《土地流轉意見》出爐後，四大土地流轉模式解讀

中央深改組第五次會議上習總書記給新土改定調並提出在三權分置的基礎上探索集體資產股份權能改革，吹響了新一輪土地改革的號角。

在新一輪土改大規模展開前，對各地已有的土地流轉探索經驗進行總結就顯得十分必要。縱觀當前農村探索的土地流轉模式，歸納起主要有四種：股份合作為特徵的承包地流轉模式、城鎮建設用地增減掛鉤流轉模式、宅基地換房或土地承包經營權換社保模式、農村集體建設用地直接入市模式。

本文重點圍繞這四種模式，選取具有代表性的案例進行解讀，總結經驗、啟迪未來，也許新一輪土地改革的某些答案就在其中。

股份合作經營流轉模式

改革開放初期外資湧入以後，一些土地急缺的地方以承包權入股組建社區股份合作經濟的模式應運而生，農民將承包的農村集體經濟組織擁有的集體土地集中起來進行股份化，依據土地股份分享土地規模化、股份化經營的增值收益，之後許多地方都借鑒了這一做法並做了創新和發展，這也是與中央新一輪土地改革精神高度契合的模式。

其中，比較典型的是以三權分置股份合作為特色的東平模式。2013年，山東東平縣在「不改變土地所有權性質、不改變土地用途、不損害農民土地承包權益」前提下，引導農民入社、農民入股，發展土地股份合作社，放開放活承包土地使用權，穩步擴大農民土地收益權，探索黨支部引領、土地經營對外租賃、村集體與經營大戶合作經營、農業產業園區帶動以及開發經營第三產業等多種合作社模式，在有關專家的指導下，成立了山東首家農村綜合產權交易所，搭建了一個產權交易、產權託管、產權融資為一體的綜合平台，有力推動了土地股份制改革。

東平模式與中央第五次深改會議的精神高度一致，在堅持農村集體所有權不變的前提下，探索三權分置經營權流轉的模式，並將股份制合作與產權交易等方式融合，促進集體經濟的發展，受到各界高度關注和期待，該模式被認為具有普遍借鑒意義。東平壯大集體經濟的實踐有力回擊了主張農村集體土地改革徹底私有化的觀點，如果將這一模式廣泛推廣並獲得成功，有可能扭轉改革開放三十年來大多數村社集體所有制弱化的局面，開啟集體經濟又一次春天的同時，對農村集體經濟制度、集體經營制度、集體組織制度、集體治理方式產生深刻影響。

城鄉增減掛鉤模式

這種模式主要是依據國土資源部發布的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，規定在符合土地利用總體規劃的前提下，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，在重慶、成都等地開展。

其中較為典型的是以地票試驗為特色的重慶模式。2008年8月，國土資源部與重慶市政府簽訂戰略合作備忘錄，明確支持重慶探索土地利用新機制和耕地保護新模式，同年12月4日重慶農村土地交易所的掛牌成立，標誌著重慶的「地票」試驗正式啟動。「地票」的實質是一種建設用地指標，也即把農村廢棄、閑置的建設用地復墾為耕地，形成的指標留足農村發展空間後，將節約下來的土地交易後拿到城市使用，實現城鄉建設用地的統籌、合理利用。這樣一來，農村建設用地減少，城鎮建設用地增加，城鄉建設用地的總量則維持不變。

地票模式本質是占補平衡模式，在維持城鄉建設用地總量不變的前提下，實現了集體建設用地和城市建設用地的遠距離、大範圍置換。同時地票交易款大部分直接返補農民，使宅基地、房屋真正成為農民的財產性收入，釋放了農民手中的沉睡財富。這一模式對於經濟發達的大城市郊區比較適宜，農民從事非農產業的機會多，生產方式和生活方式已經適應城市的地方，而在經濟不發達、就業不足，農民仍然脫離不開傳統農業的區域，強制推行占補平衡的流轉進行農民集中，會人為提高農民生產生活成本，出現「被上樓」現象，導致矛盾激化和社會不穩定，也要防止出現佔優補劣等問題。

宅基地換房模式

2008年3月，天津濱海新區的綜改方案獲中央批准，而土地制度改革正是其中重要的一塊試點內容。宅基地換房模式在試點中摸索出來並被認可。該模式以項目包裝模式為主，試點區域農民整體拆遷，共同搬進新蓋的樓房;農民原居住區域用於耕地保護和適度的商業開發，該模式是目前影響比較大的一種實踐探索，被多個地方借鑒並被發展。

