中央暗收政府投資 民生投入側重欠發達地區

　　政府投資緩行

　　財政刺激力度趨弱，人們很可能在「不經意」間經歷財政刺激政策退出的過程

　　□ 本刊記者 霍侃 王長勇 | 文

　　經濟回升向好勢頭得以鞏固，給決策者提供了應對財政金融潛在風險的餘地。

　　事實上，以政府投資為主的財政刺激政策已顯淡出之意。中央預算內投資下達節奏放慢，為中央投資提供配套的地方政府債券至今尚未開始發行，可視為財政政策擴張力度減弱的信號。

　　「刺激差不多結束了。」一位外資銀行駐中國的研究部主管向本刊記者表示，目前中國的財政政策邊際刺激效果已很微弱。

　　對於首季增長11.9%的中國經濟，這可能不是壞消息。然而，危機期間，中國大規模政府投資主導的刺激政策，其直接後果是2009年大量投資項目在全國各地密集上馬。這意味著刺激政策退出不可戛然而止，而應為本輪擴張平滑收尾做好鋪墊。

　　中央投資暗收

　　「加強政府投資管理，從嚴控制新開工項目。」4月14日的國務院常務會議對投資政策的態度，繼續傳遞出政府投資逐步弱化的信號。

　　這也在一季度的數據中得到體現。今年前三個月，城鎮固定資產投資同比增長26.4%，增速比去年同期回落2.2個百分點。中央投資增速回落尤其明顯，一季度僅增長9.1%，遠低於去年同期30.4 %的增速。

　　新項目開工開始踩剎車。今年前三個月，新開工項目計劃總投資約3萬億元，同比增34.5%，與去年同期87.7%高增長下的「大幹快上」景象迥異。

　　滙豐銀行中國區首席經濟學家屈宏斌告訴本刊記者，「4萬億」刺激政策，財政政策起主導作用，貨幣政策為輔。減少或放緩中央和地方政府的新開工項目，是未來刺激政策能否逐步退出、緩解過熱風險的關鍵。

　　從資金來源的細微變化，亦可看出中央投資暗收之意。一季度，4.81萬億元城鎮固定資產投資到位資金中，國家預算內資金1914億元，同比增25.3%，佔比3.98%。而去年同期，國家預算內投資同比增長104.70%，佔比4.41%，所佔比重為近年來最高。

　　投資增長曲線高低起伏的背後，是國家發改委下達中央預算內投資的節奏明顯放緩，且結構發生明顯調整。

　　2010年是「4萬億」經濟刺激計劃實施的第二年，兩年共計1.18萬億元的新增中央投資中，今年需安排5722億元。

　　一季度中央投資的下達與危機期間有所不同，直至3月下旬才開始陸續下達地方。目前，國家發改委尚未公布中央預算內投資下達的總體情況，僅公布了下達十大重點節能工程中央預算內投資22.28億元。

　　本刊記者從多個地方發改委了解到，3月下旬開始，國家發改委陸續下達了廉租房、水利工程、污水垃圾處理設施建設等民生工程和公益性項目的投資。比如，甘肅省發改委投資處官員告訴本刊記者，甘肅已經爭取到新建廉租房中央預算內投資13.36億元，投資總量和項目建設規模均比去年有較大幅度的增加，除此之外「還沒有其他領域的中央投資」。

　　重慶、青海、河北也分別申請到新建廉租房中央預算內投資14.92億元、12.88億元和7.87億元。

　　天津市發改委投資處負責人告訴本刊記者，廉租房建設投資中央「不給天津，東部地區都不給」，天津只有林業、安全飲水、衛生院、社區文化和農業等少量投資。

　　安徽省經濟信息中心預測處分析一季度經濟形勢時指出，由於今年中央投資下撥節奏放慢，民生、科技等一些第三產業領域投資增速出現較大幅度放緩。今年前兩個月，安徽省固定資產投資增長34.9%，增幅同比回落3.4個百分點，第三產業投資增速同比回落9.2個百分點。

　　資金閘門收緊

　　雖然項目新開工正在降溫，但在2009年的項目上馬高潮之後，今年政府投資事實上從「主動擴張」轉向「被動續建」，後續資金需求依然不小。

　　一季度，施工項目15.37萬個，計劃總投資27.96萬億元，同比增長30.4%，仍為近年同期高位。決策層也深知，一季度經濟快速增長「較大程度上還是政策刺激的結果」。

　　國家發改委財金司司長徐林對本刊記者說，很多項目正在進行，配套壓力還是很大。

　　此外，中央主動調控的同時，地方投資衝動依然強勁。據本刊記者統計，21個將2010年地區生產總值增長目標定在10%以上的省份，都列出了長長的投資計劃和擬開工項目名單。

　　各省公布的投資增長目標中，東北和西部地區明顯高於東部沿海，黑龍江省的投資增速目標最高，為35%，廣西、吉林、陝西、甘肅四省區為30%，只有少數省份預期目標低於20%。

