羈押必要性審查的適用現狀及完善思考

【內容提要】新《刑事訴訟法》設立了羈押必要性審查制度，對於動態考察被羈押人繼續羈押的必要性、最大限度維護被羈押人的合法權益具有重要的意義。但通過實證分析發現，在實踐中，目前刑事羈押率依然呈高位態勢，檢察機關羈押必要性審查工作收效甚微，尤其在審查啟動、審查模式、審查內容、評估機制、審查環節和審查後果等方面突顯了不少問題，非常有必要進行反思，並從制度和機制層面加以完善和解決。 【關鍵詞】羈押必要性 審查 實證分析 完善 　　新《刑事訴訟法》第93條規定：「犯罪嫌疑人、被告人被逮捕後，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。」該條從國家基本法的層面設立了羈押必要性審查制度，旨在加強對犯罪嫌疑人、被告人捕後羈押必要性的動態考察，對不需要繼續羈押的予以釋放或變更強制措施，必將有力遏制當前刑事訴訟中存在的「構罪即捕、一押到底」、逮捕與羈押不分離、不當羈押、超期羈押等現象，最大限度維護犯罪嫌疑人、被告人的合法權益。 本文以紹興市檢察機關（含1個市級院和6個基層院，案件量和辦案情況在我國東部地區具有典型性）2011年至2013年9月羈押必要性審查情況為樣本，揭示和反思當前羈押必要性審查的現狀和突出問題，並提出相關完善的對策和建議。 一、現狀：當前羈押及羈押必要性審查的實況 （一）刑事案件適用羈押措施的特點。 1．審前羈押率高。近三年，紹興市檢察機關逮捕率為89.60％，審查起訴在押率為55.20％（見圖一、圖二）。以上數據反映出當前審前羈押現象突出，加強羈押必要性審查顯得越來越有必要。 2．逮捕率和起訴在押率均略有下降。近三年逮捕率分別為91.70％、91.00％、84.80％，起訴在押率分別為58.40％、53.10％、52.60％，均呈略有下降趨勢。但以上趨勢也說明，長期以來刑案羈押率偏高的趨勢沒有得到根本改變，羈押必要性審查工作實效並不明顯（見圖一、圖二）。 3．外來人員羈押現象突出。三年來，全市外來人員逮捕率為88.2％，佔三年總逮捕人數的74.8％，平均每四個被逮捕人員中有三人為外來人員（見圖三）。外來人員平等適用羈押必要性審查的機制需健全完善。 4．捕後變更強制措施比率較低。在偵查監督環節，三年捕後變更強制措施64人，僅佔總逮捕人數的3.8％c；在審查起訴環節，三年變更逮捕為其他強制措施的為13人，僅佔在押被告人總數的0.7％o。這從側面說明羈押必要性審查工作需要深入推進落實。 5．輕刑判決比例高，羈押性強制措施可變更的空間大。三年共法院已判決25181人，其中被判處輕刑人數為19112人，輕刑率為75.8％（見圖四）；被宣告緩刑7236人，占判決總數的28.7％。輕刑判決率已接近逮捕率，超過起訴在押率，且緩刑判決率較高，這說明刑案不應被羈押人數數量眾多，檢察機關非常有必要加強動態的羈押必要性審查。 （二）羈押必要性審查的開展情況。 新《人民檢察院刑事訴訟規則》第617條規定：「偵查階段的羈押必要性審查由偵查監督部門負責；審判階段的羈押必要性審查由公訴部門負責。監所檢察部門在監所檢察工作發現不需要繼續羈押的，可以提出釋放犯罪嫌疑人、被告人或者變更強制措施的建議。」根據上述規定，目前檢察機關開展羈押必要性審查主要是公訴訟階段來進行的（主要數據見附表）。具體做法是： 附表：近三年開展羈押必要性審查情況 ┌──────┬──────┬────┬──────┐ │＼部門　　│　　　　│　　　│　　　　│ │年份　　　│偵查監督部門│公訴部門│監所檢察部門│ ├──────┼──────┼────┼──────┤ │2011年　　│22件22人　　│2件2人　│0　　　　 │ ├──────┼──────┼────┼──────┤ │2012年　　│28件28人　　│2件2人　│0　　　　 │ ├──────┼──────┼────┼──────┤ │2013年1-9月 │9件14人　　 │9件9人　│5件5人　　│ ├──────┼──────┼────┼──────┤ │合計　　　│59件64人　　│13件13人│5件5人　　│ ├──────┼──────┼────┼──────┤ │變更強制措施│59件64人　　│13件13人│2件2人　　│ └──────┴──────┴────┴──────┘ 1．