集體土地制度弊端日益顯現 專家稱改革時機成熟

2013年10月12日19:26中國新聞周刊[/size]　　國土資源部內部人士向《中國新聞周刊》透露，「如果沒有大的變動，新土改將會納入十八屆三中全會，但具體內容肯定是框架性思路和原則性改革方向。事涉全國性改革，新土改內容將宜粗不宜細。」　　中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議將於11月在北京召開。公眾普遍對此次會議討論及進一步推動有關方面的改革抱有期待，其中，土地制度改革是輿論焦點之一。　　9月中旬，有業內人士放出消息稱：「十八屆三中全會或將出新土改的有關框架性思路。」　　無論外界如何揣測，毋庸置疑的一點是，新一屆中央政府組成以來，城鎮化成為推進改革、穩定增長的重中之重。城鎮化涉及土地、戶籍、公共服務等一系列制度調整，如此，改革和完善現行的土地管理制度將是無法繞開的門檻。　　更不可迴避的是，集體土地制度弊端日益顯現，尤其是農村集體土地徵收補償安置引發的社會矛盾，以及大量農村剩餘勞動力進城帶來的一系列社會問題，日益影響社會穩定，甚至影響政府的公信力和威信，演變為政治問題。　　作為長期研究土地制度的學者，中國土地學會副理事長黃小虎期待著三中全會對於土地制度改革能有實質性突破。在他看來，「目前改革政府經營土地制度的時機已經成熟，允許集體建設用地進入市場，是土地制度改革的題中應有之意。」　　從「既要地，也要人」到「只要地，不要人」　　上世紀80年代，被征地的農民以「農轉非」身份被統一安置就業。據長期在國土系統工作的黃小虎回憶，計劃經濟時期，國家征地的補償費用不高，但對因征地而失地的農民，由國家予以安置。其具體措施，一是「農轉非」，農業戶籍轉為城市戶籍；二是把農業勞動力安排到城市企事業單位就業。　　「這種轉變所體現的經濟關係，是失地農民能在一定程度上，分享土地轉變用途後產生的增值收益。」黃小虎說。他將過去計劃經濟時期的征地制度比喻為「既要地，也要人」。　　國土資源部耕地保護司司長嚴之堯認為，在當時土地、資金相對匱乏的條件下，現行的土地制度有效推動了重點區域的快速城鎮化、工業化，防止了農村土地的無序流失，避免了城鄉建設對農業生產的衝擊。　　在計劃經濟時期，國家工業化、城市化進程相對緩慢，加之有「農轉非」的利益分享機制，征地引起的社會矛盾並不尖銳，很多農民甚至還盼望國家征地，「把征地當作改變自身命運的機遇」。　　進入20世紀90年代以後，被征地農民開始轉為貨幣安置。在激烈的就業市場競爭中，征地農轉非人員開始演變為「弱者」。　　根據重慶市政協一則關於《渝北區征地農轉非人員生活困難狀況的調研報告》顯示：征地農轉非人員中，享受城市最低生活保障、人均月收入450元內的低收入家庭，享受廉租房待遇的無房戶和住房擁擠戶等，在缺少收入來源，物價不斷攀升，支出不斷增加的狀況下，生活十分困難。　　上述報告稱：征地農轉非人員，轉非前自給自足，有的還較為富裕。如龍溪地區轉非前的農民，通過種植蔬菜，養殖水產畜禽，閑暇時外出打工，家庭人均年收入一般在1萬～3萬元左右。農轉非後，熟悉的農活不能幹了，不少人對城市的工作難以勝任。即使就業，收入普遍很低，辛辛苦苦起早貪黑干，一月工資才680元，經濟狀況經常處於捉襟見肘狀態。　　長久以來，土地徵收補償一直以土地糧食作物年產值為基點確定補償費的辦法延續至今，這與農民的受償意願有很大的落差，也與社會發展的現實狀況不相適應。　　改革開放30多年，普通公職人員的工資增長了100倍以上，糧食價格增長不到10倍。　　