　　3月下旬，湖北省發改委提出的12萬億元投資計劃，令各方震驚。安信證券首席經學家高善文認為，儘管總量層面的投資恢復仍不明顯，然而零碎的證據似乎暗示，部分地區的地方政府投資出現了較明顯的加速。

　　中央投資的項目續建和地方新增投資，對資金的胃口都不小。然而，今年多個資金源頭的閘門都已收緊。2009年，銀行信貸、地方政府債和城投債支撐了投資的空前高漲。目前，這三個管道都趨收緊。

　　年初，國務院確定全年新增銀行貸款7.5萬億元的目標。從一季度的信貸投放看，按月按季控制貸款規模基本得到嚴格執行。

　　瑞士信貸中國研究主管陳昌華測算，今年7.5萬億元的信貸規模中，約有4萬億元至5萬億元需貸給已開工的續建項目，其他項目僅有2萬多億元，「銀根非常緊張」。

　　而且，2009年激增的地方融資平台貸款，今年成為嚴格控制的對象。一位地方銀監局負責人告訴本刊記者，銀行已經限制了對地方融資平台的貸款額度，而且現在不能給總的授信額度，必須貸給具體的建設單位，「但符合貸款條件的建設單位不多。」

　　地方政府需承擔為中央投資配套資金的主角，但地方財政也捉襟見肘。河北省財政廳廳長齊守印此前接受本刊記者採訪時稱，2010年該省財政收支情況並不樂觀，「矛盾將比2009年更尖銳。」

　　簡單幾個數字可以說明問題。2010年河北省各部門申請由2010年一般預算安排的支出需求共計415.3億元，是省級一般預算實際可調劑財力的1.7倍。其中，政策性增支134.8億元，為新增可調劑財力的16倍。

　　「哪裡來錢呢？」齊守印認為，2010年中央投資項目的地方政府配套情況「也不會怎麼改善」。

　　眾所周知，目前中國的地方財政收入依賴土地收入。2009年，全國國有土地使用權出讓金收入1.27萬億元，同比增長43.5%。2010年中央預算安排中，國有土地使用權出讓收入為1.37萬億元。為遏制房價過快上漲，連續出台的收縮房貸等政策，將使這部分收入存有變數。

　　財政部代理髮行的地方債，其指定用途是提供配套資金。2010年，地方債的總規模仍為2000億元，各省能分得幾十億元不等，這對於地方大量的配套資金缺口，無異於杯水車薪。

　　至4月中旬，地方債發行仍未啟動。4月9日，財政部組織承銷團召開地方政府債券和國債發行工作會議。而去年3月27日，首期地方債已公開招標。

　　財政部一位官員告訴本刊記者，今年2000億元的地方債已經分配到各省，「但目前不能透露具體分配方案和數額。」

　　本刊記者獲悉，湖北省擬發行地方債86億元，高於去年的81億元；河北省擬發行69億元，比去年多9億元；財政部核定甘肅發行地方債55億元，比去年少10億元。

　　海南今年擬發地方債也低於去年的29億元，為25億元。海南省財政廳辦公室相關負責人說，「什麼時候發還不清楚，還在走省人大的程序。」

　　江蘇省財政廳相關官員接受本刊記者採訪時稱，「數額是中央定的，還沒到發行程序，還要走省人大審議預算調整的程序。」

　　2010年地方債的使用範圍和管理辦法也面臨調整。去年，財政部制定了《2009年地方政府債券預算管理辦法》，規定地方債期限三年，使用範圍主要是社會事業基礎設施和涉及民生的項目建設與配套。

　　上述財政部官員透露，今年的管理辦法「有變化，還在完善之中」。

　　本刊記者了解到，今年地方債將分為三年和五年兩種期限，資金將重點用於完成在建項目，嚴格控制用於新上項目，且必須優先保障2010年及2009年後兩批中央擴大內需項目地方配套，確保不留缺口。

　　去年在刺激政策執行中扮演重要角色的城投債，今年發行前景尚不明朗。一位2009年負責城投債承銷發行的券商人士告訴本刊記者，已經轉向股票承銷，因為今年城投債少了很多，主要是「發改委卡得更嚴，機構買的也謹慎了」，而且地方債存量較大。

　　國家發改委財金司司長徐林說，城投公司發債是合規性審查，不是總量控制的概念。按今年政府工作報告的要求，還要進一步擴大企業債券發行規模。但由於對地方政府債務的擔憂，對投融資平台融資有一些新的考慮。「幾種力量混雜在一起，不好說。」比較明確的一點是，「過去由政府信用支撐的債不能發了。」

