工商、食葯、質監管轄權規定異同探析

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工商、食葯、質監管轄權規定異同探析

關於行政處罰管轄權，《行政處罰法》只在第二十條作出了「行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外」的原則規定。《工商行政管理機關行政處罰程序規定》《食品藥品行政處罰程序規定》《質量技術監督行政處罰程序規定》根據法理和實際情況分別就工商、食葯、質監行政處罰作了較全面、詳細的管轄規定，三者各有特點，存在一定的差異性。已經「三合一」的基層市場監管執法人員，如果不能全面準確地把握三部門在管轄權方面的相關規定，那麼在執法實踐中，不履行或不認真履行法定職責以及超越職權違法行政的現象就難以避免，甚至隱含涉嫌玩忽職守罪和濫用職權罪的巨大風險。可以說，釐清管轄權，既關係到市場監管部門能否正確履行職責，又與每一名執法人員的職業生涯和政治生命息息相關。因此基層市場監管部門及廣大執法人員全面準確把握三部門管轄權的相關規定至關重要。

筆者近期對工商、食葯、質監關於管轄權的相關規定進行了認真梳理，現作簡要探析，願與廣大同仁進一步交流探討。由於筆者介入研究食葯、質監業務時間較短，因此特別期盼從事食葯、質監執法工作的同仁對文中存在的錯誤或不妥之處批評指正。

一、違法行為發生地的地域管轄原則

在《行政處罰法》施行之前，國家對行政處罰管轄權沒有統一規定，相關規定散見於國務院各部、委員會和具有行政管理職能的直屬機構的規章中。工商機關關於行政處罰管轄權的規定，在《行政處罰法》施行前後有所變化。1993年12月24日，國家工商局以第18號令公布《工商行政管理機關行政處罰程序規定（試行）》，其中第四條規定：「對違法行為的查處，由違法行為地或者違法行為人所在地的工商行政管理機關管轄。」這時確定的有權管轄機關既包括違法行為地（即違法行為發生地），也包括違法行為人所在地。《行政處罰法》自1996年10月1日起施行，其中第二十條明確規定：「行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外。」自此，對行政處罰管轄權全國有了統一規定，即除法律、行政法規另有規定外均由違法行為發生地的機關管轄。之所以這樣規定，一是因為行政處罰以違法行為的存在為基礎，由違法行為發生地的機關管轄，便於處罰機關弄清違法行為的事實和性質；二是有利於制止或防止危害結果的發生，因為在違法行為人實施違法行為時即可進行追究。按照《行政處罰法》第六十四條第二款「本法公布前制定的法規和規章關於行政處罰的規定與本法不符合的，應當自本法公布之日起，依照本法規定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢」的要求，1996年10月17日國家工商行政管理局以第58號令公布《工商行政管理機關行政處罰程序暫行規定》，其中第四條規定：「行政處罰由違法行為發生地的縣級以上（含縣級，下同）工商行政管理機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外。」這與《行政處罰法》第二十條規定相一致。2007年9月4日國家工商總局以第28號令公布《工商行政管理機關行政處罰程序規定》，管轄權規定未作修改。

食葯部門和質監部門也作出了違法行為發生地管轄的規定。

1999年8月1日國家藥品監督管理局頒布實施《藥品監督行政處罰程序》，其中第六條規定：「藥品監督管理行政處罰由違法行為發生地的藥品監督管理行政機關管轄。」2003年4月28日國家食藥局頒布修改後的《藥品監督行政處罰程序規定》，其中第五條規定：「藥品、醫療器械監督管理行政處罰由違法行為發生地的藥品監督管理部門管轄。」2014年4月28日國家食葯總局頒布《食品藥品行政處罰程序規定》，其中第六條規定：「行政處罰由違法行為發生地的食品藥品監督管理部門管轄。」

1990年7月16日國家技術監督局發布《技術監督行政案件辦理程序的規定》，1996年9月18日修正，在第二章「管轄」中沒有出現「違法行為發生地」的表述。2011年3月2日國家質檢總局發布的《質量技術監督行政處罰程序規定》第七條規定：「行政處罰案件由違法行為發生地的縣級以上質量技術監督部門管轄。」