偵查監督階段。一是對公安機關的羈押必要性審查，主要措施是嚴把延長羈押期限審查關。紹興市檢察院與市公安局聯合出台了《關於進一步規範延長偵查羈押期限案件工作的規定》，在程序上要求公安機關提請延押必須隨案移送全部案件材料，並實行多重把關，由單純的程序性審查擴展到全面的審查，共對7名不符合條件的犯罪嫌疑人作出不批准延長的決定，佔總逮捕人數的5％。二是對檢察機關查處職務犯罪案件的羈押必要性審查。紹興市檢察院共對基層檢察院自偵部門申請捕後變更強制措施案件批准34件34人，並對附條件逮捕後在一定期限內仍未收集到足夠證據的，作出撤銷逮捕決定23人。 2．審查起訴階段。主要通過審查案卷材料、訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取辯護人意見等途徑，了解掌握案件證據和事實的變化，具體審查犯罪嫌疑人主觀惡性的大小、是否系初犯、偶犯、過失犯、捕後悔罪表現、身體健康狀況、賠償情況等方面，後綜合判斷對犯罪嫌疑人是否作出變更強制措施的決定。三年來共對13人作出變更強制措施的決定。 3．監所檢察階段。制定《關於在監所檢察環節開展羈押必要性審查工作的規定》，明確了羈押必要性審查的受理、調查、評估、檢察建議等內容，重點關注雙方當事人達成和解的交通肇事案件，故意傷害（輕傷）案件，數額不大、積極退賠退贓的盜竊案件，未成年人犯罪案件等，發現和審查不當羈押情況。三年來共開展羈押必要性審查5件5人，向有關部門提出釋放或變更強制措施建議3件3人，有關部門對其中2人變更強制措施。 從整體上看，紹興市檢察機關羈押必要性審查工作尚處於起步階段，雖在一定程度上提高了司法人員開展羈押必要性審查的意識，減少了不當羈押，但審查中困難較多、個案較少、經驗不夠、收效甚微，並突顯了不少問題。 二、反思：羈押必要性審查中存在的突出問題 （一）啟動審查壓力大、困難多。 首先，對公安機關開展羈押必要性審查的難度較大。公安機關內部強調破案率、績效考核，不僅對羈押必要性審查不重視，而且擔心會對案件偵查工作造成助力和障礙，甚至產生抵觸情緒。其次，社會公眾對羈押必要性審查存在錯誤認識，認為對已經逮捕但未經審判便「提前放人」的做法產生疑問和不解，信訪幾率同步增加。第三，缺乏激勵機制和推進動力。檢察機關內部既缺乏類似於目標考核的激勵引領措施，又缺乏推進工作的硬性任務，有的幹警甚至有開展審查會浪費辦案精力的擔憂。第四，發現機制尚不完善。如偵查監督部門對公安機關申請延長羈押期限的不批准率僅為5％，主動開展審查的案例目前幾乎沒有；審查起訴部門主要依看守所、當事人一方的申請而啟動審查，且主要緣由是犯罪嫌疑人出現重大疾病等情況，主動發現不當羈押的比例非常低。第五，對外來人員開展審查困難。由於變更強制措施後可能面臨的訴訟風險、外來人員非羈押辦案機制缺失等方面的原因，羈押必要性審查實踐中關注本地人員多、忽視外來人員的現象較為突出（全市外來人員平均逮捕率為88.2％） （二）部門分段審查模式存在弊端。 權威觀點認為，檢察機關開展羈押必要性審查宜根據訴訟程序進展依次進行（即審查監督—公訴—監所檢察部門）{1}，但筆者發現該模式存在不少問題：第一，偵查監督、公訴部門時間緊、任務重，難以有效開展全面審查工作。目前偵查監督部門開展羈押必要性審查的主要措施是加強對公安機關申請延長偵查羈押期限的審查，一般應在7日內審查完畢，公訴部門審查起訴的時間一般只有一個月或一個半月，案件承辦人幾乎無暇顧及羈押必要性審查。