當代中國民族問題的基本走向

當代中國民族問題的基本走向

管彥波

［摘要］21世紀以來，隨著城鎮化、工業化、市場化、信息化進程的加快，在深刻的社會轉型和經濟轉軌過程中，一些結構性矛盾的凸顯，使中國民族問題呈現出增多和趨強的發展態勢，民族關係格局和民族問題發生的場域出現了一些新的變化。如何站在歷史發展的起點和時代的高度，針對中國民族問題面臨的困境與挑戰，有效地研判其未來走向，在多維互動中凝聚共識，循序漸進依法依規不斷化解各種社會矛盾，在民族問題的時空轉化中逐漸解決現實的或將來可能出現的問題，是一個值得深入思考的理論命題。

［關鍵詞］當代中國；民族問題；基本走向

我國是一個統一的多民族社會主義國家，民族問題是事關黨和國家工作全局的大問題。新中國成立以來，中國共產黨創造性地把馬克思主義普遍原理與中國具體實際相結合，從多民族國家的現實國情出發，不斷加強對馬克思民族理論的研究和探討，探索出了一條適合中國國情的、具有中國特色的解決民族問題的正確道路，妥善地處理了我國的民族問題，實現了民族團結和國家的繁榮穩定，其成效和成績令世人矚目和認可。進入新世紀以來，隨著「四化」（工業化、城鎮化、市場化、信息化）進程的加快，在深刻的社會轉型和經濟轉軌過程中，一些結構性矛盾的凸顯，使中國民族問題呈現出增多和趨強的發展態勢，民族關係格局和民族問題發生的場域出現了一些新的變化。在新的環境條件下，我們如何客觀地研判中國民族問題的未來走向，不斷凝聚共識，循序漸進依法依規有效化解各種社會矛盾，逐漸解決現實的和或將來可能出現的問題，是一個值得深入思考的理論命題。

一、民族問題格局發生較大變化，城市民族關係的調控面臨著更加複雜的局面，城市民族問題日漸凸顯

現代化與國際化交集的當代社會，是人口高頻度流動的社會。對於前工業社會而言，中國的少數民族主要居住在西部民族地區，一般都有相對集中的聚居區，雖然存在著不同程度的散雜居，但民族關係的發展在空間形態上主要以「塊狀關係」為主，民族問題的發展也相對集中在民族地區。隨著「四化」進程的推進，中國傳統的民族分布格局將會呈現出一些新的變化，各族人口的「東向」、「西向」流動，跨城鄉、跨地域流動，從欠發達地區向發達地區流動，從傳統的相對閉塞的民族社區向城鎮流動，這種不斷加速的多向度的人口流動日漸成為影響民族關係的一個重要變數。

因經濟利益的內在驅動而引發的少數民族人口的快速流動，尤其是大量少數民族人口湧入城市，使少數民族人口雜散居呈急速上升的態勢。各民族人口廣泛的、頻繁的流動，是現代化社會不可逆轉的一種常態，也是少數民族走向公眾生活領域，擴大公民生活範圍和分享現代社會生活的一個重要方面。隨著社會轉型的廣泛深入，民族地區和少數民族面對的是逐漸與內地趨同的社會環境，他們的發展環境、發展目標以及各民族成員的個體需求在不斷發展著的現代化歷史進程中逐漸趨於一致。[1]少數民族能否很好地融入現代社會，在某種意義上是研判中國民族問題的一個重要風向標。

現代化進程中全國範圍內的人口流動和各民族間多元化的交往，有利於加深民族之間的了解、溝通、認知，有利於各民族在交往交流中逐漸走向交融一體，這是社會發展的一種趨勢。但還要看到，由於民族傳統、語言文化、教育背景、職業技能、風俗習慣、宗教信仰、心理認同等民族特點和表現在民族文化上的差異與抵牾，如果在法律、制度、政策和實踐中得不到充分的尊重和理解，在現實的各民族成員的彼此接觸與交往中，必然會產生大量的摩擦和糾紛，民族交往中偶然發生的一些小事極有可能釀成大的糾紛或亂子。民族關係在由「塊狀關係」轉向「點狀關係」的發展過程中，中國民族工作的重點將從邊疆、農牧區延伸到城市、東部地區，散雜居地區、城鎮社區將成為民族問題發展的新的社會單元，中國城市民族問題將呈上升的趨勢。

