行政複議申請人資格管窺——舉報人申請行政複議的法律關係探討
| [導讀] 權利義務。權利義務受到影響是「利害關係」存在的基礎。這裡需要區分的是所謂「受到影響」的主觀性和客觀性。 |
樊曉茜鄭州市中原區人民政府法制辦 河南 鄭州 450000中圖分類號：D92文獻標識碼：A 文章編號：41-1413（2012）01-0000-01摘要： 行政複議申請人資格的認定是啟動行政複議程序的首要環節。在具有公益性目的的舉報案件中，舉報人未受舉報事項的侵害，舉報人與因舉報事項而引起的具體行政行為的處理結果之間沒有實體上的權利義務關係。舉報人的舉報獎勵權屬於可期待的利益；舉報人的監督權對應的是行政機關的答覆，收到答覆，其監督建議權既實現。舉報人對行政機關的處理結果的合法性有質疑的權利，但是這種質疑權利並不當然地通過行政複議程序獲得實現，這會導致行政複議權利的濫用和行政複議受案範圍的擴大，不僅是一種行政資源的浪費，同時也使接受舉報的行政機關限於疲於應付的窘境。關鍵詞：行政複議申請人；舉報人；利害關係；資格 引 言 行政複議申請人資格的研究並不是一個新鮮的論題。從我國行政複議制度建立以來，申請人資格一直是學術界和實務界爭論的基礎性問題。對於複議機關來講，申請人資格的認定直接關係到受案範圍的寬窄，關係到對行政相對人的請求是否給予立案審查的救濟渠道；對於行政相對人而言，其申請資格直接關係到權益的程序性保護，關係到能否獲取行政複議救濟領域的「入場券」。在目前我國行政複議相關法律法規還沒有幾近完善的立法背景下，無論從哪一方來講，行政複議申請人資格的研究都是現如今仍然值得深入探討的論題。而在近幾年的行政複議工作實踐中，公益性舉報人因舉報而引起的具體行政行為提起複議的案件尤為突出。本文試圖從申請人資格的大範圍入手，著重討論這一近期頻繁發生的案件類型，由淺入深，探討在舉報案件中未受舉報事項侵害的舉報人「利害關係」之認定。 一、問題的提出 （一）行政程序法中對行政複議申請人資格的規定 《行政複議法》第九條對於申請人的申請資格做了較為籠統的表述：「公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政複議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。」也就是說，從申請人角度而言，只要是主觀上「認為」具體行政行為侵害其合法權益即可申請複議；與《行政複議法》相比，《行政複議法實施條例》第二十八條第（二）項規定，行政複議申請受理的條件之一是「申請人與具體行政行為有利害關係」。這就為我們提供了一個正確判斷適格行政複議申請人的抽象標準，實現了與行政訴訟法及其司法解釋的對接。①但是何謂「法律上的利害關係」呢？這一標準仍然未予明確。 （二）未受舉報事項侵害的舉報人的資格爭議 本著最大限度地保護公民合法權益，糾正違法行政行為的立法原則，行政複議的受案範圍應當比行政訴訟更為寬泛，行政複議機關在申請人資格認定的問題上不應採用比法院更為嚴格的標準，但是這种放寬的尺度在實踐當中缺乏明確的可操作的具體解釋，使得行政複議系統內部以及複議機關與法院之間在申請人資格認定問題上存在較大的分歧。尤其是近幾年，一些帶有公益性目的的舉報人提起行政複議的案件層出不窮。例如，王某發現某電器商場的某品牌電器廣告涉嫌違法（但其本人並未購買該品牌電器），向工商行政管理部門舉報，由於舉報人的舉報，工商行政管理機關對某電器超市進行調查，做出了處罰決定，並向舉報人書面答覆了處理結果。如果舉報人認為該處罰不當，可否提起行政複議？這種未受舉報事項侵害的舉報人（以下簡稱舉報人）與行政機關的處罰決定之間是否存在法律上的利害關係？有人認為，行政相對人對行政機關的具體行政行為不服的，可以提出行政複議申請，而舉報人對違法行為無利害關係，無權申請行政複議。另有人認為，舉報人對舉報案件享有監督權，對行政機關的處理結果，舉報人有權申請複議。 二、「利害關係」的構成要件分析 筆者認為，與具體行政行為存在法律上的「利害關係」是指「公民、法人或者其它組織自身的權利義務與具體行政行為之間存在因果關係。」或者可以理解為由於行政法律關係的產生，而導致公民、法人或者其它組織的權利義務受到具體行政行為的有利或不利的實際影響。