當然，以違法行為發生地作為行政處罰地域管轄的一般原則，並不排除在法律、行政法規另有規定的情況下，由違法行為人所在地的機關管轄。例如，《特殊標誌管理條例》第十五條規定：「特殊標誌所有人或者使用人有下列行為之一的，由其所在地或者行為發生地縣級以上人民政府工商行政管理部門責令改正，可以處5萬元以下的罰款……」。該項規定採用的是違法行為人所在地和違法行為發生地相結合的管轄規則。在查處這類案件時，除違法行為發生地工商機關有管轄權外，違法行為人所在地的工商機關也可以行使管轄權。

二、行政處罰中的級別管轄

《行政處罰法》沒有規定行政處罰的級別管轄。《工商行政管理機關行政處罰程序規定》《食品藥品行政處罰程序規定》分三個層次對縣（區）、市（地、州）局、省級局和總局的行政處罰管轄權進行了原則規定，並以此作為地域管轄原則的重要補充。這樣做既不違反法定的地域管轄原則，也符合行政執法的實際需要。

《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第六條明確規定：「縣（區）、市（地、州）工商行政管理機關依職權管轄本轄區內發生的案件。省、自治區、直轄市工商行政管理機關依職權管轄本轄區內發生的重大、複雜案件。國家工商行政管理總局依職權管轄應當由自己實施行政處罰的案件及全國範圍內發生的重大、複雜案件。」《食品藥品行政處罰程序規定》第七條規定：「縣（區）、市（地、州）食品藥品監督管理部門依職權管轄本行政區域內的食品藥品行政處罰案件。省、自治區、直轄市食品藥品監督管理部門依職權管轄本行政區域內重大、複雜的食品藥品行政處罰案件。國家食品藥品監督管理總局依職權管轄應當由自己實施行政處罰的案件及全國範圍內發生的重大、複雜的食品藥品行政處罰案件。」

根據上述規定，縣（區）工商、食葯部門有權管轄本轄區內發生的案件，市（地、州）工商、食葯部門對所轄縣（區）發生的所有案件，與縣（區）工商、食葯部門一樣具有管轄權。這表明，雖然縣（區）工商、食葯部門與市（地、州）工商、食葯部門之間存在級別之差，但考慮他們同處於行政執法的一線，是市場監管和實施行政處罰的主力，且所查辦的違法案件的性質和複雜程度大多相近，所以在他們之間沒有規定級別管轄（當然，這並不排除地市級工商、食葯部門作為縣級工商、食葯部門的上級機關，依職權對管轄範圍作進一步劃分）。

根據上述規定，省級工商、食葯部門並不是對全省（自治區、直轄市）轄區內的所有案件都具有管轄權，而只能管轄本省（自治區、直轄市）轄區內發生的重大、複雜案件。重大、複雜案件，一般是指在本轄區有較大社會影響的案件，或者是在本轄區跨數個縣、市，需要省級工商、食葯部門查辦的案件，或者是涉案金額較大的案件等。在具體操作中，省級工商、食葯部門有當然的考量權和決定權。