事實上，在少數民族源源不斷地湧入城市之際，不僅他們在就學、就業、就醫、升職、經商以及享受公共的城市社會資源等方面的權利保障存在著體制機制的障礙，就是社區民族工作的管理也還存在著準備不足的問題。所以我們看到，「近些年城市中影響民族團結和民族關係的不穩定因素有所增多，一些過去未曾出現或不顯露的民族歧視、民族摩擦事件時有發生，經濟和民事糾紛的民族問題化傾向也比較突出。」[2]針對城市民族問題的現實走向，我們應該高度重視城市民族工作，積極探索開展城市民族工作的新思路和新途徑，要聯合社區及基層組織，加強對城市少數民族流動人口的人性化管理，尊重他們的民主平等權利，尊重他們的風俗習慣，保障他們的合法權益；要增加民族工作部門的服務意識，把管理建立在服務的基礎之上；要創新城市民族工作的體制機制，加強城市民族工作的法制化、信息化、社會化管理與服務，提升城市治理能力，增強各族群眾的公民認同，幫助他們儘快融入城市社會生活。

二、經濟社會發展的「一體」化趨勢在增強，但多民族社會整合尤其是族際政治整合依然面臨較大的困難，國家認同有待進一步鞏固和提升

進入新世紀以來，我國整個經濟社會的發展大方向是全方位的、整體的、均衡的協調發展，民族地區和各民族在融入現代化的進程中，在發展的理念、目標、動力和需求等方面表現出大致相同的發展方向，民族國家建構中「一體」化的趨勢在增強，但多民族社會整合尤其是族際政治整合依然面臨著較大的困難。

首先，民族認同與國家認同存在較大的張力。解決民族問題的一個核心目標是在各民族共同利益基礎上的國家認同問題，這是當今多民族國家在制定民族政策時都不能迴避的問題。多民族國家內部，族際結構一般是多元的，國家認同與民族認同存在著一定的張力，張力的大小取決於化解矛盾的成效與速度。就突出性結構失衡尤其是體制機制的問題而言，因一些基本的制度安排短期內難以定型，理順結構、消除矛盾不可能一蹴而就。隨著現代化進程的推進，雖然各民族交往交流交融的程度有加強的趨勢，但因受民族文化和宗教信仰等因素的影響，民族地區的社會結構同樣趨向複雜，相應的矛盾也更加多元，傳統的風險控制機制與手段在失靈。在民族分裂主義運動有所抬頭和民族意識日漸強化的背景下，民族認同作為一種具有強大聚合力的「政治資源」，在個別地區不同的場域有強化的趨勢。同時，隨著公共輿論空間的擴大，受現實中「民族問題」的影響，「民族」話語成為社會關注的對象，公眾參與討論的人群在增多，分歧、爭議點也在增大，在相關的理論熱點難以取得基本共識的情況下，社會公眾對「多民族國家」構建的合法性與「多民族國家治理」的合理性難免會產生一些誤解和懷疑，狹隘民族主義還有不同程度的表現。

其次，時代特徵的多元化賦予了民族利益訴求的多元化。一般而言，民族問題大都是圍繞著利益關係而展開的，如何協調、平衡各種利益關係，在某種程度上決定著民族關係的基本走向。在市場經濟條件下，各民族以經濟利益訴求為主的利益訴求，將逐漸向爭取更多的政治權力、獲得更多的民族文化發展機會等方向轉變，利益訴求的主體更加多元。但現實的困境是，少數民族利益訴求的表達機制是比較單一和滯後的，各種非組織化、非理性化的利益訴求方式往往形成不良的導向。可以預見，在將來相當長一段歷史時期內，互補共贏、競爭合作和衝突對立仍然是民族間利益關係的三種主要的表現形態。

