地方政府債務：從哪裡來，向何處去？

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地方政府債務：從哪裡來，向何處去？日期：2011-07-11 作者：高帆來源：文匯報

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高帆1978年迄今，中國經濟創造了舉世矚目的「增長的奇蹟」，尤其是2008年以來，在國際金融危機的背景下，中國政府實施了一攬子經濟刺激政策，規避了經濟增長的急速下滑。但是，當前中國政府債務、尤其是地方政府債務已經成為影響經濟增長質量的重要因素。今年6月27日國家審計署發布的數據顯示：2010年底全國省市縣三級地方政府性債務餘額為107174.91億元，佔全國GDP和地方政府綜合財力的比重分別為26.93%和70.45%。相對於經濟總量，當前地方政府負債尚處在可控範圍，但考慮到舉債地區的普遍性、部分地區債務負擔的嚴峻性以及償債來源對土地財政的高度依賴，則地方政府負債的償付風險以及由此誘發的金融風險和政府信用風險仍不可小視。顯然，理解地方政府性債務的「來龍」與「去脈」，探究地方政府負債風險的化解方案具有重要的實踐意義。我國地方政府性債務的多元性形成因素地方政府性債務通常是指特定時期內地方政府為平衡財政收支而向其他組織或個人舉債所形成的債務，此類債務導源於特定體制條件下地方政府的行為邏輯。當前我國地方政府融資負債具有普遍性，具有極其相近的形成動因，它是地方政府在約束條件下為追求特定目標而誘發出的必然產物。就目標追求而言，當前我國地方政府所肩負的發展使命以及行政激勵機制是促使其融資舉債的內在動因。我國當前正處在工業化、信息化、城市化、市場化和國際化同時推進的特定階段，各級地方政府不僅承擔著依靠基礎設施建設等來完善市場經濟體系的艱巨任務，而且肩負著供給基本養老、教育、醫療等公共產品以切實改善民生的重大使命。生產性和生活性公共產品的持續供給需要地方政府具有較強的資金動員和配置能力，而融資舉債就成為地方政府動員和配置資金的一個選項。同時，地方政府的「發展取向」也會被中央政府的行政績效考核方式增強和放大，中央對地方的激勵方式仍倚重GDP等指標，地方政府負債具有資金在不同時段的再配置功能，因此地方政府往往融資舉債驅動經濟增長。就實現條件而言，如果具有嚴格的債務形成流程和充沛的財政來源，則地方政府負債的規模和風險均會被控制在極小程度。當前，中央政府自上而下的監管成本較高，本地居民自下而上的監督效力較弱，結果必然是諸多地方政府基於自身目標訴求而普遍融資舉債。更值得強調的是，1994年以來，以分權化為基本特徵的財政體制改革有助於地方政府形成競爭激勵，但也派生出了地方政府事實上的財權-事權不匹配。在現有的中央、省級、市級、縣級和鄉鎮的五級財政管理體系中，由於財權-事權邊界的模糊性以及縱向行政管理方式，地方政府往往面臨著財權偏小而事權偏大的不對稱格局，這種格局是地方政府通過融資舉債來平衡財政收支的重要誘因。以2010年為例，地方財政收入在全國財政收入中的佔比為48.9%，但地方財政支出在全國財政支出中的佔比為82.2%，中央對地方的稅收返還和轉移支付佔地方財政支出的比重高達43.9%，原本作為輔助手段的轉移支付在許多地區已成為地方政府解決財政收支的主要方式。上述分析表明，上世紀90年代中期以來，在分權化改革的背景下，地方政府需要在財政資源緊張的前提下實現投資增加和經濟增長的目標，以時間換空間、依靠多種渠道舉債就成為諸多地方政府的共同選擇。自然的，上世紀90年代中期也就成為地方政府舉債的集中發生時期。為了應對國際金融危機的外部衝擊，我國政府實施了積極的財政政策和適度寬鬆的貨幣政策，政府投資增大為地方政府舉債提供了內在需求，而流動性充裕又為地方政府舉債提供了有利條件，其結果是短期內地方政府負債呈現出顯著增長態勢。在2010年底，地方政府債務107174.91億元中，有52358.8億元形成於2009年和2010年，這說明地方政府負債是長期體制性因素和短期經濟刺激政策共同作用的結果。地方政府負債風險的組合型化解方案地方政府債務不僅涉及債務規模和成因，而且涉及舉債主體、使用途徑和償付能力等多重因素。