二胎計生政策調整調查：社會撫養費徵收疑雲--20130907

　　生育政策調整的信號，讓整個社會對是否放開二胎充滿了遐想。

　　先是國家衛計委官方網站在其「服務百姓健康行動」實施計劃稱，要提高群眾滿意度，完善生育政策，適時出台調整方案。而在此前後衛計委官員回應「生育政策」話題時，也並未明確否認「單獨生二胎」的傳言。

　　此前曾有接近計生系統的人士透露「十二五」期間可能會重啟「單獨生二胎政策」，但這一消息一直未得到來自官方的證實。而在生育政策背後，是長久以來對於中國生育水平和人口結構對中國經濟社會發展的爭論，支持儘快放開的人士認為中國已經到了必須全面放開生育政策的時間點，而反對者則認為，中國生育政策與老齡化等社會問題並無直接關係，盲目放開還會帶來生育反彈。

　　中國人口紅利的消失，老齡化的到來，失獨家庭的悲劇，到底什麼是讓對於生育政策的討論走到台前的動因？而生育政策改變的背後，還有哪些利益博弈？

　　爭議生育政策放開

　　生育率是目前生育政策討論的關鍵詞。第六次人口普查被認為揭示了過往生育率被低估的事實。

　　第六次人口普查信息顯示，截至2010年11月1日，中國大陸總人口為13.4億人。而有學者由此推測中國生育率不是人口主管部門堅稱多年的1.8，而是顯著更低，甚至低於1.5.

　　推斷依據是，「十一五」人口規劃把2010年人口總規模定位13.60億，這是在2005年總人口13.08億的基礎上，按照1.8左右的生育率推算出來的，而「六普」數據比當初規劃整整少了2000萬。

　　目前，國際普遍認為生育率為2.1才會達到生育更替水平，而目前中國已經處在低生育的情景之中。如果按照1.5的生育率推算，下一代人將比上一代人少30%。

　　生育率被低估事實的曝光使得對生育政策的討論迅速進入公眾的視野。不僅如此，中國老齡化的問題也使得人們開始反思生育政策。

　　根據全國老齡工作委員會辦公室在北京發布的第一部老齡事業發展藍皮書——《中國老齡事業發展報告(2013)》，2012年我國老年人口數量達到1.94億，老齡化水平達到14.3%，預計2013年老年人口數量突破2億大關，達到2.02億，老齡化水平達到14.8%。與此同時，老年撫養比從2012年的20.66%上升到2013年的21.58%。

　　「這讓(對生育政策的討論)像水裡的皮球按不住。」清華大學教授王豐對本報記者說，「不討論生育政策，養老怎麼辦？」

　　衛計委官員近期回應老齡化的問題稱，我國老齡化問題與計劃生育政策有一定的關係，但這絕非主要原因，是人類社會的一個普遍現象。

　　「無論如何，計劃生育加速了人口老齡化的進程。」上海社科院研究員梁中堂接收本報記者採訪時如是表示。

　　多位支持放開生育政策的學者認為，計劃生育使得中國大多數城鎮家庭只有一個孩子，因此中國除了比其它國家和地區更快地面臨老齡化問題以外，還面臨著家庭的脆弱。

　　接受本報採訪的 「笛爾的媽媽」的獨生女孩在公派美國讀博期間遭遇車禍，使其成為失獨者中的一員。

　　據「笛爾的媽媽」介紹，「失獨者」大多生於上世紀四五十年代，在八十年代首批執行獨生子女政策，人到中老年等待享受天倫之樂之時遭遇不幸。

　　而與養老這個單一的社會福利問題相比，學者們認為，一個更為重要的現實是，對於中國的經濟發展而言，老齡化已經為中國埋下了隱患。

　　「但勞動生產率的提高來自於創新。」長期關注人口問題的研究者梁建章如是表示，「低生育率將影響一個國家和新區的創新活力。」

　　生育政策放開存風險？

　　反對生育政策放開的學者認為，要實施普遍的二胎政策，目前條件還不成熟，冒的風險較大。

　　事實上，現在也並不能把現行的計劃生育政策與「一胎化」完全劃等號。目前，在政策層面對生育第二個孩子是有條件的申請，而且城鄉有別。

　　根據現行政策，城鎮居民中，除了夫妻雙方皆為少數民族或第一個子女有非遺傳性殘疾等特殊情況以外，隨著河南省在2011年底修改《河南省人口與計劃生育條例》，全國31個省區已經全部放開雙獨家庭生二胎的政策。