再次，資源爭端、邊界效應所引發的摩擦與衝突呈上升趨勢。在民族地區，因歷史和現實的原因，不同區域、不同民族乃至同一民族不同支系之間，相互間爭奪土地、森林、礦產、水源、草場的糾紛不可避免，資源開發中的國家利益與民族自治地方利益、地方政府和資源開發企業、資源開發企業和當地民族之間的利益矛盾在增大，民族政策尤其是優惠政策實施的邊界效應未及時調整所引起的負面影響在蔓延，這些因邊界不清或利益博弈而導致的衝突在一定程度上加大了族際政治整合的難度。

針對上述問題，在民族認同與國家認同的關係問題上，必須看到，中華民族「多元」與「一體」的雙重並存結構中，民族與國家這兩個共同體單位，存在著異質化和不一致的內容，而且中華民族內部認同上也具有多層次性。如何處理好「多元」與「一體」的辯證統一關係，通過理性、開放、包容的民族政策的調整，發展完善基本的法律和制度，加強民族間的交往交流交融，增進民族間的共同性，增強多民族國家的包容性，促進國家同質化的發展，是中國族際整合的一個大方向。同時，還必須強調的是，在多民族國家的現代性構建中，民族建構和國家建構作為兩個基本的向度，既存在差異，又有彼此相互關聯性。從差異而言，民族建構和國家建構並非同質化的過程，即使是民族國家建立了，民族建設和國家建設的任務並未終結，不能把二者等同起來看待。當然，儘管二者之間有差異，但聯繫與互動是主流。所以，在民族平等、民族團結的理念下，探索民族建設方式和與具體國情相結合的國家建設途徑，應採取積極穩妥而又切實可行的辦法。[3]在協調民族間的利益關係方面，要遏止極端民族利益，維護中華民族核心利益，要在國家憲法和法律體系下，逐步建立健全利益協調機制、利益訴求表達機制、社會矛盾調處機制、權益保障機制，使各民族群眾可以通過合法渠道依法有序地表達自己的合理訴求和權益，這是健全中國民族問題解決機制的一個發展方向。同時，還「要始終堅持民族平等、民族團結、各民族共同繁榮等基本原則，這些基本原則承載著平等、公平、正義等價值，構成了多民族國家的合法性基礎」，要「注意少數民族利益的特殊性，對其適當進行特別保護；注意國家整體利益格局的平衡問題以及革新協調利益關係的具體政策措施。」[4]

三、民族政策基本上以穩健發展為主，但主動調整和因問題倒逼而作出的調整將有所增多，民族政策動態性變化特徵會日漸明顯

民族政策是多民族國家調節民族關係、處理民族問題而制定的原則、措施、規定等的總合。自20世紀以來，中國共產黨在領導中國革命、建設和改革開放的偉大實踐中，逐漸形成以民族區域自治制度為主幹，以政治平等、經濟發展、文化繁榮和社會保障為特色的民族政策體系。中國民族政策的成功實踐，對維護國家統一、社會穩定和民族團結起到非常重要的作用。但在現代化與國際化交集、傳統安全因素與非傳統安全因素交織、民族宗教群體事件處於高發態勢的當下，傳統民族政策、民族工作在與現代轉型社會相遇的過程中，也面臨著諸多的不適應，政策、制度的有效性涉及更為複雜的問題。如就民族工作本身而言，新形勢下面臨的是適應性、科學化、社會化均不足的矛盾。

一般而言，在一個多民族國家，民族政策是由發展過程中的民族關係和民族問題的特點決定的，民族關係的變化對民族政策具有決定性的作用，民族政策需要隨著民族關係的發展變化而不斷作出調整，尤其是當民族關係比較複雜、族際關係比較多元、民族問題比較突出之時，民族政策需要調整的面就比較大。未來十年，是我國深化改革開放、加快轉變經濟發展方式、全面建成小康社會的攻堅克難期，也是各種社會矛盾多發、頻繁期，如何很好把握時代脈搏，研判國際國內民族問題發展變化的新趨勢，在堅持民族政策的基本原則、基本內容的穩定性和延襲性的前提下，對民族政策作出適時的調整，實際上理論界對於如何實現民族政策調整功能的制度化、程序化目標，對於民族政策調整的可行路徑、方法還處在探索之中，具體工作中的創新實踐也還有大量的工作要做。