　　2009年，地方融資平台發行的城投債（包括企業債、中期票據和短期融資券）共計約1800億元。

　　城投公司融資的核心是依靠土地財政。地方政府向融資平台注入土地，城投公司再以土地使用權為抵押獲得貸款、發行債券，且土地使用權的槓桿效應在抵押質押中多次放大。

　　國土資源部公布的數據顯示，2009年，僅全國84個重點城市抵押土地面積就凈增5.1萬公頃，抵押貸款凈增7749億元，比上年分別增長35.5%和59.7%。

　　2009年新增土地抵押貸款率為50%，風險尚在可控範圍之內。但國土資源部調控和監測司司長劉隨臣提醒，要警惕土地抵押貸款風險。目前，中央和地方已經意識到這點。4月13日，湖北銀監局提出，禁止開發商用土地做抵押品獲得貸款。如果其他省份也逐步禁止土地抵押貸款，將會對城投公司融資帶來實質影響。

　　平滑收尾求解

　　從風險防範的角度，收緊信貸和嚴格把關城投債，無疑都是正確的。但另一層擔憂是，這種環境下，是否會出現地方融資平台資金鏈斷裂、在建項目難以為繼的風險？宏觀調控的最終目的，還是為此輪財政擴張政策儘早平滑收尾做好鋪墊。

　　財政部財政科學研究所所長賈康認為，財政政策退出，很可能是與1998 年應對亞洲金融危機成功之後相仿的「淡出」方式，即低調處理，擴張力度漸降，使社會各方在「不經意」間經歷政府政策「退出」的過程。

　　具體而言，可以從國債結構和投資方向的調整開始。賈康建議，2010年可按實際需要適當減髮長期建設國債，而流動性較強的中短期國債要重點發展，而且國債應首先支持已開工項目的續建，嚴格控制新項目建設。

　　地方財政有限的資源分配也可以更加優化。「想辦的事情太多，得按照輕重緩急、比較效益高低，對各種支出『排隊』，先保證重要的、緊急的、比較效益高的，其他的往後排。」齊守印說。

　　2010年，河北省級支出預算安排，將摒棄原來側重增量調整、存量基本不動的預算平衡辦法，實行比較徹底的零基預算，即打破各類口各部門原有「基數」，嚴格遵循優先保工資、保社會保障、保基本運轉、保中央和省委省政府決策部署落實的順序。

　　此外，地方政府舉債也需要進一步梳理規範。目前，對地方政府融資有幾種思路：財政部傾向於以省為單位發政府債券，控制地方投融資平台融資；央行認為，應該發規範的市政債；發改委則希望規範發展城投債。

　　從2009年的情況看，如果完全用省級政府債券替代地方投融資平台，省級政府每年發行兩三萬億元的債才夠用，而且需要按各省的債務情況進行信用評級，作為債券定價依據。

　　目前看來，省級政府尚不具備這樣大規模發債的條件。2009年，地方政府債發行才邁出第一步，而且是以中央政府信用為基礎，由財政部代理髮行，並代理還本付息。

　　根據4月9日公布的《財政部代理髮行2010年地方政府債券招投標和考核規則的通知》，今年地方債發行中，地方信用差異進一步被「抹平」。去年，前九期地方債是各省單獨發行，4月23日開始打包發行，但也會在招標之前公布「發債包」中各省債券的規模。

　　根據2010年的新規則，如果多個省份地方債合併招標發行，招投標和債權託管選擇結束後，財政部才會通知各中標承銷團成員向各省份應繳發行款數額。這一定程度上意味著，地方債發行的透明度打了折扣，且各省自身的債務信用差異基本由中央債信替代。

　　徐林認為，由省政府發債、再往下分的方式，交易成本較高，由於很多項目是市縣執行的，分配並非完全按照明確的量化標準，容易出現「拍腦袋」決策。

　　「一刀切」地限制地方融資平台並不是明智的選擇。賈康一直主張對地方融資機制進行正確引導。他建議，地方融資平台的發展中，可以探索通過使用國債資金注資入股地方性企業集團，形成或增加其資本金，進而吸引銀行貸款或發行債券融資，發揮財政政策應追求的「乘數效應」。

　　徐林認為，要規範地方融資平台發展，今年首先應該做的是，建立地方債務風險管理的系統，在摸清各省存量債務的基礎上，明確規定債務風險率（地方政府累計債務除以地方政府綜合財政收入），並建立「還舊借新」的機制，把債務餘額控制在一定水平上。

　　「對於中國，我覺得債務風險率定150%比較合適。」徐林說，這樣，在建項目的資金就有了保障，債務風險也不會放大，它就能延續下去。

　　此外，中央和地方投資項目也需要作出調整。陳昌華認為，今年全年貸款幾乎難以控制在7.5萬億元，「每一年貸款都超過，今年為什麼例外？」要做到這一點，不僅需要停止上新項目，可能還要把老項目延期，如果做不到砍項目，起碼做到拖項目。

　　本刊記者馮哲對此文亦有貢獻

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