　　「雙獨家庭」是指夫妻雙方皆為獨生子女的家庭。隨著上世紀80年代計劃生育政策的實施，雙方皆為獨生子女的家庭數量增加。

　　而事實上，針對開放二胎所帶來的風險，此前有試驗以「特殊地區生育政策」或者「試點生育政策」的形式存在。

　　比如山西省臨汾市翼城縣，在1985年開始實行「晚婚晚育加間隔」的有條件的二孩試點生育政策。這一政策允許當地農村居民在晚婚晚育和延長一、二孩生育間隔的基礎上普遍可以生育兩個孩子。

　　梁中堂是這一試點的主導者。在1979年遞交給全國第二次人口科學討論會的論文及大會發言中，梁中堂提了實行「一胎化」政策可能產生的後果及認為解決中國人口問題的最好辦法。在提交的論文中，梁中堂也提出了「晚婚晚育延長間隔」的「折中」方案。

　　對於為什麼選擇翼城做試點，梁中堂表示相對於農村，城市裡面政策要求更嚴。而從實際生活狀況來看，城市的經濟條件允許一個家庭只生一個孩子；而農村家庭需要比較多的勞動力，要求農村一胎化比城市更困難。

　　「農村實施計劃生育工作更困難，才允許我們去試驗，如果工作很順利，也不讓我們做了。」梁中堂說。

　　目前，這一試點被認為是證明放開二胎可行性最為有利的證據。因為從試點以來，翼城的出生率與其周邊地區相比，並沒有增加。

　　但有質疑者認為，這是因為翼城的試點是在生育政策較為寬鬆的農村開展，並且有生育間隔的限制。如果試點放在城市，城鎮居民違法生育二胎將面臨的處罰更為嚴厲。

　　一位曾經違反計劃生育生下第二個孩子的母親回憶，在1990年女兒出生的時候，他們繳納了5000塊罰款，同時夫妻兩人都被「開除黨籍，留黨察看」，「沒被開除公職是因為找了關係」。

　　多位接受本報採訪的學者認為，如果在當前的社會經濟條件下，即使在城市開放二胎政策，也只會引起短時間內的「補償生育」，低生育率的現狀仍無法改變。

　　以江蘇為例，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所通過江蘇群眾生育意願和生育行為調查發現，婦女的生育意願和現有子女在數量上存在差距。

　　在2010 年調查的已婚、已生育且符合二孩生育政策的5295 名婦女中，儘管有49.8% 希望要兩個孩子，但她們當中已有兩個孩子的只佔27.3%，顯示了二孩的生育意願與二孩生育行為之間的差距。

　　社會撫養費疑雲

　　在包括「笛爾的媽媽」在內的許多人看來，計劃生育政策之所以無法放開，主要是目前針對「超生」家庭徵收的社會撫養費。

　　由於現行的《社會撫養費徵收管理辦法》中，對於社會撫養費的徵收標準僅給出「以當地城鎮居民年人均可支配收入和農村居民年人均收入為計征基本標準」的規定，最終徵收數額則是要「根據當事人的實際收入水平和不符合法律、法規規定生育子女的情節來確定」。

　　但一直以來，社會撫養費到底收支狀況如何一直是一筆糊塗賬。

　　9月4日，國家衛生計生委對北京、山東、廣東和上海等地的14位律師要求公開社會撫養費收支和審計情況的信函作出回應，稱社會撫養費不屬於中央財政收入，也不屬於衛生計生部門收入；社會撫養費的收入沒有對應的支出科目，也不允許與計劃生育支出掛鉤，更不是一一對應關係。

　　在此之前，浙江律師吳有水於7月11日分別向全國31個省市區計生委、財政廳寄出信函，申請公開去年社會撫養費收支及審計情況。根據吳有水所收到的17個省份的回復，社會撫養費徵收總計逾156億元。其中徵收最多的是江西超過33億元，其次為四川超過24億元，徵收最少的寧夏約為1253萬元。