兼顧歷史與現實、區域因素與民族因素的民族政策調整，是在堅持中「揚棄」，在「揚棄」中發展。調整要緊緊圍繞著國家重大戰略需求而開展，要以有利於民族平等團結進步、有利於各民族共同繁榮發展、有利於民族交往交流交融、有利於國家統一和社會穩定為前提，不斷滿足各族人民共同的利益訴求和發展要求。當下最為緊迫的是各民族的發展、利益平衡和社會資源的公平與合理分配等問題。在相對穩定的民族政策體系下，現行一些民族政策的出台與推行，要具有針對性、靈活性和相對的變通性；要因地制宜，給將來民族政策的調整留下足夠的空間。同時，民族政策要盡量避免「一刀切」和「趨同性」問題，要統籌各少數民族地區、各少數民族群體，盡量兼顧不同民族、不同階層和不同利益群體的利益。

四、涉民事件進入高發、頻發期，中國民族問題發生的場域擴大

改革開放尤其是進入新世紀以來，隨著「四化」進程的加快，在經濟增長方式轉變、社會轉型、體制轉軌、社會分化、人群流動、利益博弈的過程中，各種結構性失衡、區域發展不平衡等因素所引發的社會矛盾疊加共生，社會進入矛盾的多發期，民族地區各種社會矛盾因受到民族因素、宗教因素、利益因素和國際因素的影響，呈現出發生數量多、分布領域廣、主體多元化、成因複雜化、處理關聯化、形態對抗化的特點。如據不完全統計，在2008年至2010年三年間，雲南省民族地區涉及經濟利益影響社會穩定的矛盾糾紛共計8851件，平均每天8件。其中，發生群體性事件共計3663起，平均每天3起。[5]

在各種因社會矛盾而引發的事件與糾紛中，涉及民族因素的事件與糾紛在增多，而且有些事件如果處理不當極可能轉化為惡性暴力事件，影響的廣度、深度以及震動的烈度在增大，嚴重地影響了多民族社會的穩定和民族關係的良性發展。多發、頻發的涉民事件與糾紛，常常是民族問題與非民族問題、敵我矛盾與人民內部矛盾、宗教問題與其他社會問題、民族意識強化與多元文化意識相交織，民族糾紛群眾聚眾抱團維權與維權過程的非理性化趨勢在上升，[6]事件的暴力性、非法性、互依性、混合性、傳播性特徵愈加明顯，[7]這給控制、處理以及相應的危機管理帶來了很大的挑戰。

當下涉民事件的增多是多種因素疊加共振的結果，我們要從社會發展的總趨勢、民族關係轉化的時代性特徵去把握，要辯證、客觀、全面地進行評估，不能簡單地把之歸結為某一個政策、某一項制度的問題，而是社會轉型與利益衝突的產物。特殊時期涉民事件相對增長與複雜多元化，並不意味著我國民族問題無法解決，雖然在短期內不可能全面化解各種矛盾與紛爭，但事件的影響是可控的，控制的方向是努力防止矛盾加劇、激化、走向極端，防止事件的區域性和國內外聯動。

研判新時期的群體事件和涉民事件，要把握好以下幾個關鍵環節：一是無論是發生在內地還是民族地區的群體性事件，均是社會總問題的一部分，應置於整個社會轉型、經濟轉軌的大背景中去加以甄別、判斷，輿論宣傳在歸因民族因素或社會因素時，主要側重點在社會因素。二是發生在民族地區的群體性事件，並非全是民族因素突出的事件或因民族之間的關係問題而引發的事件，在探討事件的原因時，不宜簡單地只要是民族地區就往民族因素上靠，不能把涉及少數民族成員、群體的一般民事糾紛和刑事案件都歸結為民族問題。三是發生群體性的事件並不代表社會不穩定，民族地區亦如此。社會穩定是一個動態的過程，事件牽涉的矛盾、問題呈現後，通過制度的調整，社會會形成新的穩定機制。四是有些事件雖然涉及到少數民族成員或者與民族相關的宗教人士，但就事件的起因、內容而言，並非是涉民事件，對待這一類的事件，不能唯身份論，把之過度敏感化和擴大化。五是要主動研判民族地區存在的矛盾和問題，逐漸實現涉民事件事前的制度預警和程序化、科學化管理，要依法及時處理不同民族間的個人糾紛事件，避免因個體間的偶發事件演變為民族群體事件。

