TPP對中國的影響及中國的應對

專欄詳情TPP對中國的影響及中國的應對汪海欣2014-05-03 20:49一、何謂TPP？ TPP是跨太平洋夥伴關係（Trans-Pacific Partnership）的英文簡稱，其源起於亞太經合組織（Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC）相關成員國對在亞太地區實現貿易投資自由化便利化的追求。APEC成立的重要宗旨是「通過支持自由、開放的貿易和投資，推進和加快地區經濟一體化，促進可持續的經濟增長和繁榮，……共同努力建立充滿活力的和諧的亞太共同體。」為此，APEC於1994年通過《茂物宣言》，提出發達成員與發展中成員分別於2010年和2020年實現貿易與投資自由化。1997年，APEC成員經濟體領導人做出實施部門自願提前自由化的決定。但隨著1998年亞洲金融危機的爆發，APEC推進其成員間貿易與投資自由化的進程明顯減速甚至停滯。儘管如此，部分APEC成員仍堅持探討先行自願自由化的方案，先後構築了一系列地區合作與對話機制，如「10 1」、「10 3」、東亞峰會等，以期推動茂物目標的實現和更廣泛的亞太地區貿易自由化。TPP就是在此背景下興起的。 作為亞太跨區域自由貿易協議，TPP最初來源於智利、紐西蘭、新加坡和汶萊四國在APEC框架下開展的小型多邊自由貿易實踐及相關政策倡議。2002年10月，智利、紐西蘭和新加坡在墨西哥 APEC 會議期間宣布正式啟動「太平洋三國更緊密經濟夥伴協議」談判。2005年4月，汶萊加入談判。7月，四國簽署「跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議」（Trans-PacificStrategic Economic Partnership Agreement，TPSEP）。由於初始締約方為四個，故又稱為「P4協議」。P4協議於2006年5月正式生效，成為上述四國就貨物、服務、知識產權貿易和投資、政府採購、爭端解決機制等領域給予互惠及進行相關安排的經濟合作協定。P4協議達成後，談判範圍及進程逐漸擴大和深化，美國加入談判則增加了這一起初名不見經傳的亞太貿易合作機制的知名度和影響力。其實，美國雖然不是P4法理意義上的創始成員國，卻是TPP概念的始作俑者。早在1998年，由於APEC部門先行自願自由化談判失敗，美國轉而聯合澳大利亞、智利、紐西蘭和新加坡四國，尋求在五國之間建立自由貿易區。 這一倡議提出後，美國、澳大利亞和智利因不同原因未能繼續推進，而紐西蘭和新加坡堅持進行談判，並於2001年達成「紐西蘭——新加坡緊密經濟夥伴關係協議」。後來智利、汶萊先後於2002年和2005年加入談判，最終達成P4協議。協議生效兩年後，四國於2008年初根據協議規定開始就金融服務和投資進行談判，美國也宣布加入這兩項談判。同年9月，小布希政府宣布考慮將完全參加P4協議談判，並將其改稱為TPP。奧巴馬當選美國總統後，經過多次聽證和辯論，最終決定繼續推進小布希政府的動議。2009年11月，奧巴馬宣布美國正式加入TPP談判。次年3月，TPP第1輪談判在澳大利亞墨爾本舉行。 美國加入TPP後藉助其已有的協議，開始推行自己的貿易議題，全方位主導談判議程。奧巴馬在闡述美國參與TPP談判的邏輯時稱，TPP將促進美國的就業和經濟繁榮，並為設定21世紀貿易協議標準做出重要貢獻。