「由於農業產值增加遠遠趕不上工業發展的速度，農產品(8.76,0.53,6.44%)和工業產品附加值的差距越來越大，農、工部門之間交易條件不斷惡化，造成被征地農民的實際受償水平大大減少，相對收入大幅降低。同時，農地轉為國有土地進行商業開發，政府獲得了土地增值收益，開發商或其他投資者也能從土地漲價中獲益，被征地農民卻無法分享發展成果，造成城鄉差距日益拉大。」嚴之堯說。　　在當下，政府已無法提供「吃皇糧」式的就業機會，普遍做法是給被征地農民發放一筆安置補助費，讓其自謀出路。黃小虎將當下征地比喻為「只要地，不要人」。　　但這種貨幣補償，卻是延續了計劃經濟時期的做法，即由國家規定補償標準。補償費用的具體構成是：土地補償費、青苗補償費、地上地下構築物補償費和人員安置補助費。　　黃小虎分析稱，土地補償費是按農業年產值的若干倍估算，大體屬於農地的地價。就是說，農地改變用途後產生的增值收益，農民不能分享了；安置補助費也是按農業年產值的倍數來估算的，考慮的也只是農業勞動力的再生產。　　征地引糾紛　　進入21世紀，城鎮化發展戰略開始全面實施。黃小虎表示，在許多地方黨委和政府的心目中，所謂「城鎮化」，就是大張旗鼓地搞城市建設和城市擴張。城市擴張要佔用農地，城市建設的資金要靠征地後的「招、拍、掛」，於是分批次徵收愈演愈烈，被「一腳踢」出去的失地農民與日俱增。　　根據國土資源部資料顯示：1996年-2010年，全國建設用地增加7410萬畝，已造成3000多萬農民失去土地。2010年-2020年，全國還需要安排新增建設用地5250萬畝，其中佔用耕地約3000萬畝。按照目前全國人均耕地水平和現階段每徵收一畝耕地大約造成0.78個失地農民測算，這一階段將有2300萬農民失去土地。　　處於工業化、城鎮化快速發展期，由土地利益引發的矛盾已進入高發期。嚴之堯分析認為，在現有土地利益分配格局下，大量被征地農民往往未能實現生產生活的同步發展，甚至變為新的「無產者」，加上少數地方在征地過程中工作方式簡單、粗暴，以及存在違反程序、剋扣征地補償款項等行為，引發農民強烈不滿和抗爭。　　據國家信訪局統計，當前群體性上訪事件60%與土地有關。土地糾紛已經成為稅費改革後農民上訪的頭號焦點，占社會上訪總量的40%，其中征地補償糾紛又佔到土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發的糾紛在400萬件左右，且呈易發、多發態勢。　　嚴之堯進一步分析認為，在現行土地制度下，集體土地僅被賦予了資源屬性，但沒有被賦予資產和資本屬性，其僅在有限的情形下才可以進行建設和進入市場，這就限制了市場流轉的可能性，客觀上也限制了農民土地財產權的實現，導致他們在社會分配中處於弱勢地位。　　隨著城市土地市場的日益火爆，農民的土地財產意識也日益覺醒，提出了按市場價補償和允許集體土地進入市場等要求，抵制和抗拒政府征地的極端事件普遍發生。「如果繼續沿襲現行的『只要地、不要人』的模式，勢必招致農民的抵制，破壞黨和政府的形象與公信力。」黃小虎說。　　「宜粗不宜細」　　「如果沒有大的變動，新土改將會納入此次三中全會，但具體內容肯定是框架性思路和原則性改革方向，事涉全國性改革，新土改內容將宜粗不宜細。」國土資源部一位不願具名人士透露說。　　對比歷屆三中全會，可以發現，有關改革內容都是原則、方向性的，改革方式都是自下而上，循序漸進的、從試點到全範圍的過程。　　實際上，各地方試點早已經開始。今年6月出台的《海南省集體建設用地管理辦法(試行)》，從根本上解決農村土地違法建房、非法入市等問題。　　8月5日，廣東省法制辦向社會公布，《廣東省農村宅基地管理辦法》，這份送審稿提出，將允許農村宅基地在鎮域範圍內流轉。呼喚多年的農村宅基地流轉即將成為現實。　　