需要注意的是，現行法律、法規、規章中也有級別管轄的規定。《反壟斷法》第十條規定：「國務院規定的承擔反壟斷執法職責的機構依照本法規定，負責反壟斷執法工作。國務院反壟斷執法機構根據工作需要，可以授權省、自治區、直轄市人民政府相應的機構，依照本法規定負責有關反壟斷執法工作。」根據本條規定，就工商系統而言，反壟斷案件的管轄權在總局和總局授權的省級局，市級及以下工商機關無權查辦反壟斷案件；《反不正當競爭法》第二十三條規定：「公用企業或者其他依法具有獨佔地位的經營者，限定他人購買其指定的經營者的商品，以排擠其他經營者的公平競爭的，省級或者設區的市的監督檢查部門應當責令停止違法行為，可以根據情節處以五萬元以上二十萬元以下的罰款。被指定的經營者藉此銷售質次價高商品或者濫收費用的，監督檢查部門應當沒收違法所得，可以根據情節處以違法所得一倍以上三倍以下的罰款。」根據本條規定，查處公用企業或者其他依法具有獨佔地位的經營者限制競爭案件，管轄權在省級和市級工商機關，縣級工商機關沒有管轄權；《個體工商戶條例》第二十三條規定：「個體工商戶提交虛假材料騙取註冊登記，或者偽造、塗改、出租、出借、轉讓營業執照的，由登記機關責令改正，處4000元以下的罰款；情節嚴重的，撤銷註冊登記或者吊銷營業執照。」第二十四條第一款規定：「個體工商戶登記事項變更，未辦理變更登記的，由登記機關責令改正，處1500元以下的罰款；情節嚴重的，吊銷營業執照。」這裡的「登記機關」，按照該條例第三條「縣、自治縣、不設區的市、市轄區工商行政管理部門為個體工商戶的登記機關（以下簡稱登記機關）」的規定，是指縣級工商局，市級以上的都不是「登記機關」，因此市級以上工商機關不能對個體工商戶上述行為實施行政處罰；《馳名商標認定和保護規定》第七條規定：「涉及馳名商標保護的商標違法案件由市(地、州)級以上工商行政管理部門管轄。」根據本條規定，涉及馳名商標保護的商標違法案件，管轄權在市級以上工商機關，縣級工商機關沒有管轄權。

省級局根據部門規章相關規定作出的關於級別管轄的規定，下級局也應遵照執行。這種情況在食葯部門表現的比較突出。如：根據《食品藥品行政處罰程序規定》第七條第四款「省、自治區、直轄市食品藥品監督管理部門可以依據法律法規和規章，結合本地區實際，規定本行政區域內級別管轄的具體分工。」的規定，河北省食藥局在《河北省食品藥品監管系統責任清單》中明確規定，全市集體用餐配送單位、中央廚房、高速公路服務區、大中院校食堂、連鎖餐飲企業、重大活動接待較多的餐飲服務單位的食品安全監管工作由設區市局承擔，縣級局沒有管轄權。

質監部門在級別管轄方面的規定與工商、食葯部門有較大不同。1990年7月16日國家技術監督局令第6號發布、1996年9月18日根據國家技術監督局令第46號修正發布的《技術監督行政案件辦理程序的規定》本來也有關於級別管轄的規定（其中第五條規定：「縣級技術監督行政部門管轄本行政區域內發生的案件，但是依照本規定由上級技術監督行政部門管轄的除外。」第六條規定：「市（州、盟）級技術監督行政部門管轄本行政區域內發生的有較大影響的案件。」第七條規定：「省、自治區、直轄市技術監督行政部門管轄本行政區域內發生的有重大影響的案件。」第八條規定：「市（州、盟）級技術監督行政部門管轄本行政區域內發生的一般涉外案件。省、自治區、直轄市技術監督行政部門管轄本行政區域內發生的有重大影響的涉外案件。」），但2011年3月2日國家質檢總局以第137號令公布的《質量技術監督行政處罰程序規定》對管轄權作出了調整，除在第七條規定「行政處罰案件由違法行為發生地的縣級以上質量技術監督部門管轄。」之外，沒有再對級別管轄另作規定。這表明，自2011年7月1日起《質量技術監督行政處罰程序規定》施行以後，質檢總局對全國範圍內發生的所有案件，省級質監局對全省（自治區、直轄市）轄區內發生的所有案件都有管轄權。