2009年12月，美國貿易代表柯克（Ron Kirk）就美國參與TPP談判致信國會兩院，宣稱TPP是一種高標準的、基礎廣泛的、面向21世紀的新的貿易協議，有助於促進亞太地區現有自由貿易協議的融合，擴大美國的出口，在美國國內保持和創造高質量的就業機會。鑒於此，「美國貿易代表辦公室將加強與國會以及利益相關者的協商，為TPP談判設立目標，以便為美國工人、農民、農場主、製造商和服務提供商尋求最高經濟利益，並反映我們在勞工、環境以及其他重要問題上的共同價值。」美國推動亞太自由貿易的姿態激發了其他亞太國家參與TPP談判的意願，澳大利亞、秘魯、越南、馬來西亞、墨西哥和加拿大先後加入TPP談判。迄今，TPP成員國已擴展到11個，進行了17輪談判，計劃2013年實現完成全面協議談判的目標。 2011年11月，歷經前9輪談判，在夏威夷APEC領導人非正式會議期間，TPP談判各方宣布達成《加強貿易與投資，支持就業、經濟增長與發展：跨太平洋夥伴關係協議綱要》。從協議綱要內容來看，TPP比P4更為高調和雄心勃勃，其目標是建立「一項里程碑式的、面向21世紀的貿易協議，為全球貿易設置新的標準，並納入下一代的貿易問題」。[5]協議綱要幾乎涵蓋了TPP國家商業關係的所有方面，除了傳統的貿易投資自由化（要求貨物貿易實現全面零關稅）議題外，還納入了競爭、金融服務、政府採購、知識產權、環境、勞工等頗為敏感且棘手的問題，並對此作出了嚴格的規定。協議綱要達成後，TPP談判繼續取得進展。2013年3月，TPP第16輪談判結束。美國首席談判代表維塞爾（Barbara Weisel）表示，TPP談判各方已就談判中的大部分問題達成共識，並在協議的法律文本中就遺留問題努力尋求彼此接受的解決方式。相比一般意義上的經濟合作機制，如APEC，TPP的確可以說是一個高質量、高標準、高開放度的亞太跨區域自由貿易協議。 正如其協議內容所表示的那樣，TPP 體現了不同於一般自由貿易協議的顯著特徵。一是協議內容的約束性。長期以來，APEC 實行的非約束性的自主自願開放原則雖然考慮到了成員國各異的政治需求，卻無法有效地推進貿易自由化的經濟目標。相比較而言，TPP成員國的權利和義務十分明確，作為約束性的貿易合作機制，「TPP為走在前面的APEC成員國加快自由貿易機制化的步伐，實現本國或本地區的福利增長，提供了必要的政治性設計。」二是自由化進程的漸進性。TPP以部門的自由化為導向，貿易自由化進程允許產業的例外和照顧。換言之，TPP減讓項目無固定順序，減讓時間表及速度也不作硬性規定，可分階段完成，從而有效兼顧了成員的多樣性，提升了關稅減讓安排的可行性。[8]例如，TPP四個創始成員國貨物貿易實現全面零關稅的時間表是不一致的。新加坡在P4協議生效當年即撤銷對其他締約國的全部關稅，而紐西蘭和汶萊在2015年、智利則將在2017年分別實現這一目標。三是成員身份的開放性。TPP肩負著「為全球貿易設置新的標準」的使命，這決定了它在價值理念上必須摒棄一般貿易合作機制通常具有的歧視性和排他性，而秉持開放性和包容性原則，隨時準備吸收新的成員，尤其是亞太地區各國和APEC其他經濟體。二、TPP對中國的影響 從地區整合的角度而言，TPP可謂一種新興的東亞地區構建機制；而在交叉重疊、錯綜複雜的東亞地區機制建設中，中國被認為是領導者和推動者，一種新機制的出現自然會對中國的角色產生衝擊。考慮到美國力推TPP的經濟和戰略動因，中國未來面臨的壓力更是不可小覷。