第二，審查部門之間存在相互推諉、重複審查和難以應對反覆申請的情況。三個部門均認為本部門不開展羈押必要性審查，其他兩個部門也會開展，因此對此顯得較為冷淡。另外，有的當事人在前一訴訟階段申請審查被駁回後，在事實和證據等方面沒有變化的情況下，又在後一訴訟階段申請審查，而相關審查部門均予以審查，嚴重浪費司法資源。第三，審查部門之間存在缺乏溝通、認定不一、決定權不明確的情況。偵查監督、公訴、監所檢察三部門在開展羈押必要性審查時，經常存在單獨審查、產生矛盾的現象，對認定標準缺乏統一的認識，並缺乏作出決定權的統一部門，部門之間互不認同。例如，2013年上半年，某基層檢察院監所檢察部門接到當地看守所的反映，處於審查起訴退回補充偵查階段的農某，患有嚴重內科疾病，該所申請監所部門開展羈押必要性審查，後該部門經審查評估後認為，農某身患嚴重疾病，悔罪表現良好，同意公安機關對其變更為取保候審，但其在審查中既沒有通知公訴部門，也沒有經公訴部門同意，後導致農某在取保候審期間潛逃，對公訴工作造成了不利影響。 （三）審查內容欠具體，評估機制不科學。 從法理和立法本意上來看，之所以在逮捕後要對犯罪嫌疑人進行羈押必要性審查，說明羈押必要性審查的內容應比逮捕必要性審查的內容更加全面、具體和深入。但實踐中檢察機關審查的內容主要是案件事實和證據的變化、羈押後的日常表現情況等情況，缺乏對原批准逮捕決定是否正確、捕後社會危險性是否消除等重要方面的審查判斷。 大部分檢察機關對評估程序不夠重視，只是籠統地要求審查中需進行評估，如紹興市檢察院出台文件只要求「監所檢察部門開展羈押必要性評估，應當根據案件事實、證據和相關情況，依照本意見的有關規定作出評估意見」，並沒有明確需評估的具體事項和達標要求。另外，仍實行書面審查，缺乏當事人及其家屬、辯護人的參與和表達意見，有不中立、不透明之嫌。 （四）審判環節的羈押必要性審查被忽視。 新《刑事訴訟法》第93條規定：「犯罪嫌疑人、被告人被逮捕後，人民檢察院仍應當對羈押必要性進行審查。」從該條規定可以看出，檢察機關對羈押必要性的審查，應包括審判環節（即被告人）。如有學者認為，根據這一制度（羈押必要性制度），犯罪嫌疑人、被告人從被逮捕後到法院作出生效判決之前的整個羈押過程中，人民檢察院均有義務依職權或者當事人申請對羈押必要性進行跟蹤審查{2}。因為，法院可在開庭審理前對未採取羈押性強制措施的被告人自行決定逮捕，或對自訴案件被告人決定逮捕，且這兩類案件占刑事案件總數的比重不小，而法院作出逮捕決定的案件，可能隨著訴訟活動的進展，可能存在不當羈押、無繼續羈押必要等情況。因此，非常有必要將審判階段納入羈押必要性審查的範圍。但截止目前，全市檢察機關尚未有此類案例。 （五）審查後的檢察建議缺乏剛性力。 新《刑事訴訟法》第93條規定：「對不需要繼續羈押的，（檢察機關）應當建議予以釋放或者變更強制措施。有關機關應當在十日以內將處理情況通知人民檢察院。」有觀點認為，該條規定為「建議」而非強制性要求，主要是從監督的角度考慮的。人民檢察院提出建議，由有關機關就羈押必要性進行全面審查，既考慮了監督的性質和特點，不代替其他有關機關做決定，又體現了對於解除、變更強制措施的慎重{3}。該條雖規定有關機關應在10日內將處理情況通知檢察機關，但並沒有明確其未採納羈押必要性審查建議的法律後果，實踐中有關機關對此類建議往往置之不理或應付了事，找個「搪塞」的理由認為犯罪嫌疑人不適宜變更強制措施，而檢察機關對此並不具有相應的制約措施，明顯背離新刑訴法設立羈押必要性審查制度的初衷。 三、對策：完善羈押必要性審查制度的建議 （一）健全激勵機制和線索發現機制。 要引領檢察幹警轉變執法理念，在幹警中樹立起以人為本、保障人權的現代執法理念，深刻認識羈押必要性審查工作的訴訟價值和重要意義，特別是要提高對羈押必要性是一個「動態變數」、「動態考察」的認識。