　　以江西省為例，2012年江西社會撫養費徵收達33.86億，佔全省縣級財政總收入的2.1%。

　　本報記者分別詢問了上海、河南、四川三地撫養費的徵收標準情況。三地針對城鎮戶均實行較嚴格的二胎政策，每人徵收生育前一年當地年平均收入的3倍。

　　以上海為例，2012年上海人均可支配收入為40188元，意味著今年持有上海城鎮戶口家庭生育二胎的成本超過24萬元。而對於農村人口，各地政策寬鬆不一。

　　根據《上海市人口與計劃生育條例》，夫妻雙方一方為本市農業戶口且有一方為獨生子女的屬於二胎可生育範圍。而在河南以及四川的「單獨」家庭則按當地前一年人年均收入的3倍徵收。

　　梁建章在接受本報採訪時表示，這種「折中懲罰性地收取罰款」並不合理，「小孩小的時候可能佔用社會資源，但是長大以後會返還給社會，最終是一個平衡的過程，所以收社會撫養費很難說得過去。現在徵收社會撫養費是既不願意公開數目，又不說明標準依據，也是不合邏輯的。」

　　作為限制二胎生育的收費政策，社會撫養費由於存在收支不明，有些地區甚至將社會撫養費作為當地政府的斂財工具等情況，一直為人詬病。但在吳有水看來二胎政策放開與否與社會撫養費關聯不大。「社會撫養費減少，受影響是縣級計生部門和鄉鎮，而且鄉鎮和縣級計生部門工作人員對國家政策決策起不了多少作用，」吳有水說。

　　根據杭州市師範大學人口研究所所長王滌等在2009年對江蘇、浙江、上海等地縣、鄉基層計生幹部的調研，發現各地超過70%的基層計劃生育幹部明確表示「現行的生育政策需要放寬」，超過60%的計生幹部認為，「馬上就開始調整最為合適」。

　　而安徽省安慶市某鄉鎮計生工作人員則在接受本報記者採訪時表示，社會撫養費和當地計生工作人員的工資並不掛鉤，因此二胎是否放開對其影響不大。

　　「社會撫養費不是一個大的問題，我認為主要是決策者觀念的問題。」梁建章說。

　　清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏曾在一次關於人口發展的研討會上表示，目前人口政策調整陷入僵局是由於受制於部門短期利益，應將人口政策從部門決策改為社會決策。

　　吳有水也認同這一觀點，他認為計生部門的一票否決制實際上綁架了公安、教育等部門，「小孩如果不交社會撫養費，就上不了戶口、入不了學。」

　　而在今年國務院機構調整中，計生委與衛生部合併，成立衛計委，這被部分人口學家認為這將是人口政策調整的信號。

　　華東師範大學人口研究所所長丁金宏曾在今年兩會期間接受本報採訪時表示，多年來為了將人口數量控制在符合我國經濟社會發展的水平，計生部門的功勞是第一位的。但在綜合(行情 專區)生育率已低於均衡值的情況下，它已完成了歷史使命，「該收縮時就得收縮」。

　　但在今年早些時候公布的上海居住證打分政策的相關文件中，對外來人口是否可以享受絕大部分戶籍人口福利待遇打分制度中，計劃生育仍扮演著「一票否決」的角色。

　　梁中堂認為，計劃生育是計劃經濟的產物，而在現在的市場經濟環境下，政府已經不應該再干預生育行為，「尤其是社會撫養費的徵收，還會造成社會的摩擦」。

　　事實上，目前已經有學者指出，像上海這樣的大城市，由於政策生育水平已經遠高於意願生育率，也高於實際生育率，現在生育政策的實質和效果應該從一種限制生育的政策導向，過渡到鼓勵生育的政策導向。

　　根據北京人口發展研究中心的調查，目前經濟、養老等政策因素已經不是大多數家庭選擇生育第二個孩子的原因。

　　而與此同時，生育孩子的成本(尤其是照料、住房、醫療、教育等成本)和機會成本(為養育子女所耗費的時間或者放棄工作的成本)在不斷提高。

　　而儘管其他國家已經多有通過經濟手段鼓勵生育的政策，但是絕大多數實施效果並不好。所以，事實上，即便放開生育政策，如何能夠鼓勵生育，也將成為中國面臨的又一難題。

(責任編輯：DF070)

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