因此，行政相對人、具體行政行為、權利義務、具體行政行為與權利義務之間存在因果關係應視為利害關係的四個構成要件。 （一）行政相對人。這裡既包括直接行政相對人（即具體行政行為直接指向的對象），也包括間接行政相對人。一般來說，具體行政行為的作出肯定會對相對人賦予或剝奪權利，增加或免除義務。對於直接相對人而言，權利義務受到具體行政行為的影響是直接的、肯定的。而對於間接行政相對人來說，權利義務是否會受到具體行政行為的影響需要結合個案情況來界定。② （二）具體行政行為。針對特定對象的具體行政行為是行政複議活動審查的標的，因此這一具體行政行為必須是現實存在的、可訴的。除此之外，《中華人民共和國行政複議法》第七條規定：「公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政複議時，可以一併向行政複議機關提出對該規定的審查申請：……」這就為抽象行政行為的可訴性提供了法律依據。但是在具體案件中對抽象行政行為的審查仍然屬於附帶性的，不可單獨提起。 （三）權利義務。權利義務受到影響是「利害關係」存在的基礎。這裡需要區分的是所謂「受到影響」的主觀性和客觀性。本文在第一部分已經提出，根據《中華人民共和國行政複議法》第九條的規定，只要是申請人主觀上「認為」其權利義務受到影響即可提起行政複議，但這種提起僅僅是指相對人擁有行政複議的請求權，並不當然認為其具備申請人的資格。接下來還是要看權利義務受到的影響是否是客觀存在的，其中，存在的形式既包括實體上的權利義務，也包括程序上的權利義務。如果客觀存在，則為適格的申請人；如果不存在，或者不予受理，或者經審查駁回複議申請。 （四）具體行政行為與權利義務之間存在因果關係。權利義務與特定的具體行政行為之間必須存在法律上的因果關係。
期刊文章分類查詢,盡在期刊圖書館行政複議機關在受理複議案件時，負責對權利義務與具體行政行為之間的這種內在聯繫是否客觀存在進行審查。這些內在聯繫大部分是直接的，例如《行政複議法》第六條（一）至（十）項列舉的範圍。但是，這十項受理範圍均未將舉報人的舉報行為列入其中。我們認為，舉報人與處罰決定之間沒有直接的因果關係，不具有提起行政複議的申請人資格。也就是說，只有具體行政行為或者行政機關不作為的行為侵害了公民、法人或者其他組織的人身權、財產權，行政相對人才有權申請複議，否則就不能提起行政複議。 三、舉報人及其相關法律關係分析 （一）舉報與「答覆行為」之間的法律關係 未受舉報事項侵害的舉報人基於舉報行為，產生了獲得行政機關處理結果答覆的權利，這是一項程序性權利。我國憲法第四十一條第一款規定：「公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利。」《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第五十八條規定：「工商行政管理機關對投訴、舉報、申訴所涉及的違法嫌疑人作出行政處罰、不予行政處罰、銷案、移送其他機關等處理決定的，應當將處理結果告知被調查人和具名投訴人、申訴人、舉報人。」可見，在舉報和答覆行為之間，彰顯了現代憲政理念和憲法原理。既是依法治國的要求，也是實現政治文明建設和諧社會的需要。因此，當舉報人為利害關係之外的人時，舉報人認為行政機關對其舉報事項未予處理、不作答覆的不作為行為侵害其請求查處違法行為的建議權和獲得舉報答覆權，從而申請行政複議的，其行使的是我們認為，該舉報人具備行政複議申請人資格。③換言之，只要國家機關接收並處理了公民提出的建議，則無論該公民對處理結果是否滿意，該公民建議權均獲實現。 （二）舉報與「處理結果」之間的法律關係 1.舉報與行政處罰決定④之間的法律關係 行政機關因舉報事項對相關單位進行調查，發現確實存在違法行為的，依法作出行政處罰決定，屬於典型的依職權行政行為。舉報是處罰發生的原因，但無論哪種情況下，舉報人本身不是被處罰的對象，其在行政處罰程序中既不享有實體權利，也不對處罰結果承擔實體義務。行政機關如何處理舉報事項對舉報人的實體權利義務並不產生實際影響。舉報人與行政機關的處理結果之間僅存在間接因果關係，不存在法律上的利害關係。