之人」，不得侵犯人主權力，而自己也絕不「以大權授人」 〔29〕。當時，內閣的所謂票擬和順治時一樣，在很大程度上仍是承旨書諭。《康熙起居注》有明確記載，比較典型的如：康熙十九年六月初六日，提督許貞請以南昌水師兵一千名歸其標下，部復不準。康熙對索額圖等大學士說：「水師營兵歸提督標下，不免糜費錢糧。前以尚之孝標下兵丁補江西各營老弱缺少之數，著將此項內兵丁撥許貞一千名。此兵缺少，不必再補。如此錢糧不至糜費，亦於許貞有益。爾等之意若何？」索額圖等奏道：「上諭誠為至當。」康熙說：「即照此票擬。」〔30〕李光地《榕村續語錄》也有類似記載。如統一台灣後，康熙曾和李光地商量善後事宜，李光地建議以萬人戍守，三年一歸省，康熙即諭中堂云：「李某所奏狠（很）是，你們可出與細商，即依此票簽可也。」〔31〕在皇權的絕對支配下，大學士只能明哲保身，而不可能有大的作為，時人述其為官準則云：「（大學士應）措其身於一言一動無過之地，如聖明之詔誡；而宰物應機，要皆以虛公處之。長官百司各安其職，一不與己與，威福歸之於朝，而毀譽不出諸其口。」〔32〕可見，在軍機處設立以前，專門負責承旨書諭，處理「章疏票擬」的內閣只是服務於皇權的官僚機構，而不是一個獨立的權力系統，它和專制皇權不存在實質性的矛盾衝突，和明初內閣一樣，清初內閣的出現也可以說是皇權獲得加強的產物〔33〕。

二

關於軍機處在清朝皇權發展史上的地位，人們歷來評價甚高，比較典型的是清末籌備立憲運動中御史張瑞蔭的一份奏摺，他在奏摺中說：「自設軍機處，名臣賢相不勝指屈，類皆小，心敬慎，奉公守法。其弊不過有庸臣，斷不至有權臣」；「軍機處雖為政府，其權屬於君，若內閣則權屬於臣，不過遇事請旨耳，視前明之內閣票擬何異？」〔34〕即近代現代也有不少學者持相同或相似的觀點，認為「軍機處設立後，逐步取代滿族貴族議政的制度，削弱了內閣承旨出政的極力，它實際上成了凌駕於內閣、部院之上的中樞機構，是清朝維護君主專制體制的有力工具」，有人甚至還提出：軍機處的設立使「君權得到極大提高」，「專制主義中央集權發展到了一個空前階段」。事實果真如此嗎？

衡量一個政治機構的歷史作用，最重要的不是看有關的法規或制度，而是要看它在政治運行中對權力分配所產生的實際影響。如前所述，內閣在清初並不危及皇權，因此，軍機處的創設不可能是針對內閣而採取的一項精心的政治舉措。至於清初擁有一定實權的議政王大臣會議，其權力在不同時期消長不定，不可籠統言之，然而有一點是明確的：入關以後，議政王大臣會議權力日漸削弱，到康熙中期，議政已經變成了徒有其名的虛銜（康熙三十六年康親王傑書去世，議政王大臣會議一度成為議政大臣會議，此後在清朝政治中不再發揮重要作用），當時真正能參與軍國機密的是皇帝器重的親信大臣，而不是某個固定的機構。降及雍正初年，迫於嚴重的帝位合法性危機，雍正採取斷然措施，以嚴猛為政的方式將專制皇權推向登峰造極。到雍正五六年間，雍正帝位已經非常鞏固（即「人心共知儆惕矣」，「眾人悛改之象與朕期望之意相符」 〔35〕），這時，許多能保證皇帝獨裁統治的制度和措施（如奏摺制的廣泛推行、厲禁朋黨、任用親信參與決策等）早已付諸實施，對君臣權力分配，遲到的軍機處已經不可能提出實質性的新內容，因此，軍機處的產生，不是因為皇權受到威脅，也不是為了進一步強化皇權，而是對康熙以來，尤其是在雍正初年形成的皇帝獨裁體制的制度化和規範化〔36〕。

