李紅英 池子華：晚清時期災荒應急法律的文本分析

　　 【摘要】晚清時期緊急應對災荒立法是我國古代災荒立法之集大成者。一方面，晚清政府完善了自古以來的災害立法規範，另一方面，也存在著體系上缺乏完整統一性、制度建設中缺乏救災儲備金的規定、救災實踐中相關法律文本與現實需求相脫離等問題，其中的經驗教訓對當代救災立法與實踐無疑仍有積極的借鑒意義。

　　 晚清時期關於自然災害緊急應對的法律主要是災荒發生後為了及時了解災情、採取救災減災措施，以減輕災荒危害程度的相關法律規定，主要見於光緒朝《欽定大清會典》（以下稱《會典》）、光緒朝《欽定大清會典事例》、《大清律例》，還有一些遇有災荒時所發布的上諭中。主要包括災情信息的收集、評估（報災勘災）法律規定，緊急救助（賑災）及災後恢復、災害的管理體系等方面的法律規定。

晚清時期災情信息收集、評估的法律規定

　　 晚清時期災情信息收集、評估的法律規定報災的法律規定。所謂報災是指一旦遇到災荒，府州縣迅速把轄區的災情逐級上報，由省督撫上報中央，使中央政府及時了解災情，做好救災準備。清政府對報災時限、報災責任等制定了嚴格的法律。

　　 報災的時限規定。依據清朝法律，地方上一有災情，應速報中央。清代報災在順治年間形成定製。到了晚清，報災時限依《會典》規定，「凡地方有災者，必速以聞，題報被災情形，夏災限於六月盡，秋災限於九月盡，甘肅夏災不出七月半，秋災不出十月半」①。除全國統一規定外，針對特殊地區作了特殊規定，體現了原則性和靈活性的統一。

　　 報災的責任。對於不能及時報災者，各級官吏要承擔相應的法律責任。據《清朝文獻通考》載，「州縣官報災逾期一個月內者罰俸六個月，一個月外者，降一級，二個月外者，降二級，三個月外者，革職，撫、道、府各官以州縣報告日起限，逾期也按州縣官例處罰」②。《會典》中有罪「報災之不速者」的規定③。這些法律不僅明確了各級官吏的職責，而且為及時上報災情，為中央政府及時準確籌劃救災事宜提供了保障。

　　 勘災的法律規定。在報災的同時，省州縣等各級官員應當快速地勘查災情，及時上報中央，為救災實行提供依據。為此法律明確規定了勘災時間和期限、勘災的標準、勘災主體及職責等。

　　 勘災時間和期限。及時準確地勘災，才能使救災有的放矢，使災害的危害程度盡量減少。清朝法律規定：一是勘災與報災同時進行，「督撫於題報情形時，一面委員勘定被災分數」④。二是勘災須有期限，「州縣詳報被災情形，查勘分數，遵照題定四十日或四十五日限期辦理。其距省遙遠地方，准照交代之例扣算程途日期」⑤。

　　 勘災的標準、程序。勘災標準是確定責任和救災的根據。標準有二：一是以村莊為單位，依照受災田畝，確定受災等分。清代法律規定，「自六分至十分者為成災，五分以下為勘不成災」⑥。二是以戶為單位，核實災民戶口，審定受災戶的受災等級，一般劃分極貧、次貧兩等。《會典》規定「及查明分數後，隨分析極貧、次貧」⑦。審核戶口在確定災分後進行，兩者的順序不能顛倒。

　　 勘災主體及職責。勘災中官員的責任主要是：一、勘災應當及時。二、一般情況下，清朝勘災的主體是督撫之下的知府、通知、通判、各州縣有司官員，被災嚴重時，督撫必須親勘。如果不親自勘查，要承擔相應的違法後果。「凡部內有水旱霜雹及蝗蝻為害，一應災傷（應減免之）田糧，有司官吏應准告而不即受理申報（上司），（親行）檢踏，及本管上司不與委員覆踏者，各杖八十。」⑧三、須如實報災，不能匿災，對謊報不實的行為追究相關法律責任。「檢踏災傷田糧時，部內有水旱一應災傷田糧，其檢踏官吏、里長、甲首失於關防，有不實者，十畝以上至二十畝，笞二十，每二十畝加一等，罪止杖八十。」⑨「若查賑官開報不實，或徇縱冒濫，或挾私妄駁者，均以不職參治。」⑩

災荒緊急救助（賑災）的相關立法

　　 賑災是指災害發生後所採取的緊急救助措施和手段，主要包括：

　　 救災，主要是指災後救災資金的撥付與使用。「水災驟至，有司官即率眾救濟，漂毀房屋，給予搭蓬修費銀，淹斃人口，給予葬銀。淹傷人口，給予撫恤銀，水沖沙壓地畝，給予挑培修復銀。皆按各省例定銀數散給。」?

　　 發賑，主要是指災後米糧的發放救濟。按照勘災情況將賑米發放到災民手中，這關係到救災的成效問題，因此最為重要。《大清律例》中規定：「天下有司凡遇歲飢，先發倉廩賑貸，然後具奏，請旨寬恤。」 ?《會典》規定的更為具體，題報成災情形的同時即發倉賑濟災民。限散賑一月，為正賑；查明被災分數後按極貧、次貧加賑：災十分者，極貧四月，次貧三月；災九分者，極貧三月，次貧二月；八、七分者，極貧二月，次貧一月；災六分者，極貧一月；五分者，酌借一月口糧，正賑加賑米數，皆按日散給，大口日五合，小口半之。?