三、行政處罰管轄的特別規定

（一）廣告違法案件的管轄。《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第八條規定：「對利用廣播、電影、電視、報紙、期刊、互聯網等媒介發布違法廣告的行為實施行政處罰，由廣告發布者所在地工商行政管理機關管轄。廣告發布者所在地工商行政管理機關管轄異地廣告主、廣告經營者有困難的，可以將廣告主、廣告經營者的違法情況移交廣告主、廣告經營者所在地工商行政管理機關處理。」確定廣告違法案件由廣告發布者所在地工商機關管轄，是地域管轄原則（違法行為發生地管轄）在廣告違法行為行政處罰中的具體應用，有效解決了地域管轄原則在廣告違法行為行政處罰中存在的交叉和混亂問題，提高了查辦廣告違法案件的效率。

值得注意的是，《互聯網廣告管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》，2016年7月4日國家工商總局令第87號公布，自2016年9月1日起施行）第十八條對互聯網廣告違法案件管轄權進一步作出了規定，其中第一款規定：「對互聯網廣告違法行為實施行政處罰，由廣告發布者所在地工商行政管理部門管轄。廣告發布者所在地工商行政管理部門管轄異地廣告主、廣告經營者有困難的，可以將廣告主、廣告經營者的違法情況移交廣告主、廣告經營者所在地工商行政管理部門處理。」這與《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第八條「對利用廣播、電影、電視、報紙、期刊、互聯網等媒介發布違法廣告的行為實施行政處罰，由廣告發布者所在地工商行政管理機關管轄。廣告發布者所在地工商行政管理機關管轄異地廣告主、廣告經營者有困難的，可以將廣告主、廣告經營者的違法情況移交廣告主、廣告經營者所在地工商行政管理機關處理。」的規定相一致。不同之處在於第二款和第三款規定。第二款規定：「廣告主所在地、廣告經營者所在地工商行政管理部門先行發現違法線索或者收到投訴、舉報的，也可以進行管轄。」第三款規定：「對廣告主自行發布的違法廣告實施行政處罰，由廣告主所在地工商行政管理部門管轄。」《暫行辦法》頒布實施以前，廣告主所在地、廣告經營者所在地工商行政管理部門即便先行發現違法線索或者收到投訴、舉報，也無權直接進行立案查處，而是要將違法線索或投訴舉報信息移交到廣告發布者所在地工商機關，只有在廣告發布者所在地工商機關認為管轄有困難，再將案件移交回來的情況下，廣告主所在地、廣告經營者所在地工商機關才有權管轄。這樣既加大了廣告主所在地工商機關的工作量（隨著互聯網廣告的不斷發展，這個工作量正在以驚人的速度增長），使之承受了難以承受之重，又嚴重影響了行政執法效率，因管轄不清引起的推諉扯皮事件時有發生，越來越引起社會各界特別是投訴舉報人的不滿。《暫行辦法》第十八條第二款規定廣告主所在地、廣告經營者所在地工商行政管理部門先行發現違法線索或者收到投訴、舉報的，也可以進行管轄，這就有效解決了廣告主所在地工商機關工作負擔過重以及工商機關之間反覆移交導致行政執法效率低下等問題。同樣，隨著互聯網廣告產業的發展，出現了廣告主同時兼備廣告發布者身份的新情況，《暫行辦法》第十八條第三款明確規定此類案件由廣告主所在地工商行政管理部門管轄，能有效避免推諉扯皮現象的發生，有利於提升行政執法效率。

（二）網路商品交易違法案件的管轄。國家工商總局2014年1月26日以第60號令發布的《網路交易管理辦法》第四十一條規定：「網路商品交易及有關服務違法行為由發生違法行為的經營者住所所在地縣級以上工商行政管理部門管轄。對於其中通過第三方交易平台開展經營活動的經營者，其違法行為由第三方交易平台經營者住所所在地縣級以上工商行政管理部門管轄。第三方交易平台經營者住所所在地縣級以上工商行政管理部門管轄異地違法行為人有困難的，可以將違法行為人的違法情況移交違法行為人所在地縣級以上工商行政管理部門處理。」根據本條規定，對於通過第三方交易平台開展經營活動的經營者，其違法行為由第三方交易平台經營者住所所在地縣級以上工商機關管轄，異地違法行為人所在地工商機關只有在第三方交易平台經營者住所所在地工商機關移交的前提下，才有權處理違法行為人的違法行為。