一般認為，美國積極推動TPP談判，是其重返亞洲及平衡中國戰略的重要組成部分。TPP的推進很可能對中國在東亞的經濟、政治和戰略產生長遠的影響。 經濟上，TPP自第1輪談判啟動後吸引了眾多亞太國家的興趣，談判成員國有望持續增加，特別是日本、韓國加入談判的前景備受外界矚目。TPP協議綱要達成後，美國乘勢而上，宣布儘快推動協議法律文本的簽署。但在此過程中，中國一直被排除在外。TPP一旦達成實質性協議，其作為一種關稅同盟將對中國形成巨大的貿易歧視與貿易轉移效應。中國是一個開放的經濟體。長期以來，對外貿易在拉動中國經濟增長中起到重要作用，外貿和外資在國家經濟中的比例是世界經濟大國中最高的。在當前中國經濟結構轉型尚未完成、內需亟待擴大的情形下，外貿預計在可見的將來仍將佔據中國經濟的半壁江山。而在中國的對外貿易中，亞太地區歷來居於舉足輕重的地位，中國對美國和其他東亞國家的出口佔中國對外出口的一半左右。根據商務部分析報告指出，2012年，美國和東盟分別是中國第二和第三大貿易夥伴。若以國別為單位來衡量，美國則是中國第一大貿易夥伴。中國當年度對美貿易增長8.5%，對東盟貿易增長10.2%，美國超過歐盟成為中國第一大出口市場。由此看來，亞太地區對中國經濟具有極其重要的意義。而且TPP生效後，其所產生的貿易轉移效應對中國經濟的負面影響相當顯著，將會擠佔中國的出口市場，導致中國出口下降，並影響經濟持續穩定增長。 此外，TPP也將對中國在亞太經濟版圖中的地位產生不利影響。TPP是美國「另起爐灶」精心打造的一種「新型」貿易模式，它在勞工規範、環境產品、知識產權、政府採購、國有企業等問題上設置了嚴格標準。姑且不談美國是否願意接納中國以及中國是否願意主動加入TPP，僅僅這些貿易標準，在中國現行的政治經濟制度下，都是很難逾越的鴻溝。這意味著，中國在一段時間內不得不遊離於TPP之外，承受TPP的經濟衝擊。當然，作為亞洲最大的經濟體和亞洲經濟增長最重要的引擎，中國當下尚可通過在「10 3」框架下推動東亞經濟合作，對沖、化解TPP對中國經濟的負面影響。但是，「10 3」合作的重要參與方——日本在此間構成了一個不確定因素。儘管日本尚未加入TPP談判，但安倍政府為此採取了比前任更大的動作，東京在正式宣布談判意願的同時組建了專門的談判對策總部。目前，日美兩國已就日本加入TPP談判的預備磋商達成了協議，日本向正式加入TPP談判邁出了關鍵一步。就單個國家而言，2012年，日本是中國第二大貿易夥伴。如果日本最終加入TPP，這個貿易安排將變得空前強大（佔全球GDP的份額達40%），以「10 X」為主體的亞洲區域經濟合作進程可能因此而陷入停滯。也使中國有可能面臨在亞太經濟版圖中被孤立的格局。 政治上，美國以TPP為「抓手」，強化了其與東亞國家的經濟聯繫，分散了東亞區域內經濟融合的集中度，從而增加了東亞經濟和政治發展並軌難度。在一個經濟與政治繼續雙軌並存、交集較少的地區結構中，中國的經濟實力難以順利轉化為政治影響力，中國在地區政治事務中的建設性作用受到限制。地區一體化建設往往是在某一兩個核心國家的帶領下，首先從經濟領域起步，然後逐漸外溢並擴展到政治、外交、安全等領域，東亞一體化建設也不例外。隨著中國經濟的發展，中國在東亞地區的影響力越來越大。過去十餘年間，憑藉「10 1」、「10 3」、中日韓對話等機制，中國在東亞一體化進程中扮演著「領頭羊」角色，以中國為核心的東亞區域經濟合作格局正在形成，地區政治構建也取得了某些進展。