中央政府如何解決20萬億地方債務問題？

中央政府如何解決20萬億地方債務問題？

2013-11-10 08:28:07

18屆三中全會昨日正式開幕了，早在會前就有學者透露：「降低地方政府債務規模，規範地方政府發債行為」。這個消息，絕非空穴來風——2011年8月25日，財政部部長謝旭人在作國務院關於當年以來預算執行情況的報告時便表態，要「嚴格控制地方政府債務規模，按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目後續融資問題。建立規範的地方政府舉債融資機制，將債務收支分類納入預算管理，動態監控地方政府性債務。」

廣東省社科院教授黎友煥有言：「地方債已經和影子銀行、房地產一樣成為中國經濟發展難以跨越的三道坎。」三中全會後既然要「嚴格控制地方政府債務規模」，並「妥善處理債務償還問題」，下面幾個嚴峻問題就即將擺在中央政府的議事日程上：

一、中國地方債務究竟是多少？

目前中國地方債務到底是多少？迄今為止，尚缺乏一個正式的官方權威數據。國家審計署2011年的審計結果顯示：截至2010年底，全國地方政府的相關債務達10.7萬億元。時隔不到兩年，即今年4月6日，中國財政部原部長項懷誠在博鰲論壇上稱：地方政府債務或超過20萬億元。

然而，今年國家審計署副審計長董大勝卻表示，「 各級政府總負債估計達15至18萬億。」並表示：「債務摸底勢在必行！」

中國地方政府竟究欠債多少？近年，國內各個研究機構也進行「摸底」。銀河證券估算，截至今年6月底，地方債、城投債和地方政府融資平台債務約13.48萬億；長江證券發布則稱：「考慮近兩年新增基建信託3200億、城投債9000億，再假定平台貸款約不變，則目前地方債務可能增長20%至12萬億。」平安證券的估算是「14.5萬億-15.5萬億元」。近日，《第一財經日報》刊載了一篇文章《地方債餘額超19萬億 1年利息近萬億》。此文節選處清華大學公共管理學院教授、博士生導師、公共政策研究所所長俞喬論文《中國地方政府債務問題研究》。文中指出：中國地方政府的債務總額應在19.41萬億元左右。對各種融資成本的保守估算，每年需要的利息開支接近1萬億元。

從上述差距巨大的數據中，可發現一個令人堪憂的事實：中國地方政府負債究竟多少，竟成了一筆糊塗帳。縱然是國家審計署的統計數字也是讓人失望的：15-18萬億——3萬億豈是個小數？

地方債務之所以難統計，我國目前還沒有專門的機構和標準來統計是其一；其二是：制度的弊端和漏洞，造成各地融資平台越來越多樣化、隱蔽化，很多資金的來源和數量無從知道，負債規模也就難以統計。所以，完全有理由相信，隱藏在黑箱里的隱性債務是多少根本無法得知。

地方債規模究竟是多少沒有一個權威機構說得清，是一個絕不能容忽視的嚴重問題！正如廣東省社科院教授黎友煥所言，「說不清楚，這才是致命的！」——「說不清楚」，就難免盲人摸象；盲人摸象，就會難免出現重大決策失誤。所以，弄清全面和確鑿的數據，是解決地方巨額債務問題的首要大事。

二、地方巨額債務出路在哪裡？

20萬億債務是什麼概念？接近中國2012年兩年的財政總收入！有專家對此持樂觀態度，認為相較於美國和日本的債務率，目前中國債務水平在國際慣例的臨界點之下，在人均GDP安全邊際之內。項懷誠先生便表示，中國政府的債務目前並不是非常危險。理由一，債務率本身不是特別高；其二，中國政府的債務基本上是內債；其三，政府債務總體上看還沒有看到特別壞的、效率特別差的案例。

問題果真如此嗎？筆者認為，情況遠不那樣樂觀：債務有良性債務和惡性債務之分，如果預期的收入資金流不足以支付債務本息，甚至不足以支付債務利息，那麼問題就更為嚴重——因為債務規模就會「發散」，即債務雪球越滾越大，直至債務和資產價值崩潰，出現「明斯基時刻」。

而當今中國的地方債務究竟是良性的還是惡性的，且舉幾個事例：

路透社香港2011年11月18日電：中國許多地方政府債台高築，堪稱國內的「小希臘」。以海南省為例,其累計債務與GDP之比逼近100%的高位。還有，中國五分之一的城市面臨債務水平高企的困境,總額高達1.7萬億美元。地方債務中,有四分之一將於2011年到期。國家審計署公布的數據顯示：中國78座城市的債務與GDP之比超過100%。在各省區中,海南省的負債水平最高,總債務與GDP之比達93%。受中央政府4萬億人民幣經濟刺激計劃推動，2010年地方政府負債猛增19%。

今年6月14日，《中國青年報》發表了一篇題為《地方政府債台高築，舊債難還又添新債》的文章。文中透露：國家審計署日前公布了對36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況抽查的結果。結果顯示，36個地方政府債務餘額38475.81億元，兩年來增長了12.94%，一些地方政府借了新債還舊債，新債又變成了舊債。