由於任何制度、機構、歷史事件的社會影響都是複雜多樣的，在任何情況下，歷史演變的真實效果與當事者的主觀動機都會存在或大或小的差異，有時甚至朝相反方向發展，因此，對軍機處這樣一個存在了近兩百年之久的政治機構，治史者不應僅僅依據時人對其創設初期運行情況的初步印象（特別是趙翼、王昶等人的部分記錄），而簡單地得出全局性的歷史結論。事實上，對軍機處強化皇權的作用，我們不但不宜過分強調，而且應充分重視其負面影響。

首先，在用人上（其實質是授予或分配政治權力，這是實現政治控制的關鍵），在軍機處設立以前，皇帝挑選親信顧問應對，參與決策是非制度化的，選誰不選誰，沒有任何條件限制，沒有成文的標準和硬性的規定，一切但憑皇帝之好惡，入選者既可能是明珠、李光地這樣的高級閣僚，也可能是張英（四品）、高士奇（六品）這樣的中低級官員，皇帝真正獨攬了用人大權。軍機處出現以後，這一傳統被改變了。儘管軍機處原則上用人「唯用親信，不問出身」 〔37〕，但既然作為一個正規的決策和協理機構出現，它就必然逐漸形成一套成文或不成文的規章制度，這就或多或少地限制了皇帝的用人權。比較典型的如：在軍機處出現以後，入直軍機，參與機密重務的大臣資格，在官品上有了明確規定，這就是必須在三品以上，軍機章京則只能從四品京堂以下的官員中選擇，這就限制了皇帝選用親信的範圍〔38〕。而且，皇帝對軍機處的人事安排也並非像一些史書所描寫的那樣享有全權，以軍機章京的選用為例，嘉慶四年（公元1799年）以前，軍機章京均由軍機大臣負責挑補，皇帝並不過問，因軍機處的「領班」，即所謂的「首席」、「首揆」或「首樞」必須由內閣大學士擔任，故內閣中書得以長期壟斷軍機章京的職務〔39〕。就是職位最為重要的軍機大臣，皇帝在選用上也不能隨心所欲，而必須顧及社會輿論、臣工態度等多方面的因素。像乾隆初年，鄂爾泰、張廷玉二人自恃雍正寵臣，「暗結黨援，排擠不睦之人」，乾隆雖然知之甚悉，但只能曲加包容，不但不能將其趕出軍機處，而且一直讓其擔任軍機處首樞職務〔40〕。再如，乾隆中期大學士于敏中交接宦官，「暗為招引」親信，「潛受苞苴」，乾隆卻因「軍機大臣中無老成更事之人」，而不得不讓其繼續「侍直樞廷，承旨書諭」，結果于敏中任首席軍機大臣直至去世，以至後世有「金壇秉政」之稱〔41〕。