這是美國最不能容忍出現的一種局面，因為這意味著美國在全球經濟最有活力的地區失去或部分失去了對國際規則的主導權。面對如此情勢，美國一改此前對東亞一體化的超然態度，挾加入《東南亞友好合作條約》和東亞峰會以及主導TPP談判之勢，正式加大在東亞的機制性政治介入。 總而言之，美國加入TPP談判的動機是複合型的，既有經濟也有地緣政治的考慮。地緣政治的考慮是與中國影響的上升分不開的，並導致了關於美國正在尋求遏制中國的議論。其結果是，TPP「分裂了地區，將包括中國在內的非成員國體系性地排除在外。TPP既是太平洋地區的經濟『楔子』，也是政治『楔子』。」而作為一種政治性設計，TPP「被認為是一箭雙鵰：既奪取了新規則的領導權，又可以轉移東亞整合的方向，把大家的關注力吸引到由美國領導的亞太區域制度化構造上來。」TPP的面世正可謂美國對東亞地區議程進行結構重組、力圖構建亞太合作新機制，並以此與中國競爭東亞地區事務的話語權和影響力的重大嘗試，標誌著亞洲整合出現了分別由中美兩國主導的兩種模式之爭。TPP在為東亞國家參與地區合作提供全新選擇的同時，卻有意無意地為中國參與地區事務樹起了一道「籬笆」。它的深入推進，有可能擾亂、架空甚至蠶食、替代東亞合作的既有路徑，特別是「10 1」、「10 3」以及中日韓對話機制，使中國的地區作用邊緣化，從而達到稀釋、削弱中國影響力的目的。 更值得注意的是，美國推動TPP談判還可能被其他東亞國家解讀為一個制衡中國的明顯信號，導致某些與中國存在領土主權爭議的國家在處理相關問題時對中國底氣倍增、立場強硬，由此分化、牽制了中國與這些國家的雙邊關係。2009年以來，越南、菲律賓在南海問題上，日本在東海問題上競相頻生事端，單方面破壞現狀，引發了與中國的持續緊張關係。從美國主導TPP談判的時機來看，中國東、南周邊爭端的集中爆發也許並不是偶然的。 從戰略上考慮，TPP還會對中國在東亞格局中的地位形成挑戰。表面上看，TPP協議條款表現為純粹的經濟理性，但其背後蘊含的大國戰略博弈考慮才是其終極目標所在。美國在東亞地區現有的TPP談判夥伴主要以軍事盟友為主，這充分表明美國延續了優先選擇與軍事盟國進行自由貿易談判的模式。基於TPP所產生的更緊密的貿易聯繫，美國既有手段也有意願從戰略維度對TPP成員國進行深度整合，其與東亞軍事盟友的安全關係將會因此得到進一步加強。 跨太平洋地緣板塊傳統上是美國全球戰略的一大「橋頭堡」。冷戰後，這一板塊更是成為美國全球戰略布局的重心，這一點在現今美國重返亞洲戰略中得到鮮明的體現。美國前國務卿希拉里·柯林頓在2011年夏威夷APEC領導人非正式會議期間，明確闡述了美國的亞太戰略考慮。她在題為《美國的太平洋世紀》的講話中聲稱：「亞太是21世紀世界戰略與經濟的重心。美國作為一個太平洋國家及一個常駐的外交、軍事、經濟大國，正如曾在塑造跨大西洋結構中扮演的核心角色一樣，在跨太平洋體系中也正在扮演同樣角色。21世紀將是美國的太平洋世紀。未來幾十年，美國最重要的一項任務就是大幅度增加在亞太地區的外交、經濟和戰略投入。」而作為美國貿易議程中的一種新的動能，TPP將把跨太平洋經濟體整合成一個單一的21世紀貿易共同體，由此成為美國重塑亞洲戰略，「推進其經濟和外交政策利益，實現重要的安全目標——遏制中國崛起——的最好方式。」顯然，在美國的亞太布局中，TPP被賦予戰略使命而寄予厚望。