建立內部激勵機制，建議由省級檢察院將羈押必要性審查工作納入對市級檢察院和基層檢察院的年度績效考核範圍，推動各地檢察機關重視和完善該項工作。 健全審查線索發現機制，推動羈押必要性審查順利啟動。一是建立捕後定期回訪複審機制。檢察機關可以參考德國等西方國家的羈押複審制度[1]，對於已經批准逮捕的案件，要加強持續關注，在偵查、審查起訴和審判階段，定期（如規定為每隔兩個月）對犯罪嫌疑人、被告人的羈押必要性進行一次審查，直至審判階段結束。二是建立偵查重大信息變化備案機制。在捕後至訴前對案件重大信息變化情況，公安機關應報檢察機關偵查監督部門進行備案。這些信息主要包括：案件事實、證據發生重大變化、犯罪嫌疑人是否可能被判處有期徒刑以下刑罰；犯罪嫌疑人的退贓和賠償情況變化；被害方諒解和刑事和解情況；身體狀況變化；強制措施的變更情況等。三是健全權利告知機制。在審查起訴提審、入所和駐所檢察談話等環節，明確告知犯罪嫌疑人可申請檢察機關進行羈押必要性審查。但對於經過一次審查並作出有繼續羈押必要性決定又提出申請的，一般不再重複調查與評估，但確有患嚴重疾病、懷孕等特殊情形的，仍應當開展審查。 （二）建立「一主兩輔」型審查模式。 建立「一主兩輔」型審查模式，即以監所檢察部門為主，偵查監督和公訴部門輔助配合的審查方式，其既不同於目前部門分段審查模式，也不同於以監所部門統一行使審查權的模式。該模式既可保障羈押必要性審查的中立性、獨立性，又可提升審查的效率和質量。具體可設計如下：首先，三部門各自受理申請或主動發現線索，申請或線索由監所部門統一處理。偵查監督、公訴部門受理申請或發現線索後，製作《移送審查表》，移送給監所檢察部門，由後者統一開展各項具體審查工作。另外，由於審查批准延長偵查羈押期限是偵查監督部門的法定職能，該項工作仍由偵查監督部門負責。其次，監所檢察部門負責調查、評估、提出檢察建議等具體事項，偵查監督、公訴部門提供必要配合。對於偵查監督、公訴部門移送的案件或本部門受理、發現的案件，監所檢察部門自行開展羈押必要性的審查、評估、檢察建議等工作，其中需要調取原辦理部門案卷材料或了解案件辦理具體情況的，原辦理部門應積極提供相關材料或線索情況。再次，建立雙向討論、統一出口機制，報請檢察長或檢委會最終決定。監所檢察部門審查後，製作《羈押必要性審查報告》，載明原辦理機關或部門意見、羈押必要性分析、審查結論等事項，對處於偵查或審查起訴階段的，移送該部門並聽取該部門意見。對於雙方沒有意見的，監所部門將《審查報告》報其分管檢察長決定。對於雙方意見不一致，或屬於重大案件的，上報檢委會討論最終決定。 （三）明確審查內容，完善評估機制。 羈押必要性審查的內容應包括：（1）作出原逮捕決定時的案件事實和證據情況；（2）原逮捕決定是否正確；（3）捕後案件證據、案件事實變化情況；（4）犯罪嫌疑人、被告人是否存在可能無罪、作不起訴處理或被判處緩刑、管制等輕刑的情況；（5）被逮捕後是否有認罪、悔罪、自首、立功、坦白、積極退贓、履行和解協議等情節；（6）社會危險性是否已被排除，如是否已不具有實施新的犯罪，毀滅、偽造證據自殺或逃跑等可能性；（7）被逮捕後後羈押表現情況和身體狀況；（8）偵查進展情況；（9）羈押期限屆滿情況；（10）是否具備取保候審、監視居住的條件等。 要明確評估的具體事項，設置評估後的達標要求，實行評估事項打分制，設置一定的達標分數要求，符合要求的即被認為已不具有羈押的必要性[2]。建立重大案件評估聽證機制，犯罪嫌疑人及其家屬、辯護人可參加會議，在充分聽取與會人員的意見後決定是否解除對羈押。 （四）加強對審判階段的羈押必要性審查。 筆者認為，檢察機關對審判階段的羈押必要性審查，主要應審查法院作出的逮捕決定是否正確、恰當。一方面，在庭審前，法院作出逮捕決定後，監所部門可在第一時間在看守所內對被羈押人進行訊問、了解情況、聽取被告人及其辯護人的意見，並通過調閱公訴部門或其它部門的材料，掌握本案的事實、證據、量刑情節等情況，綜合審查法院作出的逮捕決定是否正確、恰當。