其次，軍機處設立以後，清廷固有權力分配體制發生了微妙變化，其最明顯的表現是入直軍機處的大學士對朝廷決策影響力有所擴大，這就有可能給專制皇權製造出新的異己力量。由於入直軍機處的大學士不是受皇帝特殊信重者，就是位望甚隆的老臣，他們既處理內閣事務，掌管票擬，又參與機密，協理軍國重務，其權力與地位和順康時期的大學士相比，自然不可同日而語，故《清史稿》感嘆說：「任軍機者，自親王外，其領袖者必大學士，唐、元三公尚不及也。」〔42〕在這種情況下，專制皇帝如果失於懈惰，或用人不當，就極有可能出現臣權侵犯皇權的情況。事實上，在軍機處創設以後，「宰輔」植黨攬權現象從未斷絕：軍機處設立不久，就出現鄂爾泰和張廷玉之間的黨爭，降至乾隆中期，又有于敏中竊權用事之事，「士大夫之浮薄者，紛紛趨其門下，權勢赫弈，灸手可熱」，於從中扶植親信，「所援引或數年至卿貳」，因首輔招搖納賄，結黨營私，朝廷政風漸趨敗壞，故不少人將金壇秉政視為「君子小人消長之漸」，「國家治亂之分」 〔43〕。至於乾隆晚年，和?當政，「『專擅蒙蔽，以至下情不能上達」 〔44〕，內外臣工懼其威勢，對其種種不法行為「緘口結舌」，「從風盡靡」，在嘉慶帝繼位以後，不少人對和?的畏懼竟然超過了對新君的奉迎，不知有皇帝，「唯知有和?一人」 〔45〕。降及嘉道以後，清廷國事日蹙，皇帝才智愈衰，大學士兼軍機者權力更重，尤其是道光時期，大學士穆彰阿兼軍機大臣，「固寵竊權」，「傾排異己」，「門生故吏遍於天下，知名之士多被援引，一時號曰『穆黨』。」 〔46〕最為嚴重的是，穆彰阿已經能夠利用自己手中的權力蒙蔽皇帝，像東閣大學士王鼎在鴉片戰爭爆發以後，力主對英作戰，與主和派穆彰阿不和。在林則徐遭罪遣以後，王鼎憤慨已極，「自草遺疏，劾大學士穆彰阿誤國，閉戶自縊，冀以尸諫 」，穆彰阿及其黨羽竟對道光皇帝封鎖王鼎去世的真正原因，「滅其疏，別具以聞，上疑其暴卒，命取其原稿不得，於是優昭憫惜。」〔47〕可見，軍機處和專制皇權並非同一概念，軍機大臣的權力和皇權之間存在著本質的差異，對此，學者不可輕加等同。事實上，對軍機處可能給皇權造成的危害，一些比較敏感的皇帝已有覺察，像嘉慶帝有鑒和＠③專權的教訓，在親政之初就斷然拒絕了臣僚「重軍機大臣責成，以肅綸言」的請求，認為若凡事「必專責之軍機大臣，則其權過重」，與清朝「乾綱獨斷」的家法不符，強調軍機大臣不過「承旨書諭」而已，皇帝並非「將臣工翊贊之職盡責之此數人也」 〔48〕，力圖對軍機處的權力作出新的限制。然而，皇帝日理萬機，必須有臣僚「匡弼」，舍軍機處，他又能找到什麼更好的方法？

最後，從有關政紀規範的執行情況看，高度的機密性是軍機處最重要的特色之一，這對皇帝有效地行使自己的獨裁權力極為重要（雍正創設軍機處就是「以內閣在太和門外，曝直者多，慮漏泄事機，始設軍需房於隆宗門內」 〔49〕）。 然而，「法久自必弊生」（乾隆語），到乾隆中期以後，這一制度開始遭到破壞。像和＠③當朝時，竟不顧清朝奏摺直達皇帝，臣僚不得與聞之成例，「在軍機時，慮人舉發，凡有奏摺，令具副本，關會軍機處」，從而嚴重侵害了皇帝對政務的獨裁權〔50〕。軍機處辦公地點也逐漸改變了以前嚴密整肅情形，變得喧鬧嘈雜起來，儘管清廷對此屢加整頓，但仍無根本好轉，五年（公元1800年），嘉慶皇帝曾感嘆說：「軍機處為辦理樞務承寫密旨之地，首以嚴密為要，軍機大臣傳述朕旨，令章京繕寫均不應稍有泄漏。自去年正月以後，軍機處頗覺整飭嚴肅，閑雜人等亦覺稀少。近日又覺廢弛，軍機處階台上下，窗外廊邊，擁擠多人，借回事畫稿為名，探聽消息。折稿未達於宮廷，新聞早傳於街市，廣為談說，信口批評，實非政體。」〔51〕可見，對軍機處的保密性不宜估計過高。