需要注意的是，2016年7月13日國家食葯總局第27號令公布、自2016年10月1日起施行的《網路食品安全違法行為查處辦法》，對網路食品安全違法行為的管轄權作出了與國家工商總局《網路交易管理辦法》不同的規定，市場監管部門在查處網路食品安全違法行為時，要執行《網路食品安全違法行為查處辦法》關於管轄權的規定。《網路食品安全違法行為查處辦法》第二十一條規定：「對網路食品交易第三方平台提供者食品安全違法行為的查處，由網路食品交易第三方平台提供者所在地縣級以上地方食品藥品監督管理部門管轄。對網路食品交易第三方平台提供者分支機構的食品安全違法行為的查處，由網路食品交易第三方平台提供者所在地或者分支機構所在地縣級以上地方食品藥品監督管理部門管轄。對入網食品生產經營者食品安全違法行為的查處，由入網食品生產經營者所在地或者生產經營場所所在地縣級以上地方食品藥品監督管理部門管轄；對應當取得食品生產經營許可而沒有取得許可的違法行為的查處，由入網食品生產經營者所在地、實際生產經營地縣級以上地方食品藥品監督管理部門管轄。因網路食品交易引發食品安全事故或者其他嚴重危害後果的，也可以由網路食品安全違法行為發生地或者違法行為結果地的縣級以上地方食品藥品監督管理部門管轄。」

（三）吊銷許可證、營業執照或者撤銷批准證明文件案件的管轄。《食品藥品行政處罰程序規定》第十六條規定：「依法應當吊銷食品藥品行政許可證或者撤銷批准證明文件的，由原發證或者批准的食品藥品監督管理部門決定。食品藥品監督管理部門查處違法案件，對依法應當吊銷許可證或者撤銷批准證明文件的，在其許可權內依法實施行政處罰的同時，應當將取得的證據及相關材料報送原發證、批准的食品藥品監督管理部門，由原發證、批准的部門依法作出是否吊銷許可證或者撤銷批准證明文件的行政處罰決定。需由國家食品藥品監督管理總局撤銷批准證明文件的，由省、自治區、直轄市食品藥品監督管理部門報國家食品藥品監督管理總局決定。原發證、批准的部門依法作出吊銷許可證和撤銷批准證明文件的行政處罰決定，依照本規定進行。」根據本條規定，吊銷許可證或者撤銷批准證明文件的案件，只能由原發證或者批准的食品藥品監督管理部門決定，非原發證或者批准的食品藥品監督管理部門無權決定。

《質量監督檢驗檢疫行政許可實施辦法》（質檢總局令第149號）第四十一條第一款規定：「依法應當吊銷被許可人取得的行政許可證件，由准予行政許可的質檢部門按照《中華人民共和國行政處罰法》及總局規章等辦案程序規定，作出吊銷行政許可證件的行政處罰決定。」第四十二條第一款規定：「依法應當撤銷被許可人取得的行政許可，由准予行政許可的質檢部門作出撤銷行政許可的決定。」根據上述規定，吊銷許可證或者撤銷行政許可，只能由准予行政許可即原發證的質監部門決定。

工商總局雖然在《工商行政管理機關行政處罰程序規定》里沒有關於吊銷營業執照管轄權的專門規定，但在相關答覆中作出了明確規定。國家工商總局在《關於公司登記機關是否有權對非本機關登記註冊的公司違反登記管理規定的行為實施行政處罰問題的答覆》（工商企字(2001)第106號）中明確規定：「……三、對公司違反登記管理規定實施吊銷營業執照行政處罰的，應由原公司登記機關作出。……五、對非公司制企業、外商投資企業違反登記管理規定實施行政處罰，按照上述原則執行……」根據本規定，吊銷營業執照的行政處罰應由原登記機關作出。