五、中國民族問題「被國際化」的趨勢增強

民族問題具有國際性的特徵，是多民族國家面臨的普遍性問題，而且許多國家的民族問題，常常超出一國的範圍，對國際關係造成重大的影響。同時，某一個國家國內的民族問題，原本只屬於主權國家內部或地區性的內部問題，但因受到外部勢力的干涉、介入而成為國際性的問題。在全球化背景下，民族問題的國際性特徵和國際化趨勢十分明顯，「一個國家內部的民族問題往往引發國際性問題，同時國際上的民族問題也很容易引發國內反應」。[8]（P.103）各種社會問題尤其是民族問題的國內外因素交織、互動發展，是當代世界民族問題發展的基本趨勢，也是我國民族問題發展的特徵之一。新形勢下中國民族問題的國際化「要件」構成或背景將變得更加複雜，「國內民族問題國際化」的趨勢在增大。這種判斷，基於以下三點：

首先，從國際鬥爭形勢看，全球反華勢力利用我國國內的民族問題干涉中國內政，以達成其分化、顛覆、分裂中國的圖謀更加昭然若揭，「滲透」與「反滲透」、「破壞」與「反破壞」、「分化」與「反分化」、「分裂」與「反分裂」的鬥爭將在各個領域、各種國際舞台上展開。在這個過程中，中國的「西藏問題」、「新疆問題」在所謂人權、民主的幌子下，仍是國際反華勢力企圖將中國民族問題演化為國際問題的一個重點。

其次，國際反華勢力和國內外民族分裂勢力聯動的趨勢明顯，他們干預、介入、插手我國現實的一些社會問題以及頻發的涉民群體事件，挑撥民族關係、製造民族話題的手段更加多元和隱蔽，影響不斷擴大。同時，在瀰漫於周邊國家的泛民族、泛宗教極端思潮的影響下，國內暴恐事件的增多，以及西方媒體通過別有用心的選擇性報道、解讀，藉此指責我國的民族宗教政策，挑撥我國的民族關係甚至抹黑中國的國家形象，也使國內民族問題被國際化的可能性增大。[9]

三是國際移民群體的政治影響。近年來，隨著中國經濟的崛起以及國際間文化交流的加強，許多國家和地區的人群因經商、就業、求學、姻親等原因，來華長期或短期定居，甚至入籍中國。這些外來的人群，大多居住在中國經濟較發達的城鎮，他們在融入當地社會的過程中，因語言、生活習俗、宗教信仰等原因，不可避免會出現一些摩擦。另外，在邊境地帶，還有一些非法入境、非法就業、非法居留、非法傳教、非法婚姻的「非法」人員，他們對當地社會發展所帶來的負面影響正在日漸顯現。所以，應該看到，國際移民新群體不斷增加，客觀上也使中國國內的民族問題帶有更多的國際民族背景。

國內民族問題國際化的發展趨勢，增加了我國解決民族問題需要考量的因素，也增大了我國民族問題治理的難度和成本。對此，我們要很好地統籌國內國際兩個大局，以世界性的戰略遠見與思維，充分利用各種國際舞台和外交場合，通過政治對話、商貿往來、文化交流等形式，宣傳我國「睦鄰、安鄰、富鄰」的和平外交理念，積極倡導國際關係的和諧發展，為解決我國的民族問題營造良好的國際環境與氛圍。同時，還要主動走出去，向國際社會展現中國解決和處理民族問題的制度優勢，展示我國少數民族地區跨越式發展成果，全面介紹我國的民族政策、宗教政策和民族工作的成效，積極引導世界輿論，逐漸消除國外對我國民族政策、民族關係甚至是國家形象的誤解與誤讀，最大限度地消解國際性因素對我國民族問題的負面影響。[10]