當然，作為清朝中央決策的特色機構，軍機處的創設，對方便皇帝行使獨裁權力，提高清朝中央決策和行政效率確實具有非常重要的意義，這是它自產生以後即備受親睞，並得以長期存在最重要的原因。在軍機處產生以後，清朝決策機構更加明朗化，內閣行政職能更加明確，在為政方式上，朝廷對日常政務與機密重務的處理有了原則區別，即所謂「本章歸內閣，機務及用兵皆軍機大臣承旨」，這可以說是軍機處對清朝行政體制的一大完善〔52〕。這裡需要特彆強調的是，軍機處和內閣在權力分配上並不對立，它的出現並不影響內閣作為中央政府處理日常政務的職能，內閣仍一如既往地承擔著大量繁複冗雜的行政事務（在軍機處設立以後，需要票擬的題本一度大量增加）〔53〕，而這是軍機處所不能也無法取代的。乾隆時入閣協辦批本的程晉芳曾感慨說：「旁觀者謂密勿重務咸由軍機，內閣秉成例而行，如郵傳耳。烏知國家大政內自九卿以下，外而督撫藩臬，凡諸兵農禮樂刑賞之事，胥由是出納焉，可不謂至重歟?」 〔54〕據此，人們是很難得出軍機處創設以後內閣成為「閑曹」、「冗員」這一傳統結論的。至於咸同光宣時期，清廷內憂外患，軍機處、內閣和皇權在新的政治條件下飄搖動蕩，其中權力之消長，關係之變異自然又需另當別論了。

三

儘管軍機處的出現對專制皇權的加強不但沒有起到推動作用，反而因其改變了順康以來皇帝在用人行政上固有獨裁方式，從而在客觀上製造出一些新的異己因素，但人們也不能否認這樣一個事實，那就是從歷史發展的總趨勢看，清朝專制皇權較明朝，甚至以前任何朝代都大大加強了，皇權對政治社會的干預和控制比以往任何一個時期都要強大和嚴密，這就提出了這樣一個問題：清朝皇權究竟是通過什麼樣的途徑獲得加強，並得以長期維持的？對這樣一個重大課題，當然不是一兩篇學術文章所能解決，但筆者認為從以下幾個方面考慮，也許會有助於我們尋找比較合理的答案：

一是清朝政權獨有的民族傳統。清朝政權是滿漢官僚的聯合統治，但這種聯合併不否認滿洲貴族和官僚在政權中的主導地位，尤其不否認滿族特殊歷史傳統對這一政權的深刻影響。確實，入關以前，清朝的不少制度設施是不利於皇權加強的（如諸王共議國政等），但植根於滿族社會中一些基本價值觀卻為以後專制皇權的形成與強化提供了最原始的社會土壤，其中，比較重要的就是滿族重視主奴差別，嚴格尊卑貴賤，強調篤誠事上的傳統，這在實際政治生活中極易轉化為忠君敬上的政治教義，並和中原地區傳統的儒家綱常倫理巧妙地結合起來，成為推動皇權強化的文化基礎。正因為如此，清朝諸帝無不強調滿洲官僚要「毋忘根本，學彼偽習」 〔55〕，「偽習」指的不是儒家文化，而是存在於漢人中的所謂虛偽浮華、沽名釣譽、結黨攬權等惡劣品性，這對維護專制皇權，保障官僚政治正常運行極為不利。熱衷於強化皇權的雍正皇帝為此還專門發表長篇上諭，輾轉周詳，不厭其煩地闡發自己的見解，他說:「我滿洲人等，篤於事上，一意竭誠孝於父母，不好貨財，雖極貧困窘迫，不行無恥卑鄙之事，此我滿洲人之所長也，讀書者亦欲知此而行之耳。徒讀書而不能行，轉不如不讀書而行也。本朝龍興，混一區宇，惟恃實行與武略耳，並未嘗恃虛文以粉飾，而凡厥政務悉吻合於古來聖帝明王之徽猷，並無稍有不及之處，觀此可知實行之勝於虛文也。我滿洲人等，純一篤實忠孝廉潔之行，豈不勝於漢人之文藝，蒙古之經典歟？」〔56〕