天津華明模式遵循承包責任制不變、可耕土地不減、農民自願原則，其核心是農民自願以其宅基地，按照規定的置換標準，換取由政府成立的投資開發公司建設的住宅遷入小城鎮居住。原村民宅基地復墾為耕地，補償新城鎮建設佔用土地後，再將節約下來的土地以「招」、「拍」、「掛」的方式對外出售，以土地收益彌補新城鎮建設的資金缺口。農民集中在新城鎮居住後以村為單位，村民以耕地入股組建新型集體企業組織，或將農地直接出租給農業企業，整合農業用地和宅基地復耕的土地，發展集種植、觀光、加工配送等產業鏈於一體的現代農業。

華明模式突破主要體現在三方面，一是宅基地換房符合政策框架，且不增加建設用地指標；二是城鎮發展模式的創新，建設用地帶動農業用地統一流轉，新城鎮建設與產業發展同步推進，加快了城鎮化進程；三是農村集體組織的創新，農民搬入新城鎮居住後，實行社區化管理，實現了由「農民」到「市民」的身份轉變，改變了傳統農村的組織管理體制。該模式具有較強的區域局限性，地處大都市近郊，區位優勢和產業優勢都較為明顯，為搬遷村民的居住、就業、生活提供了可靠保障，近郊村民在生活方式、文化觀念等方面與城區居民較為接近，也減少了集體土地流轉的阻力。因而，該模式在城市近郊較為適用，遠郊地區操作難度較大。

集體建設用地直接入市模式

2005年10月1日，廣東省政府發出《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法(草案)》，明確規定廣東省內的集體建設用地可以直接進入市場交易，自由出讓、轉讓、出租和抵押，與國有土地「同地、同價、同權」，並要求農村集體建設用地流轉的收益50%以上要用於農民的社會保障。這是農地第一次贏得合法直接入市的權利，從此打破了「非經政府征地，任何農地不得合法轉為非農用途」的傳統，征地制與農地直接入市並存，由此被有關專家稱作「農地直接入市」模式，其中最具代表性的是深圳的工業（產業）用地入市。

2013年，為深化土地管理制度改革、提升國土資源節約集約利用，深圳市政府發布《深圳市完善產業用地供應機制拓展產業用地空間辦法(試行)》，其中規定：原農村集體經濟組織繼受單位合法工業用地可申請進入市場流通、原農村集體經濟組織繼受單位實際佔用的符合城市規劃的產業用地，在釐清土地經濟利益關係，完成青苗、建築物及附著物的清理、補償和拆除後，可申請以掛牌方式公開出(轉)讓土地使用權。同時公布兩種收益分配方式供選擇：第一種方式是所得收益50%納入市國土基金，50%歸原農村集體經濟組織繼受單位；第二種方式是所得收益70%納入市國土基金，30%歸原農村集體經濟組織繼受單位，並可持有不超過總建築面積20%的物業用於產業配套。

深圳農地入市第一拍，具有標誌性意義。以往農村集體土地想要入市，必須先經過征地補償後收歸國有，只有國有土地可以走招拍掛的出讓流程。而今後，農村集體工業用地不需要再經過國有化，便可直接到深圳土地交易中心出讓，且土地收益直接按比例由政府和村股份公司分成。如果說上一輪土地改革的核心是所有權與使用權分離，並實現了國有土地的市場化和資本化的話，那麼，新一輪土地改革將重點探索、推動集體土地的資本化和市場化，「同地、同權、同酬」的城鄉土地市場一體化越來越近。

新一輪土改要做好頂層設計，在布局試點過程中統籌考慮不同地區發展階段、產業基礎、區位條件、政策支持力度等千差萬別的情況，因地制宜探索能夠體現發達地區與欠發達地區、城市近郊與偏遠地區、農業主導區與二三產業主導區、土地資源稀缺區與土地資源富集區等差異化訴求的模式，也要傾聽人民群眾的聲音，順勢而為將已有的一些寶貴探索經驗納入我國新一輪漸進式改革的大棋局中，從而實現自上而下與自下而上交融共振力推改革的局面。

本文轉載自《新農村商網》，如需轉載請標明出處。

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