四、行政處罰管轄的其他規定

（一）共同管轄的解決規則——誰先立案誰查處。《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第九條規定：「對當事人的同一違法行為，兩個以上工商行政管理機關都有管轄權的，由最先立案的工商行政管理機關管轄。」《食品藥品行政處罰程序規定》第十條規定：「對當事人的同一違法行為，兩個以上食品藥品監督管理部門均有管轄權的，由先行立案的食品藥品監督管理部門管轄。……」根據上述規定，如果兩個以上工商、食葯部門都有管轄權，只能由最先立案的部門管轄，最先立案的部門不能向其他有管轄權部門移送。《質量技術監督行政處罰程序規定》沒有像工商、食葯部門一樣規定共同管轄的解決規則，因此遇到兩個以上質監機關都有管轄權的情形時，應當適用管轄爭議的解決規則即指定管轄。

（二）管轄爭議的解決規則——指定管轄。《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第十條規定：「兩個以上工商行政管理機關因管轄權發生爭議的，應當協商解決，協商不成的，報請共同上一級工商行政管理機關指定管轄。」《食品藥品行政處罰程序規定》第十條規定：「……對管轄權有爭議的，應當協商解決；協商不成的，報請共同的上一級食品藥品監督管理部門指定管轄。」《質量技術監督行政處罰程序規定》第八條規定：「質量技術監督部門之間對管轄權發生爭議的，報請共同的上一級質量技術監督部門指定管轄。有管轄權的質量技術監督部門由於特殊原因不能行使管轄權或者上級質量技術監督部門認為需要指定管轄的，可以指定管轄。」指定管轄的原則和法律基礎是上下級行政關係。指定管轄權實質上是行政管理權在管轄制度中的具體體現。因此，指定管轄強調的一是「共同」上級，二是「上一級」。

（三）管轄權的轉移。發生在上級機關與下級機關之間的管轄調整和變通，屬於管轄權的轉移。《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第十二條規定：「上級工商行政管理機關認為必要時可以直接查處下級工商行政管理機關管轄的案件，也可以將自己管轄的案件移交下級工商行政管理機關管轄。法律、行政法規明確規定案件應當由上級工商行政管理機關管轄的，上級工商行政管理機關不得將案件移交下級工商行政管理機關管轄。下級工商行政管理機關認為應當由其管轄的案件屬重大、疑難案件，或者由於特殊原因，難以辦理的，可以報請上一級工商行政管理機關確定管轄。」《食品藥品行政處罰程序規定》第十一條規定：「上級食品藥品監督管理部門認為必要時可以直接查處下級食品藥品監督管理部門管轄的案件，也可以將自己管轄的案件移交下級食品藥品監督管理部門查處。下級食品藥品監督管理部門對本部門管轄的案件由於特殊原因不能行使管轄權的，可以報請上級食品藥品監督管理部門管轄或者指定管轄。」《質量技術監督行政處罰程序規定》第九條規定：「上級質量技術監督部門在必要時，可以直接辦理下級質量技術監督部門管轄的行政處罰案件。對重大、複雜的行政處罰案件，下級質量技術監督部門可以報請上級質量技術監督部門辦理。」

（四）移送管轄。《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第十一條規定：「工商行政管理機關發現所查處的案件不屬於自己管轄時，應當將案件移送有管轄權的工商行政管理機關。受移送的工商行政管理機關對管轄權有異議的，應當報請共同上一級工商行政管理機關指定管轄，不得再自行移送。」本條是關於行政處罰案件內部移送管轄的規定。《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第十五條規定：「工商行政管理機關發現所查處的案件屬於其他行政機關管轄的，應當依法移送其他有關機關。工商行政管理機關發現違法行為涉嫌犯罪的，應當依照有關規定將案件移送司法機關。」本條是關於行政處罰案件外部移送管轄的規定，具體包括向其他行政機關移送和向司法機關移送。

