觀察家網站：搖擺不定的中國南海戰略目標

　　因為和日本的釣魚島糾紛，中國再次向菲律賓、越南伸出橄欖枝，表示南海可以擱置爭議、共同開發。中國這一舉措，被外界認為是其外交策略沒有清晰戰略規劃及目標，依然是顧此失彼。

　　中國南海常常是被認為是世界上最棘手的領土爭端之一。但是，客觀、完全沒有偏見的觀察者很可能會覺得這並不棘手。確實，對他們來說，為減緩南海緊張態勢所需要做的事再清楚明顯不過了。他們的計劃很可能會分以下四個步驟：

　　第一步：把主權問題擱置一邊。這些問題在可見的未來因過於複雜和富於情緒化是無法解決的。

　　第二步：確定各國的要求。例如，中國對其主權的保護意識極強，但它從未就其實際擁有的南海區域做出過精確的聲明（在地圖上潦草地筆劃是沒有意義的）。各國的領土要求，應在某一指定日期向聯合國的國際法院提送申請（完整地包括經緯坐標），否則就不會得到世界其餘各國的認真對待。

　　第三步：儘可能地利用「聯合國海洋法會議」。值得慶幸的是，所有南海爭議國家都已認可《國際海洋法公約》，這將使情況變得更易於處理。對於沒有爭議的區域，「聯合國海洋法會議」明確設定了各要求國的權利，以及非要求國在領海與專屬經濟區的權利。如果有任何問題，《國際海洋法公約》（第279頁）也給出了具體的爭端解決機制。

　　第四步：使爭議區域中立化。如果爭議各方真的希望維持南海的和平與穩定——並且它們都「表明」希望如此，那麼它們顯然需要制定一套規則，規定在爭議區域哪些是被允許的，哪些是禁止的。它們可以稱其為「行動守則」或其他類似的名稱。這些規則將有可能包括：爭議區域的去軍事化；限制任何挑釁性的言辭與行動（例如在爭議島嶼上建設新的項目）；不勘探或開發海洋資源，除非各國同意共同開發；在國際法院的主持下建立一套爭議解決機制。

　　這一切聽起來都很簡單。但是當我們走出這一「夢幻般的爭議解決方案」，回到國際政治的混亂世界之中時，這個步驟清晰的計劃就變得毫無希望了。這背後的原因在於，不同國家判斷南海問題的角度是不同的。一些國家認為目前的形勢已經對它們構成了危險，需要調整；而其他國家，尤其是中國，則實際上對現狀頗感安逸。

　　對於許多觀察家，最近黃岩島以及其他屬島的爭端已經頗引人擔憂。然而，北京所受到的干擾則相對較少。事實上，北京的策略是要維持現狀，儘管同時做出願意積極合作、尋求持久解決辦法的態度。它推測，目前的緊張關係不太可能導致衝突。並且，如果它能繼續在爭議區域相對自由地活動，那麼緊張關係是它可以接受的代價。同時，北京並不想要超出界限，否則將有損於它在東南亞（該地區大多數國家都親中）的地位，並招致美國在該地區更深入的參與。

　　北京迄今為止最具合作性的姿態是其於2011年設立的有30億人民幣的中國-東盟海事合作基金。目前正在進行的各種討論，是關於如何使用這筆錢來幫助履行2002年的《南海各方行為宣言》。新加坡東南亞研究所的資深研究員Ian Storey認為，這一切努力最終體現在了《南海各方行為宣言》的十周年公告。但這真的值得慶祝嗎？《南海各方行為宣言》是一個失敗的協議，因為它從未被嚴格地履行。而這就是規劃新行動守則背後的動力所在。Storey評論道：「中國的觀點是，東盟成員國已經多次違背了《南海各方行動宣言》，而東盟成員國對中國的看法也一樣。」

　　「但是中國真的能夠認真對待一套有效的『行動守則』嗎？」他問道，「我想答案是否定的。一套真正有效的規則將會限制中國在南海的自由調遣，而大國是不喜歡這樣的。」

　　同樣，對於中國「制定一套有意義的行動守則」的承諾，菲律賓、越南以及其他當事方無疑得出了相同的結論。在河內的支持下，菲律賓提議制定一套強有力的行動守則，但卻遭到了東盟成員國的削弱，因為它們擔心這會導致與中國的對抗。最近，在金邊舉行的7月東盟外長會議退變成了一場鬧劇——現任主席國柬埔寨為捍衛中國的利益，阻止了有關中國南海問題的建設性討論。柬埔寨出賣了東盟：它幫助中國實現了對東南亞核心機構進行的外部干涉政策。對中國來說，這是一次成功的外交戰略。

　　印度尼西亞完成了柬埔寨所沒有完成的工作，它在金邊慘敗之後表現出了一些在東盟中的領導力，拼湊出了一個所謂「關於南海的六點原則」的共同立場。儘管這比柬埔寨的無所作為要好，然而這是一個寬鬆的協議，它只是停留在呼籲「早日完結」行動守則的起草過程。

　　但那不會發生。中國已經開始減弱參與對話的力度。北京即將到來的領導層交接幾乎排除了近期有所進展的可能，有意義的對話可能要等到2013年。因此，至少在2014年前，新的行動守則是不太可能出現的。

　　當然，如果這套規則真的尋求控制各當事國的行為，那麼等待還是值得的。但是沒有人對此抱有希望。「中國不會接受任何強制性的規則。」來自澳大利亞國防學院的名譽教授Carlyle Thayer總結道。

　　說也奇怪，中國其實能夠從一套有效的行動守則中獲得巨大的利益。它在該地區的形象將會大大提升；對美國涉入該地區的呼聲會減弱；且在一些小島上發生衝突的可能性也會降低。

　　然而，這些頗具吸引力的收益被北京在主權問題上毫不妥協的本能所壓倒。「當涉及到高風險、高政治問題，例如領土爭端和戰略競爭時，國際協議的影響力是有限的。」一位香港嶺南大學的副教授指出。「總的來說，我認為中國在南海問題上希望維持現狀。」但是他也觀察到，支持現狀有利也有弊：中國不會幫助實現一套持久的解決方案，但它也不會挑起對抗。它只會對它意識到的挑釁做出有力的回應，比如最近與馬尼拉的爭議。同時，它也不會不敢挑戰可接受行為的極限，例如設立三沙市、授予中國石油公司新的開採權。

　　但是中國這一切的最終目標是什麼？「他們只是想爭取時間，拖得越久越好，」Storey認為，「中國在最後階段將如何表現？我認為他們自己也許都不知道。」

　　遺憾的是，解決南海問題沒有其他的方案了。中國與東盟陷入了制定無用的行動守則的僵局，這些行動守則無法解決問題。可憐的外交官將在接下來的兩年里將繼續徒勞地努力。「行動守則」將又是一個幻想，無論在理論還是實踐上，它都不像是一個好主意。