清華大學公共管理學院教授、博士生導師、公共政策研究所所長俞喬在《地方債餘額超19萬億 1年利息近萬億》一文中透露：2012年地方政府財政收入合計約為106439億元。支出約為106974億元，支出規模竟略大於其收入。——也即是說：當今中國，地方政府不但無法償還欠債利息，甚至還不能保持收支平衡。

連利息也不能支付，「土地財政」成為大多數地方政府最重要財政來源，「賣地還錢」幾乎成為大多數地方政府唯一出路（這也是中國曆來強拆現象屢屢發生，並屢屢引發群體性事件的最重要根源。）——此為「近憂」。

而當今中國的地方債務，除了部分用國企廠房抵押外，大多數融資平台的抵押資產都是土地。這就意味著：地方政府未來能否如期還債與當地房地產市場的好壞有關。業內人士指出，一旦房地產泡沫破裂，債務風險將集中爆發。——此為「遠慮」。

既有「近憂」，也有「遠慮」——近憂者，支付利息也難；遠慮者，在土地漸漸賣光的情況下，雖然理論上還有成千上萬的國有企業可以再賣（私有化），但如此前景，說「並不十分危險」，似乎過於樂觀。

所以，如何找到最佳的方法解決地方政府欠債的「近憂」和「遠慮」，成了本屆中央政府的一個極為棘手的難題。在改革進入深水區、再沒有石頭可摸的條件下，敢於打破既得利益集團的利益壟斷格局、用「壯士斷臂」精神果斷實行政治體制、經濟體制改革，成了解決問題的唯一出路。

一談政治體制改革，就可能刺激有人的敏感神經。其實，這大可不必。因為「政治體制改革」，所包含的範疇太廣。在當今中國現實下，完全可以先易後難地進行。例如如下兩點，對積極、妥善解決地方債務就具有積極的、建設性的意義。1、實施更靈活的經濟政策——中國幅員廣大，各地發展極為不平衡，中央的統一政策在各地形成的治理效果極為不同，所以，要使各地經濟得到比較普遍、均衡的發展，中央政府應當下放更多社會和經濟長遠發展的決策權力，使得不同地區和地域發展出和當地水平適應的長期策略，甚至可以包括不同的稅收政策。

2、釐清、明確中央政府與地方政府的權力、職責，讓地方政府有更大的決策、行政自主權和財權。

當今中國，地方財政職責沉重，幾乎要提供全部公共服務，其預算支出佔到55%。而發展中國家地方政府預算占所有預算支出僅為13%，發達國家也不過35%。財力不足，讓地方政府勉強提供的公共服務十分可憐。在財政收支捉襟見肘的情況下，在生硬、僵死的官員政績考核機制下，中、長期的地方經濟發展項目往往被忽視。而斂財最快、牟利最大的土地財政，便成了各級地方政府挖空心思的不二之選。所以，要改變這個現狀，中央政府應對地方政府放權，而不是收權。

3、轉變政府職能，政府全面退出市場競爭領域；規範、健全、完善市場經濟體制；積極推動「民進國退」戰略。

還債根本靠什麼？靠的是通過理順市場機制，建立一個可持續性發展的良好經濟環境，而絕非靠殺雞取卵式的「土地財政」。而要建立一個可持續性發展的良好經濟環境，唯有轉變政府職能、政府全面退出市場競爭領域；規範、健全、完善市場經濟體制；積極推動「民進國退」戰略……也唯此才是根本之道。

4、徹底改革中國特色的「政府+金融」的增長方式。大力扶持民營企業健康發展，變「殺雞取卵」為「養雞生蛋」。

就地方經濟發展而言，推動「民進國退」戰略尤為重要。而要積極推動「民進國退」戰略，就必須徹底改革中國特色的「政府+金融」的增長方式。正如清華大學俞喬教授而言：中國寬鬆的貨幣政策和政府對金融資源的絕對控制相結合的必然結果是：金融資源投入到政府主導的領域（主要是房地產和經濟效益不好的國企），而不是最能產生經濟效益和社會效益的領域。尤其是民營企業融資，成為長期的老大難問題。

當今中國，民營企業融資有多難？根據人民銀行山西省晉中市支行對100家中小企業進行的問卷調查顯示：85%以上的企業都有資金需求。受訪企業中，60%的企業經營狀況良好，能正常盈利的佔到65%。 目前企業經營中遇到的最主要的困難，「資金緊張」佔87%；企業認為阻礙其轉型的外部因素的調查中，有67%的認為是「金融的資金支持力度不夠」；回答企業長遠發展障礙時，64%的企業首選「融資問題」2009年11月16日《北京商報》消息：國務院發展研究中心中國企業家調查系統14日發布的調查報告顯示,近七成民營企業經營者認為難以從銀行貸款,其中29.1%認為「有難度」,20.6%認為「比較難」,17.3%認為「非常難」。更嚴重的問題是：企業有抵押，仍然未必貸得到款。重慶的20餘萬戶中小企業中，有九成沒在銀行貸過款，不是他們不想貸款，而是無法貸出款來。真正效益好、政府不用花費心血便可以得到可觀稅賦收入的民營企業無法融資進行擴大投資生產。這是當今中國經濟發展最令人揪心的現實。

解決20萬億地方債務問題的出路究竟在哪裡？本文只是一家之言，且當拋磚引玉吧。

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