　　 減糶，即在災年增加糧食的市場供應，平抑糧價。歲歉米價騰貴，出糶常平倉谷。督撫確核情形，於常年平糶照市價例減之外，再酌定應減之數，具奏出糶，如倉谷不足，則動帑赴鄰省採買出糶。事竣，動倉谷者糴谷還倉，動庫帑者易銀歸庫。?

　　 通商，鼓勵商販運送糧食商品去受災地區銷售，並給予減免稅收的優惠。「災區需米接濟，奏明招徠商販，有運米前往糶賣者，所遇關口，免其納稅，給予印票，到境之日，呈送地方官蓋印，回空核銷，如未到被災地方，先行糶賣，及偷運他省，加倍發稅，仍照違禁例治罪。」[15]

　　 勸輸，對於出資捐助受災者實行不同程度的獎賞。「紳衿商民於歉歲出資捐賑者，准親赴布政司具呈，所捐之項，聽其自行經理，不許州縣抑派。事竣，督撫覈實，捐多者提請議敘，少者給匾旌獎。」[16]

　　 興工築，即在災荒之年興修水利工程，既能加固河防，又能僱傭災民，使之糊口度災。「災歲閭閻艱食，令督撫與地方應舉之工，如溝渠、城垣、堤防，酌量提請辦理，俾貧民傭工就食。」[17]

　　 集流亡，即召集因災流亡的災民返鄉。「被災貧民，令該管官善為撫恤，毋令輕去鄉土，其流亡外出聞賑歸來者，即准如冊，一體散給。」 [18]清代主要是收養流民和資遷流民還鄉。一旦遇災，中央政府便命令督撫飭令各州縣妥為收留、安頓外來流民，賑糧或賑粥，並安置住所；同時也勸諭殷實之家儘力收養災民，並給予相應的鼓勵。為保證春耕生產，至開春以後，則要將收養的外地流民資送回籍。

晚清時期緊急應對災荒法律的評價

　　 從文本上看，晚清緊急應對災荒的立法不僅吸收了歷代救災立法經驗，而且有了進一步發展，從報災勘災到災害救助，規定比較全面，但從晚清直隸救災減災實際效果來看，在立法上仍存在不足之處。

　　 災荒立法夾雜在其他制度法規之中，缺乏統一性。在晚清甚至整個清代，有關災荒立法比較集中的法律主要見於《大清會典》戶部部分和《大清律例》中，其他散見於各種上諭之中，尤其上諭是皇帝針對特定的人和事臨時發布的命令，就事論事，這就使得災荒立法缺少整體規劃，從而使得法律文本整體上缺少系統性和完整性。而在專門的災荒應急經費、應對災荒的專門統一的領導機構、組織災民自救等方面或隻言片語或根本沒有規定，這必然在緊急應對災荒問題實踐效果上大打折扣。

　　 缺少專門的災荒應急儲備金和儲備物資的法律規定。減災救災的成效不僅取決於報災勘災的及時，還離不開充足的經費保障，尤其是國家財政中專門的災荒應急儲備金和儲備物資的保障。但是從《會典》列出的常規財政支出中除了河流的歲修搶修款項外，在國家的財政預算中再也找不到專門用於災荒的應急儲備金和救災物資的規定。這就使得救災效果完全取決於災害時國家財政的收支狀況及本省官員的個人能力和自身職責感了。這些都是救災中不確定的因素。於是財政拮据的晚清政府一遇災害根本拿不出足夠的資金和物資救災，總是東挪西湊，直接影響到救災成效，往往小災變成大災，大災更是一發不可收拾。雖然當時就有人提出要設立備荒儲備金的建議，並得到清廷認可，但從來沒有認真執行。

　　 晚清救災減災法律文本和實踐脫離。晚清政府一方面不僅完善了自古以來的災害立法體系，而且也在救災減災實踐中取得了一定的成效；另一方面在應對災荒的步履維艱，捉襟見肘，反映出了法律文本與現實實踐的脫離和互斥，缺乏二者有效的結合途徑和良性互動結構。這一方面反映在承自古代的救災減災經驗不能有效地應用到救災減災實踐中，另一方面在救災減災實踐中有些有效的實踐又不能及時的地反映在國家的立法中，從而導致了法律的日益陳舊積弊和現實中缺乏真正有效的法律加以規範和引導救災實踐的現象，自然難以建立靈活的、適應實際需要的災荒應對機制。

　　 注釋

　　 ①③④⑤⑥⑦??? 光緒朝《欽定大清會典》（卷20）。

　　 ② 《清朝文獻通考》（卷4）。

　　 ⑩ 同治四年《戶部則例》（卷84）。

　　 ⑧⑨?《大清律例》，田濤，鄭秦點校，北京：法律出版社，1999年，第192頁，第614～617頁，第193頁。

　　 [15][16][17][18] 光緒朝《欽定大清會典》（卷19）