我國地方政府債務的舉債主體具有分散多元的特徵，資金主要用於公益性和基礎設施建設，且我國經濟實力的持續增強也為地方政府債務償付提供了堅實基礎，總體而言，我國地方政府負債對經濟社會發展起到了積極作用，其規模和風險仍處可控範圍。但值得警惕的是，地方政府融資舉債仍存在程序失當、監管不力、範圍廣泛以及償付方式對土地財政高度依賴等問題，例如：2010年底除54個縣級政府之外，全部省級和市級政府以及絕大多數縣級政府均有政府負債，且承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務為25473.51億元。地方政府債務仍存在著償付風險，在現有體制安排下，地方政府負債很容易陷入「自我增強、反覆舉債」的境地，地方政府償債危機一旦爆發，很容易衍生為金融風險和政府信用風險，地方政府負債也已成為經濟政策選擇的掣肘因素（例如，銀行加息會引致地方政府償債成本上升）。基於此，我們應將規範地方政府融資舉債行為、防範地方政府債務潛在風險放在維護國家經濟安全的戰略高度加以看待。從戰略高度看待地方政府債務問題，要求人們立足於經濟社會的持續協調發展，正視地方政府負債的實質成因和社會後果，依靠經濟體制改革的深化、而不是單純技術層面的債務重組來矯正地方政府的行為邏輯。在解決地方政府債務問題時必須明確：消解地方政府負債的累積增長基礎要比單純地探究已有地方政府負債的化解方案更為重要；適當低速但穩健包容的經濟增長要比過度舉債且低效投資催生的高速增長更為重要；規範地方政府債務的發生、使用和償付程序要比單純地管控地方債務規模更為重要；完善中央政府和當地居民結合的地方債務監督要比單純依靠地方政府自律更為重要；回應地方政府負債的經濟社會體製成因要比單純在技術層面來增加償債手段更為重要。基於此，我們認為當務之急是按照「管住增量、消化存量」的思路來設計公共政策，組合型的政策選擇更能實現地方政府債務問題的實質性解決。所謂「管住增量」是指現有地方政府負債已達到值得警惕的程度，必須通過深化體制改革來消除地方政府負債不斷累積的制度要件。為此，中央政府必須儘快完善對地方政府的行政績效考核和激勵機制，現有以GDP為主導的激勵方式應讓位於能夠凸顯經濟社會持續協調發展的系統性激勵方式，此種考核機制應能較好地體現經濟與社會、短期與長期的平衡。同時，應按照實事求是、與時俱進的準則修正現有的財政管理體制，地方政府面臨的財權-事權不匹配格局是引致其融資舉債的重要因素，應通過財權適度下沉和事權適度上移來實現地方財政收支的相對均衡，尤其要在淡化土地財政的基礎上探索地方政府穩定的財政收入來源。更重要的是，地方政府為實現經濟社會發展目標而融資舉債不能全盤否定和完全取締，但地方政府融資舉債的動因、規模、使用取向、償債方式、最終效果等必須規範化和透明化。由於當地居民是地方政府融資舉債的「後果」的最終承擔者，因此在強化自上而下監管體制的同時，必須將當地居民自下而上的監管更有效地引入到地方政府舉債的全過程。所謂「消化存量」是指對已經發生的地方政府債務按照分類別、有差別的準則進行審慎處置。從關聯程度來看，地方政府負債可分為政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務以及政府可能承擔一定救助責任的其他債務，對於第一類債務，地方政府作為「債務人」必須確保到期還本付息，對於第二類和第三類債務，地方政府應該督促實際債務人按期還本付息，避免有些地方政府的違約行為成為引致大規模償債風險的導火索。從項目性質來看，地方政府負債如投向競爭性項目或有經營收益的公益項目，則應儘快剝離政府償債責任並主要使用項目自身收益來償還債務，地方政府負債如投向無經營收益的公益性項目，則地方政府應根據項目屬性確定償還計劃，並通過財政收入分期限、分階段落實償債資金。從償債方式來看，目前地方政府負債的償債方式高度依賴於土地財政，考慮到土地資源的供給約束以及土地價格的波動特徵，則地方政府必須基於經濟結構戰略性調整來逐步實現償債來源的多元化，為此就應持續推進要素的市場化改革，切實改善民營企業的營商環境，對企業和居民進行結構性減稅，加快推進產業結構的高度化和知識化，以在市場規模擴展、經濟實力增強、財政總量增大的基礎上增強償債風險的回應能力。（作者為復旦大學經濟學院副教授、經濟學系副主任）