二是清朝系統的專制主義政治理論。在政治鬥爭中，理論的論證確實不能代替權力的論證，但是，缺乏理論支持的權力，無論如何都是難以長期維持的。清初歷史有一個重要特點，那就是入關不久，清朝統治者就根據現實政治的需要，提出了一整套極為系統的專制主義政治理論，為君主獨裁政體的形成奠定了堅實的理論基礎，其代表人物是對清朝貢獻巨大，「雖曰守成，實同開創」的康熙皇帝，以及其繼承人、後來的雍正皇帝。清朝專制理論大致包括兩個方面的內容：對皇帝，要求其「乾綱獨斷」，將一切主要政治權力集中在自己手中，並通過兢兢業業的勤政，使這種專權成為傳統，即「天下大權當統於一」，絕不允許臣僚在權力分配上有任何僭越行為。以用人之權為例，康熙對其極為重視，反覆強調「用人之權，關係最為重大」，故臣僚不得專擅〔57〕，就是親信大臣，有敢於「授引私人」者，康熙也嚴加斥懲，絕不寬恕，曾當面訓斥河道總督于成龍說：「用人之權，豈人臣所得專擅？」「朕乃天下之主，用人之際尚不肯任意，為人臣者，乃妄意自擅，可乎？大抵欲援助人者，後必自己獲罪，爾其戒之。」〔58〕對大小臣工，則要求其安分守己，敬慎事上，康熙說：「部院堂官，惟勤慎者能守分，不致生事，其專權好勝之徒，特欲借公事以遂其私意耳，於國家何裨？」〔59〕與皇帝「一德同心」是人臣事君的本份，為此，雍正還提出了影響頗大的「公誠論」，強調「誠」就是在思想上與皇帝保持絕對的一致，「公」則是「誠」在具體政務中的實際體現，他說：「凡為臣子，惟勉一誠公，與君上一德同心為要」，而所謂「一德同心」，就是「是是非非惟朕是從」，安於臣子的地位，老老實實做皇帝的奴才，從而達到有利於君主獨裁的政治目的〔60〕。由康熙和雍正闡揚的這種極端專制理論，以後逐漸演變成清廷的「家法祖制」，被賦予最高法律權威。乾隆說：「乾綱獨斷，乃本朝家法。自皇祖（康熙）皇考（雍正）以來，一切用人聽言，大權從未旁假。即左右親信大臣，亦未有能榮辱人，能生死人者，蓋與其權移於下，而作威作福，肆行無忌，何若操之自上，而當寬而寬，當嚴而嚴？此聯所恪守前規，不敢稍懈者」 〔61〕。顯然，對專制獨裁的長期維持而言，這種理論上的建設，要比普通的制度或機構建設重要得多，因為它在實際政治生活中，經反覆宣傳和「教化」，會逐漸深入人心，進而成為一種難以違逆的政治傳統和習慣。