美國希望藉助這一戰略性貿易議程，確立並加強其在亞太地區的主導地位，傳播美國的價值觀，約束中國的發展空間，促進中國的民主化進程，並監督中國承擔更大的國際責任。[18]這對中國的大國成長之路而言不啻為一個重大的挑戰。三、中國的對策選擇TPP對中國東亞事務各方面產生了現實或潛在的影響是毋庸置疑的，中國未雨綢繆、積極應對此種影響也是順理成章的。中國如何謀劃應對之策，應可放在加入TPP談判與不加入TPP 談判這兩個維度下加以分析。長遠來看，隨著TPP不斷發展、壯大、成型，並成長為亞太地區一種成熟的貿易合作機制，中國在未來某個時間節點很可能被迫面臨加入TPP的戰略選擇。實際上，中國高層已充分預估到這種可能性。2011年11月，中國國家主席胡錦濤在夏威夷APEC工商領導人峰會上發表演講指出，「中方支持以東亞自由貿易區、東亞全面經濟夥伴關係、跨太平洋戰略經濟夥伴協定等為基礎穩步推進亞太自由貿易區建設，實現亞太區域經濟一體化目標。」這一決策理念很快得到職能部門的貫徹執行。商務部最近表示，中方一直重視並跟蹤TPP談判的進展情況。中方將在認真研究的基礎上，根據平等互利的原則，分析加入TPP的利弊和可能性。無論主客觀條件使然，既然無法排除加入TPP的可能性，那麼預先準備好應對策略和方案的意義則不言而喻。如果時機成熟，加入TPP談判成為可行的選擇，中國不妨從兩方面入手夯實談判基礎、規劃談判戰略。 一是加緊對加入TPP對國內產業造成的衝擊做出評估，並在此基礎上實施相應的改革和調整。逐漸將經濟增長方式由外需型貿易拉動轉變為內需型消費拉動，增加經濟體系的抗衝擊能力，儘可能將加入TPP造成的消極影響降到最低，並為經濟持續發展創造新的條件。 二是通過談判影響TPP議程設置，避免形成對中國最不利的規則。中國可以加強與新加坡、智利、紐西蘭及汶萊等國的接觸和交流，在具體談判中為它們提供更多的機遇，盡量避免這些國家最終只能選擇依靠美國的局面，防止TPP成為美國的「一言堂」。如此，中國可以在TPP遊戲規則內發揮自身的經濟影響力，努力淡化TPP的政治和戰略色彩，凸顯其經濟價值，推動TPP以其高質量的自由化協議和泛亞太的地域覆蓋面，去除、整合亞太現有的「義大利麵條碗」式的自由貿易協議，最終為東亞地區一體化做出切實貢獻。當然，鑒於TPP是一項美國力推的且帶有明顯政治意味的貿易議程，中國能否加入TPP談判並不完全取決於中國本身，美國的立場更是重要的影響因素。這一點僅從中美雙方關於中國加入談判的程序的外交博弈中就可見一斑。而就TPP現有的進入「門檻」和美國的動機來看，現階段中國不可能加入進去。在此情況下，為了對沖TPP的外部影響，中國又該如何謀劃對策選擇呢？ 其一，放鬆心態，從容應對。中國應該意識到在成長過程中必然會遇到預料之中或之外的挑戰，TPP只不過是其中之一而已。美國雖有藉助TPP孤立、排擠中國以恢復和加強其在亞太地區的領導權的戰略考慮，卻無實現此種意圖的絕對能力。至少有三個因素可以說明為什麼美國不能有效地將中國孤立於東亞之外：（1）中國太大而無法遏制，它是亞洲第一世界第二大經濟體；（2）東亞國家已從與中國的經濟交往中獲益，它們有動力與中國建立更加密切的聯繫；（3）大多數亞洲國家偏愛一種均勢而不是由一個大國主導地區。就TPP本身而言，只要日本、韓國不加入進去，它就難有大的作為。只有日本參與才能使其意義放大，而日本囿於國內政治的壓力，很難一蹴而就加入TPP。 其二，加快中日韓FTA談判，推動與日本、韓國的務實合作。