食葯總局和質檢總局也都作出了類似規定。《食品藥品行政處罰程序規定》第十三條規定：「食品藥品監督管理部門發現案件不屬於本部門管轄的，應當及時移送有管轄權的食品藥品監督管理部門或者相關行政管理部門處理。受移送的食品藥品監督管理部門應當將案件查處結果及時函告移送案件的食品藥品監督管理部門；認為移送不當的，應當報請共同的上一級食品藥品監督管理部門指定管轄，不得再次移送。」第十四條規定：「食品藥品監督管理部門在查處案件時，發現違法行為涉嫌犯罪的，應當按照《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》的要求，及時移送同級公安機關。」《質量技術監督行政處罰程序規定》第十條規定：「質量技術監督部門發現辦理的案件不屬於本機關管轄的，應當將案件移送有管轄權的質量技術監督部門。受移送的質量技術監督部門對管轄權有異議的，應當報請共同的上一級質量技術監督部門指定管轄，不得再自行移送。」第十一條規定：「質量技術監督部門發現辦理的案件屬於其他行政管理部門管轄的，應當依法移送其他有關部門。質量技術監督部門發現違法行為涉嫌犯罪的，應當依照有關規定將案件移送司法機關。」

五、行政處罰管轄與投訴管轄的不同

2014年3月15日實施的《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》（工商總局令第62號）第二條規定「消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，與經營者發生消費者權益爭議，向工商行政管理部門投訴的，依照本辦法執行。」第四條規定「工商行政管理部門在其職權範圍內受理的消費者投訴屬於民事爭議的，實行調解制度。」第三十三條規定「工商行政管理部門在處理消費者投訴中，發現經營者有違法行為的，或者消費者舉報經營者違法行為的，依照《工商行政管理機關行政處罰程序規定》另案處理。」這是工商總局根據《消費者權益保護法》制定的對因消費者權益爭議發生投訴處理的單獨程序。

《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》的適用範圍，僅限於「消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，與經營者發生消費者權益爭議，向工商行政管理部門投訴的」範圍，因而工商部門所稱的「消費者投訴」具有特定涵義，僅指因消費民事糾紛由消費者提出的投訴。消費者非民事糾紛性質的投訴（如要求懲處侵犯其合法權益的經營者違法行為的投訴）以及消費者以外的其他群體的投訴（如權利人投訴他人侵犯其註冊商標專用權、企業名稱權、商業秘密權等行為的投訴），並不適用《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》，而是應當適用行政處罰程序，即按照《工商行政管理機關行政處罰程序規定》處理（《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第十六條「工商行政管理機關依據監督檢查職權，或者通過投訴、申訴、舉報、其他機關移送、上級機關交辦等途徑發現、查處違法行為。」規定中的「投訴、申訴」所指的就是消費者非民事糾紛性質的投訴和消費者以外的其他群體的投訴）。

《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》第六條規定：「消費者投訴由經營者所在地或者經營行為發生地的縣（市）、區工商行政管理部門管轄。消費者因網路交易發生消費者權益爭議的，可以向經營者所在地工商行政管理部門投訴，也可以向第三方交易平台所在地工商行政管理部門投訴。」根據本條規定，對消費者投訴，除經營行為發生地工商機關具有管轄權外，經營者所在地工商機關也具有管轄權。同樣，對網路商品交易投訴，除第三方交易平台所在地工商機關具有管轄權外，經營者所在地工商機關也具有管轄權。這與《工商行政管理機關行政處罰程序規定》和《網路交易管理辦法》規定的行政處罰管轄權有著明顯不同，各級工商（市場監管）機關在受理消費者投訴工作中一定要注意切勿把消費者投訴管轄權與行政處罰管轄權混為一談。

按照《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》第六條、第七條、第八條和第九條的規定，消費者投訴處理由縣級工商部門管轄，工商所有權以自己的名義處理消費者投訴，市級以上工商部門原則上不對消費者投訴作具體處理（只有在「上級工商行政管理部門認為有必要」，或者「下級工商行政管理部門管轄的消費者投訴，認為需要由上級工商行政管理部門處理」並經過「報請」程序的情形下，市級以上工商部門才可以對消費者投訴作具體處理）。雖然省級和地市級工商機關也設有12315消費者投訴舉報中心，但其承擔的只是分送職責，只是登記接收行為，不是受理行為，是否受理的決定由具體承辦的縣級局作出。