六、跨境民族問題的影響呈上升的趨勢

民族的跨境分布是一種世界性的普遍的現象。我國陸地邊界與印度、緬甸、越南、巴基斯坦、蒙古、俄羅斯等16個國家接壤，邊境線上分布著壯、傣、朝鮮、哈薩克、維吾爾、蒙古等30多個跨境民族，跨境民族分布地域廣，跨居的國家多。這些跨境民族雖然生活在不同的國度，但大多還保持著共同的地域、共同的語言、共同的經濟生活、共同的心理素質和共同的宗教信仰等特徵，存在著較為穩固的民族認同和內聚力，相互之間有著千絲萬縷的聯繫。同一民族在族源、親緣、信仰、文化傳統等方面表現出來的諸多同一性，常常導致跨境民族社會互動的客觀存在，決定了跨境民族整體的共同性和部分的差異性以及強烈的民族認同感，決定了跨境民族問題具有一定的國際性、長期性和複雜性，對相關各國的國際關係、民族關係、經濟發展、社會穩定有著不容忽視的影響。

改革開放以來，隨著中國的快速發展，周邊一些國家對中國的和平崛起均不同程度地感到壓力和憂懼，他們在與中國保持合作的同時，又在尋找遏制中國的「抓手」，許多國際勢力尤其是大國乘機介入，中國周邊的地緣政治環境變得異常複雜。在這樣的背景下，國家之間地緣政治角力而產生的壓力，周邊國家政局的動蕩以及社會治理低效所產生的「外溢效應」，與貧困直接或間接相關的毒品走私、拐賣婦女、艾滋病傳播等，都共同作用於跨境民族地區，使跨境民族社會潛伏著大量的矛盾與衝突。而邊境線一帶的跨境民族，「離心」和「向心」的利弊權衡與選擇，較易受到國際大環境的影響。所以，跨境民族問題一旦蔓延開來，將嚴重地威脅我國邊疆的安全。

目前，在我國的邊境一線，雖然沒有發生非常突出的嚴重影響地區穩定的跨境民族問題，但滲透與反滲透的鬥爭、三股勢力向境內的蔓延、文化意識形態的衝突、跨境民族的認同失諧問題、社會風險的擴散效應、相對發展與絕對貧窮等諸多問題交織在一起，這些都是短期內不可能消除的問題。基於此判斷，在可以預見的將來，邊境地區所存在的跨境民族問題，將同宗教問題、國際問題、社會問題以及暴力恐怖問題裹挾在一起，呈現不斷上升的趨勢。

總之，民族問題是動態發展的，具有時間上和空間上的持續性，是一個不斷解決的長期過程。在改革開放的攻堅克難時期，我們要從黨和國家全局和戰略的高度出發，認真研判現實社會問題，很好地把握民族問題的基本特性和階段性特徵，時時關注民族問題的新變化、新情況，在多維互動中凝聚共識，在民族問題的時空轉化中逐漸解決現實的或將來可能出現的問題。

參考文獻：

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[5]馬繼延.加強和創新社會管理[EB/OL].雲南省幹部在線學習課件，httpp：//www.yngbzx.cn；轉引自李昀.雲南省民族地區社會矛盾化解機制探索與研究[D].雲南大學碩士學位論文，2013.

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[9]葉興藝，呂忠誠.「新四化」背景下創新中國城市民族工作的思路與對策[J].雲南民族大學學報（哲學社會科學版），2014（3）.

[10]黃創.試析我國民族工作面臨的挑戰與對策[J].改革與開放，2014（2）；侯發兵.論民族問題的國際化及其對我國的影響[J].重慶社會主義學院學報，2013（1）.

作者簡介：管彥波（1967-），男，雲南宣威人，中國社會科學院民族學與人類學研究所資源環境與生態人類學研究室主任、研究員、博士生導師，三峽大學民族學院楚天學者講座教授，研究方向：民族歷史地理、生態人類學。