三是奏摺制的廣泛推廣。臣僚向皇帝密疏言事，並不是清朝的發明，至晚在明朝宣德年間（公元1426—1435年），就出現了所謂的文淵閣銀印，它賦予親信重臣以密疏言事，章疏直達御前的特殊權力，即文淵閣印「自宣德中特賜，凡機密文字鈴封進呈，至御前開拆」 〔62〕，「上有密旨，則用御前之寶封示，下有章疏，則用文淵閣印封進，直至御前開拆」 〔63〕。降至嘉靖年間（公元1522—1566年），這一制度仍被遵行。像當時嘉靖皇帝出巡時，特令留守京師的大學士：「宮中消息當密疏奏聞」 〔64〕。銀印密疏權在當時被明朝官僚視為一種值得炫耀的莫大榮譽。如大學士夏言得罪時，曾苦苦哀求皇帝「免追銀章手敕，為子孫百世榮，詞甚哀」 〔65〕。清朝奏摺制和明代的密疏制在形式上是極為相似的（均系密疏言事，直達御前），至於二者之間是否存在著某種承繼關係，現在已不得而知。不過，有一點是可以肯定的，那就是至晚在順治時，奏摺就已經出現，而且「奏摺」一詞也開始見於時人的文書記錄。如：順治皇帝在十三年六月曾專門為進本一事頒發上諭，規定：「向來科道及在京滿漢各官奏摺俱先送內院，今後悉照部例，徑詣宮門陳奏。」〔66〕王熙在《自訂年譜》中追述順治去世情景時曾有這樣一段話：「是日（十八年正月初三），奉天語面諭者關係重大，並前此屢有面奏及奉諭詢問，密封奏摺，俱不敢載。」〔67〕這一材料反映出，奏摺在順治時不但存在，而且具有高度機密性。康熙和雍正時期，奏摺制在清朝政治中的使用日漸廣泛，進而成為強化皇權的重要工具，其政治影響也遠遠大於明代的銀印密疏制（從有關材料看，明代銀印密疏的使用只限於少數親信重臣，對強化皇權意義不大）。康熙說：「天下大矣，朕一人聞見豈能周知，若不令密奏，何由洞悉？」要求臣下「若不可用露章者，應當密奏。」〔68〕雍正繼位以後，為了加強對臣僚的控制，將奏摺人範圍空前擴大，不但督撫藩臬等高級官僚能密折言事，而且許多微末官員如知府、游擊等也可以通過奏摺密報地方情形。如元年（公元1723年）正月雍正密諭山東兗州知府吳關傑：「倘有應奏事情，從巡撫處具摺奏聞，遇有萬不得已之事，你難道沒有子侄么？沒有家人么？竟具摺奏聞，你看那有摺子到朕門上，誰敢攔阻？」〔69〕奏摺人範圍的擴大，意味著皇帝耳目增加，信息渠道增多，對下情了解更細，且更準確，從而改變了過去皇帝僅靠少數官僚機構獲取政治情報的傳統，而奏摺人因擔心皇帝「另有訪問打聽」，也不敢謊報政情〔70〕。大小臣工懼於同僚告密，凡事謹小慎微，爭相表示：「（臣）所瞻依依賴者，惟知有皇上，不知其他」 〔71〕，皇帝對臣僚的控制前所未有地加強。故清代，大凡對極端君主專制心懷不滿者，往往對奏摺制大加抨擊，像雍乾時期著名骨鯁之臣謝濟世就公開提出密奏不可有，他說：「自後世有密奏之例，小人多以此讒害君子，首告者不知主名，被告者無由申訴，上下相忌，君臣相疑」，建議「自今除軍機外，皆用露章，不許密奏」，這一激忿之辭從反面反映出奏摺制在皇權強化過程中的特殊作用〔72〕。

和明初內閣系專制皇權強化產物一樣，清初內閣的出現也服務於皇權擴張的需要，在權力分配上，二者間並不存在嚴重的對立關係。作為清朝中央決策特色機構，軍機處的出現絕非針對內閣，而是試圖將已經形成的皇帝「乾綱獨斷」局面制度化和規範化，然而，決策制度化在方便皇帝獨裁的同時，在另一方面又因其改變了順康以來傳統統治方式和權力結構，逐漸給皇權帶來了一些新的異己因素，就是其創始者始料不及的。這裡需要特別指出的是：清朝專制皇權的形成與加強，絕非軍機處或內閣一兩個官僚機構所能促成，它是歷史傳統、思想文化和制度改革等多種因素共同作用的結果，其中，皇帝的個人素質（主要是其統治思想），尤其具有至關重要的意義，它在很大程度上決定了清朝政治的演變方向。乾隆皇帝嘗說：國家設官分職，關鍵在人主「太阿不移」，「蓋有是君方有是臣，惟後克艱厥後，庶臣克艱厥臣」，可以說精闢地反映了傳統政治條件下君臣關係的本質，而清朝內稅、軍機處和皇權之間權力關係的消長變動，不過是這一歷史實際的生動體現罷了〔73〕。