與工商單獨規定消費者投訴管轄權（其他投訴舉報都按行政處罰管轄處理）不同，食葯、質監都對投訴舉報的管轄權進行了統一規定，且實行統一受理制，即哪級接收，就由哪級作出是否受理的決定。

根據《食品藥品投訴舉報管理辦法》（國家食葯總局第21號令，自2016年3月10日起施行）第四條「國務院食品藥品監督管理部門主管全國食品藥品投訴舉報管理工作，主要履行下列職責：……（二）調查處理全國範圍內有重大影響的食品藥品投訴舉報並發布相關信息；……」第五條「地方各級食品藥品監督管理部門主管本行政區域的食品藥品投訴舉報管理工作，主要履行下列職責：……（二）調查處理本行政區域的食品藥品投訴舉報並發布相關信息；……」第八條「各級食品藥品監督管理部門應當暢通「12331」電話、網路、信件、走訪等投訴舉報渠道，建立健全一體化投訴舉報信息管理系統，實現全國食品藥品投訴舉報信息互聯互通。」第九條「各級食品藥品監督管理部門應當按照相關法律法規規定，對受理的投訴舉報進行調查處理，並將處理結果反饋投訴舉報人，及時解決和回應公眾訴求。」第十條「食品藥品投訴舉報機構負責統一受理食品藥品投訴舉報。對直接收到的食品藥品投訴舉報，食品藥品監督管理部門應當自收到之日起5日內轉交同級食品藥品投訴舉報機構；無同級食品藥品投訴舉報機構的，應當自收到之日起5日內轉交負責投訴舉報管理工作的部門。」的規定，各級食葯部門對投訴舉報事項都有調查處理權即管轄權。

質監的舉報投訴處理程序規範，仍然是1998年原國家質量技術監督局第51號令發布的《產品質量申訴處理辦法》。2012年11月，國家質檢總局曾發布修改的徵求意見稿，但至今仍未出台。「申訴」一詞源於修改前《消費者權益保護法》的規定（第三十四條：「消費者和經營者發生消費者權益爭議的，可以通過下列途徑解決：……（三）向有關行政部門申訴；……」），現行《消費者權益保護法》已經將「申訴」一詞改為「投訴」（第三十九條：「消費者和經營者發生消費者權益爭議的，可以通過下列途徑解決：……（三）向有關行政部門投訴；……」）。根據《產品質量申訴處理辦法》第二條「屬於《產品質量法》調整範圍的產品，用戶、消費者發現有質量問題，有權向技術監督行政部門提出申訴」的規定，質監的「產品質量申訴」應該包括投訴和舉報，只要是反映產品質量問題的，無論是消費者，還是作為用戶的經營者或者其他組織和個人，均可以按照上述規定申訴。根據《產品質量申訴處理辦法》第六條「技術監督行政部門應當在接到產品質量申訴後七日內作出處理、移送處理或者不予處理的決定，並告知申訴人。」的規定，質監部門對投訴舉報處理，與食葯部門基本相同，也是投訴舉報人向哪級投訴舉報，就由哪級負責處理。根據《產品質量申訴處理辦法》第十四條「產品質量爭議的調解由被申訴人所在地的縣、市級技術監督行政部門管轄。」的規定，縣、市級技術監督行政部門對投訴事項的調解工作都有管轄權。

綜上，工商、食葯、質監關於管轄權的規定有很多相同之處，但也存在一定的差異性，這是三總局根據各自部門的工作特點確定的，目前尚無法統一。這就需要機構已經「三合一」的基層廣大執法人員認真學習、熟練把握相關規定，在執法實踐中，針對不同的工作內容，對照管轄權相關規定，及時準確確定管轄權，切實做到法定職責必須為、法無授權不可為，這是正確實施行政處罰、妥善應對投訴舉報、有效防範工作風險的重要保障。