舉報人無權參加到處罰行為當中來，無權成為行政處罰法律關係的當事人。因此，舉報人也不能對處罰決定的合法性、正當性產生複議或訴訟上的權利。因此，舉報人如果對答覆的具體內容本身（即處理結果）不服，認為行政機關處理不公，行政複議不應當成為其救濟途徑的一種。 2.不予處罰決定與獲得獎勵權之間的法律關係 根據《舉報制售假冒偽劣產品違法犯罪活動有功人員獎勵辦法》，向工商行政管理機關舉報違法案件的舉報人，有期待獲得舉報獎勵的權利。但只有在工商行政管理機關查證舉報事項屬實，依法對被舉報人作出處罰決定，罰沒款收繳到位，並具備其他獎勵條件的情況下，該舉報人期待的獲得舉報獎勵權才能實現。行政複議申請人主張被侵害的合法權益，應當與被複議的具體行政行為有法律上的利害關係，二者之間是直接的因果關係，是已經發生或者必將發生的關係，不包括「可能的影響」或「間接的因果關係」。，主張被侵害的合法權益，應當是已實際取得的合法權益，而不是可期待的權益；受理舉報的工商行政管理機關就舉報事項所作的不予處罰的結論，對舉報人獲得舉報獎勵的影響只是一種「間接可能因素」，二者僅存在間接因果關係，不存在法律上的利害關係。因此，如果舉報人認為工商行政管理機關對舉報事項所作的不予處罰的決定侵害其獲得舉報獎勵權的，此舉報人不具備行政複議申請人資格。 由此可見，「答覆行為」與「處理行為」是兩個性質不同、各自獨立的行為，各自具有不同的內涵和外延。行政處罰是典型的依職權行政行為，答覆行為則是依舉報請求而為的行為。其各自產生的原因、行為指向的對象、相應的程序規則、法律依據、法律後果、救濟途徑各不相同，兩者不能混為一談。因此，舉報人是否具備申請人資格，首先要看其是否與具體行政行為之間存在利害關係。如果存在利害關係，則當然具有複議資格；如果不存在利害關係，那麼這類公益性舉報人是否具備申請人資格，仍要看舉報人具體的複議請求是什麼：如果複議的事實與理由是行政機關對其舉報事項未予答覆，請求告知處理結果，則此時舉報人具有行政複議申請人資格；如果複議的事實與理由是行政機關不予處罰或者作出行政處罰的事實不清，程序不合法或適用法律依據錯誤等，請求責令撤銷處罰決定，重新作出，則舉報人不具備行政複議申請人資格。此外，在不服不予處罰決定提起複議時，同時請求給予舉報獎勵的，也不應予以支持。 結 語 本文對公益性舉報人是否具備行政複議申請人資格的問題做出了簡短而粗淺的論述，管中窺豹，拋磚引玉，希望對我國行政複議的受案範圍提供科學、嚴謹的參考。同時引導並發現在行政複議工作中諸多尚未解決和仍需完善之處，例如行政複議與行政訴訟程序、信訪制度的銜接問題，複議期限問題，等等，啟發更多理論研究者和複議工作者更為深入的探討，最終為真正達到「保護私權利，限制公權力」之憲政目的提供有力的理論構架。注釋：①《中華人民共和國行政訴訟法》第二十七條規定：「同提起訴訟的具體行政行為有利害關係的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。」《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十二條、第十三條對行政訴訟的原告資格界定為「與具體行政行為有法律上的利害關係」。②例如，有些案件中，申請人與被申請人之間雖然不存在行政法律關係，但申請人與被申請人的相對人（一般是案件的第三人）之間存在民事法律關係，而該民事法律關係受到被申請人作出的具體行政行為的約束。③黃璞琳：《未受舉報事項侵害的舉報人申請行政複議或提起行政訴訟的資格分析》。另有一種觀點認為，舉報與答覆行為之間，形成一種監督法律關係，舉報人申請行政複議請求獲得答覆是行使監督權的一種表現，是「執政為民」的內在要求。然而，我國目前的憲法訴訟仍然是一項無法啟動的程序，因此，由這一憲法性權利產生的監督法律關係只能通過信訪途徑尋求救濟，而信訪制度的缺陷恰恰也是無訴訟救濟機制。不得不說，讓紙上的憲法變為活的憲法，我仍有一段很長的路要走。④這裡也包括行政機關對舉報事項進行調查，發現舉報內容不存在，或者違法情節輕微，作出不予行政處罰的決定。
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