改革尺度更大的是，10月1日即將實施的《溫州市農村產權交易管理暫行辦法》，規定包括農村土地承包經營權在內的十二類產權，可在依法、自願、有償、公開、公平、公正的原則下進行交易。　　在各種改革嘗試中，呼聲最高的是農地入市。即是農村集體建設用地入市。　　早在1998年《土地管理法》第二次修訂之時，國土資源部等部門就曾考慮是否將集體建設用地流轉內容納入，但最後折中方案是「先試點、再總結」。　　近些年，各地相繼試點土地流轉。例如重慶的地票交易，成都的土地流轉，廣東佛山市南海區的配置股權分紅，天津的宅基地換房等等，儘管各地做法各異，但也積累了不同的土地流轉經驗。　　而轉折點發生在2008年。儘管當年啟動新一輪《土地管理法》第四次修訂，未能將集體建設用地流轉合法化，但隨後召開的中共十七屆三中全會則提出了建立城鄉統一的建設用地市場等改革目標，並強調依法徵收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償。這都為今后土地制度改革指明了方向。　　可是5年時間過去了，國家層面的土地改革卻沒有進展，社會各界都寄望於十八屆三中全會。　　中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任黨國英預測，即將召開的十八屆三中全會如果對土地制度作出調整，從各地的試點來看，「農地入市」將會是土地改革的重點。　　爭議「農地入市」　　上述不願具名的國土部門人士表示，以農村集體建設用地使用權和宅基地使用權流轉為突破口的「新土改」之所以爭議不斷，是因為大家擔心，農地入市會導致農民利益無法保障。　　這也是中央政府的擔心——集體建設用地流轉會造成農民大量失地，形成社會的不穩定因素。為此，中央層面一直未對土地流轉有過明確表態。　　今年全國兩會期間，全國政協委員、中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文表示，依法、自願、有償是土地流轉的基本原則，實踐中有些地方違背這些原則，出現違背農民自身意願、強制性流轉土地的情況。　　陳錫文的表態反映了中央層面一直以來的顧慮，即土地流轉會造成土地過度流向富裕階層，最終傷害到農民的利益。　　據悉，近日國土資源部下發的《關於開展農村集體經營性建設用地使用權流轉試點工作的指導意見》，其中一個重點就是集體土地流轉以後的管理和服務，如何保障農民的利益。　　地方政府反對聲音也比較強烈。黃小虎表示，「允許集體建設用地進入市場，必然觸及政府經營土地制度，並對這一制度下形成的利益格局產生衝擊。」　　據知情人士透露，目前改革方案爭議的焦點在於，改革政府經營土地的制度，必然涉及財政體制、金融體制、投資體制、幹部管理體制、各級政府的事權劃分乃至區域經濟布局、經濟社會發展戰略等各方面深層次改革，可謂牽一髮而動全身。　　在黨國英看來，新土改問題涉及農民土地所有權和地方政府對土地財政的衝動等一系列深層次矛盾。如何讓集體土地同權參與城市開發，如何保障集體土地所有者的利益，這都需要明確的頂層設計。　　黃小虎認為，新土改的方嚮應該是允許集體建設用地通過各種方式上市交易，構建城鄉統一的土地市場。在這個大前提下，對於不同類型的農村建設用地，要區別對待，分步推進。　　嚴之堯則認為，集體土地制度是一個重大而複雜的命題，必須找准切入點，從關鍵的徵收制度改革入手，撬動現代農村集體土地產權制度建設，同時配以國家財稅、金融、教育、醫療、司法等制度的健全完善，建立一套新型農村土地制度體系。本刊記者/王全寶
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