中國已經簽署了15個自由貿易協議，應該說積累了比較豐富的FTA 談判經驗和感性認識。基於這些經驗和認知，中國在與日本、韓國進行FTA談判時，可以貫徹先易後難、梯次推進的策略。鑒於韓國對於與中國談判FTA態度積極，而日本反應較為冷淡，中國應該因勢利導，集中精力儘快完成與韓國的相關談判。繼之，以中韓FTA為突破口，輔之以中國——東盟自貿區的穩步發展，引導日本與中國進行自由貿易談判。而在與日本談判時，中國不妨採取更加靈活開放的立場。其實中國採取這種談判策略已有先例，譬如，中國接受日本提議，促成中日韓三方簽署了投資協議。中國從尋求排他性的「東盟 3」地區框架轉向對「東盟 6」框架投入更大的興趣，這也是日本所偏愛的安排。中國的這兩個步驟導致中日韓正式啟動三邊FTA談判，這種靈活有效的談判策略應予以堅持並深入推行。假以時日，中日韓自由貿易區可望建成。如果有中國——東盟自貿區及中日韓自貿區的雙重支撐和依託，即便TPP將中國排除在外，也無關大礙。 其三，積极參与和推進區域全面經濟夥伴關係（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）。在2012年11月召開的東亞領導人系列會議上，東盟10國首倡，中國、日本、韓國、印度、澳大利亞和紐西蘭6國共同響應，16國正式啟動RCEP談判。RCEP是以東盟為主導的區域經濟一體化合作，是成員國間相互開放市場、實施區域經濟一體化的組織形式。其目標是消除內部貿易壁壘、創造和完善自由的投資環境、擴大服務貿易，同時涉及知識產權保護、競爭政策等多領域，其自由化程度高於目前東盟與這6個國家已經達成的自貿協議。RCEP的構建將以優化、整合東盟與中日韓等6國已簽署的FTA為基礎，加之在准入方面不像TPP那樣設置過高的標準，故而RCEP較之TPP更具可行性。政治上，東盟作為RCEP規則的制定者，可以鞏固其在地區合作中的中心地位，並在國際事務中發揮更大作用。東亞地區構建的歷史經驗昭示，由東盟推動的東亞合作進程或許更能體現這個地區發展的需要，在方式上也更適宜。鑒於此，對於RCEP的發展，中國應給予大力支持。這既是因為RCEP的構建符合中國實施的「睦鄰、安鄰、富鄰」的周邊外交政策，更緣於RCEP有利於提高本地區的經濟一體化程度、創建獨立於歐美之外的需求市場和適合亞洲經濟的自由貿易規則，從而惠及亞太地區穩定和繁榮。毋庸諱言，藉助RCEP，中國不僅可以為經濟發展開闢更大的空間和可能性，也可在東亞地區事務中發揮與國家實力相稱的作用。結語 TPP目前正處於談判進程之中，雖能不時取得進展，但鑒於其高標準的自由化訴求、政治目標的指向以及成員國經濟水平的巨大差異性，它能否在2013年完成全面協議的談判、進而簽署法律文本還有待觀察。無論如何，TPP能在東亞地區議程中佔有一席之地，說明東亞合作當下出現了多種進程、多種機制並存的局面。這對中國的影響是全方位的。對於東亞構建中出現的這種新動向，中國理應予以高度關注並做出合理應對。一方面，中國對包括TPP在內的任何有利於亞太地區繁榮、穩定和安全的合作機制都持開放態度；另一方面，針對東亞整合中可能出現的障礙和弊端，中國應通過創新機制建設以及參與順應地區發展趨勢的合作倡議來予以對沖和糾正。於此，在融入亞太經濟合作大潮的同時，發揮自身特色優勢，引導和推動東亞一體化向縱深發展。暫無評論
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