另一方面，在庭審中，公訴人根據本案案情、被告人的犯罪情節、悔罪表現等情況，如認為被告人可判處緩刑、管制、獨立適用附加刑等刑罰的，可向法庭提出以上量刑建議。 （五）強化檢察機關的監督制約。 增強檢察機關對羈押必要性審查建議的剛性和權威性，關鍵在於對《刑訴法》第93條予以細化，構建強有力的檢察監督機制。對於同級或下級公安機關、法院正在辦理的案件，檢察機關如認為不需要繼續羈押犯罪嫌疑人、被告人的，可以院名義發出檢察建議的，要求其在10日內書面回復處理情況；對於未採納檢察建議的，要求其書面說明理由和依據，並加強對該理由、根據的審查；對於其既不採納又不具有正當理由和依據的，應報送上一級或同級公安機關、法院予以監督執行；對於其在10日內未予反饋情況的，可書面進行催辦，經催辦後仍不執行的，向其發出《糾正違法通知書》，同時報告同級人大常委會。 （六）健全羈押必要性審查保障機制。 一是建立外來人員平等適用非羈押措施機制。建立外來未成年人員關愛幫教基地、外來人員「取保候審基地」、「中途驛站」等組織，為逮捕後變更為取保候審、監視居住的涉嫌犯罪外來人員提供取保候審、監視居住期間的臨時住所、保證人等。二是加強對取保候審的監管力度。在犯罪嫌疑人、被告人被變更為取保候審時，檢察機關應告知其應當遵守的相關法律、法規規定和違反的法律後果，特別是逃跑或者傳訊不到案的法律後果；增強技術部門對高科技手段的運用，防止其被解除羈押後妨礙作證、逃跑等非法行為。三是完善監視居住特別是指定監視居住制度，積極發揮監視居住對取保候審的補充作用以及對逮捕措施的替代作用。四是發揮基層組織的作用。基層組織在加強對犯罪嫌疑人、被告人幫教的同時，應加強其對日常活動和行為監督，防止其妨礙刑事訴訟活動的正常進行。 【注釋與參考文獻】 [1]西方國家設置了羈押複審和撤銷的機制，司法官在裁決或簽發羈押命令後，在執行羈押期間，要依職權或者申請對是否需要繼續羈押進行審查，認為不需要羈押時，即撤銷羈押。如德國刑事訴訟法規定，被羈押的犯罪嫌疑人可以向羈押法官提出羈押審查之申請，羈押法官應對是否解除羈押進行審理；如果被羈押人在羈押三個月時仍未提出申請，也未聘請辯護人，則羈押法官應主動依職權進行羈押審查；羈押超過六個月的，聯邦高等法院或聯邦最高法院需依職權主動進行羈押審查。參見克勞思·羅科信著：《刑事訴訟法（第24版）》，吳麗琪譯，法律出版社2003年版，第299- 300頁；劉福謙：《羈押必要性審查制度運行研究》，載《人民檢察》2012年第22期第7-11頁。 [2]如規定經評估後總分低於＋30分的，被羈押人就不具有羈押的必要性；反之，則仍具有羈押的必要性。如甲涉嫌交通肇事罪被批准逮捕，其造成他人輕傷（計＋60分），可能判處有期徒刑1年6個月以下（計＋20分），但其積極主動救助被害人（計-10分），並積極賠償且達成和解協議（計-50分），在押期間表現良好，認真悔罪（計-10分），根據以上計算，其最後得分為＋10分，遠低於＋30分，故檢察機關可對其提出予以變更強制措施的建議。 {1}童建明．正確理解與適用新刑事訴訟法提升檢察工作能力的幾個問題[J].中國刑事法雜誌，2012, （4）:11. {2}萬春，劉辰．羈押必要性審查制度的思考[J]．人民檢察，2012,（16）:7-11. {3}全國人大常委會法制工作委員會刑法室．中國人民共和國刑事訴訟法釋義及實用指南[M],2012:221. 【作者簡介】復旦大學法學院博士生，浙江省紹興市人民檢察院法律政策研究室主任、檢察委員會委員，研究方向：刑事法浙江省紹興市人民檢察院法律政策研究室檢察員，研究方向：刑事訴訟法、刑法 【文章來源】《四川警察學院學報》2014年第3期
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