市級行政審批許可權下放的原則和「7+1」種方式

縣級行政區域處在我國行政架構基層，聯接城鄉，承上啟下，在我國經濟社會發展中處於舉足輕重的地位。縣域集中了我國3/4的人口，吸納了65%的農村勞動力。基層興，則國家興；基層穩，則根基穩、全局安；基層經濟社會發展活，則整個國家社會全盤活。縣（區）政府處在行政管理的第一線，貼近基層實際，服務廣大群眾、企業，行政管理職權如何又好又快又有效地行使，如何充分調動基層各方面積極性，如何增強基層發展內生動力和活力，是落實黨的十八大報告提出的落實科學發展觀、加快城鎮化建設、推動城鄉發展一體化的重要課題。

行政審批職能是政府職能的重要組成部分。這項職能效能如何，對於堅持和發展基層社會生產力，尊重市場主體地位，激發市場和社會活力至關重要。十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》的一大亮點，就是突出強調政府職能轉變，簡政放權，重在向市場、社會放權，努力減少對微觀事務的干預，同時改善和加強宏觀管理。為更好地發揮地方政府貼近基層、就近管理的優勢，《方案》提出：一是下放投資審批事項，對已列入國家有關規劃需要審批的項目，除特定情況和需要總量控制的外，在按行政審批制度改革原則減少審批後，一律由地方政府審批；對國家扶持地方的一些項目，國務院部門只確定投資方向、原則和標準，具體由地方政府安排。地方政府也要按照這一精神，大幅度減少投資項目審批，進一步優化投資環境。二是下放生產經營活動審批事項。凡直接面向基層、量大面廣或由地方實施更方便有效的生產經營活動審批，一律下放地方。三是將適合地方管理的專項轉移支付項目審批和資金分配工作下放地方。

近年來，為了正確處理政府與市場、社會的關係，充分調動基層政府積極性，優化地方發展環境，提升縣域經濟社會發展綜合水平，全國各地不同程度地採取了簡政強縣(區)、強鎮擴權等系列措施，在進一步清理、減少和調整行政審批項目的同時，在基本建設項目、工商登記註冊、城市建設管理等領域進一步向縣(區)、經濟園區甚至重點鄉鎮下放管理許可權，收到了較好的效果。

審批權是政府職能中的支柱性權力，本身是塊「唐僧肉」，涉及部門切身利益誰也不想下手「割」。而且，根據職權法定原則，行政權的來源和行使必須有法律、法規或者規章的規定，行政機關「法無明文規定不得為」。《行政許可法》規定，有權設定行政許可項目的合法主體，只有全國人大及其常委會、國務院、省及較大市人大及其常委會和省級政府。除此之外，其他機關無權設定行政許可。《行政許可法》第22條還規定：「行政許可由具有行政許可權的行政機關在其法定職權範圍內實施。」這不僅給下放工作帶來法律性、技術性難題，同時成為了部門抵制下放的借口。那麼，無行政審批設定權的市級政府及其部門如何靈活、有效、合法下放行政審批許可權？對下放的行政審批許可權，如何杜絕和防止明放暗留、變相回收等問題？

簡政放權是政府轉變職能的題中之義，既要堅定不移，又要因地制宜，不斷探索創新。結合實際，我們認為，市級行政審批許可權下放工作應當堅持下列原則：（一）應放盡放。著眼於增強基層發展活力、動力和能力，凡能下放的市級審批許可權全部下放到縣（區），擴大縣（區）政府部門行政審批許可權。（二）便民利民。面向社會實施直接實施管理的行政審批許可權，要儘可能完全下放給縣（區），最大限度地提供便捷、優質服務，方便基層、企業和群眾。（三）依法推進。下放的行政審批許可權，要在《行政許可法》的合法框架內，在市級政府及其部門的法定許可權內進行，既要到位管用，又不能越權違法。（四）責權利統一。凡屬下放的行政審批許可權，連同相關的行政事業性收費的執收權同時下放到縣（區）。

下放，可以靈活採取下列「7+1」種方式：

(一)全部下放。法律、法規、規章規定，行政審批許可權「由縣級以上行政主管部門實施」。但前期該審批許可權獨由市級行政機關實施，沒賦予縣級行政機關對該項目的審批許可權。根據應放盡放和強化服務的原則，作為下放項目，由區縣行政機關辦理，市級行政機關不再辦理。

(二) 市縣兩級都可辦理。法律、法規、規章規定，行政審批許可權「由縣級以上行政主管部門實施」。但前期該審批許可權獨由市級行政機關實施，縣級行政機關沒賦予其該項目的審批許可權。根據便民利民的原則，市級行政機關在保留審批許可權的同時，縣（區）行政機關可以同時實施審批。

(三) 分規模、分層次、分種類等部分下放。對法律、法規、規章規定由縣級以上政府及其行政主管部門行使的審批項目，在市、縣兩級同時有審批權的情況下，可由市級政府及行政主管部門將一定規模、一定層次、一定種類的項目下放縣(區)政府及其行政主管部門行使，或者將縣(區)政府及其行政主管部門能審批的項目在原規模、層次、種類的基礎上放寬、加大、增多。

(四)委託辦理。法律、法規、規章規定由市級政府及其行政主管部門行使的行政審批許可權，市級政府及其行政主管部門採取委託方式下放，各縣(區)政府及其行政主管部門承接受理、審核、批准、發證等全部審批工作，但以市政府及其行政主管部門名義作出審批決定，由市政府及其行政主管部門承擔法律責任。《行政許可法》對委託實施行政許可機關有嚴格規定，在此，該種方式只能在上級和下級本系統行政主管部門中進行。

(五)轉報服務。屬於市級行政機關實施的行政許可項目，縣(區)部門沒有審核權，採取委託下放方式縣(區)部門也不具備相應承接能力和條件，市級行政機關可以授權縣(區)部門，由縣(區)部門對審批事項進行收件、初審並轉報服務。

(六)派駐機構。由於受人員編製，或者設施設備、專業技術力量等的限制，縣(區)政府及其部門沒有條件沒有能力進行審批，由市級行政主管部門派駐機構到縣(區)，實施審批服務。

(七)現場辦公。對於季節性、階段性的審批服務項目(如年審、年檢)，可由縣(區)政府部門代為集中受理，然後由市級審批主管部門到現場集中辦公服務。

(八)其他方式。如只對特定區域實施下放，對審批的某一輔助性事項或者次要環節(如發放證照)委託縣(區)辦理，等等。

活力和秩序歷來是一個問題的兩個方面。在行政審批權力下放過程中，要切實避免一放就亂、一亂就收問題，必須有序下放、規範運作、依法審批、動態跟蹤、明確權責、加強監管。一是對下放的行政審批項目和審批許可權，進行對外公告公開；二是上級單位與承接單位應簽訂授權書或者委託書，明確雙方權責及辦理流程；三是加強對下放行政審批項目的動態管理，及時根據上級政策法規和宏觀情況適時調整，規範下放行政審批許可權的運行；四是市級部門要加強業務指導，不能借下放之機一放了之；五是明確責任主體和法律責任，並切實加強行政審批的後續監管。
推薦閱讀：