申欣旺：繞不過去的憲法監督——憲法三十年專題報道

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申欣旺：繞不過去的憲法監督——憲法三十年專題報道發布時間:2012-10-21 10:26 作者:申欣旺字型大小：大中小點擊:819次

　　早在1982年憲法制定之初，違憲審查或者說憲法監督制度，曾作為憲法設計的重要內容之一，進入修憲者的視野，結果因故未能確定。82憲法賦予全國人大常委會「解釋憲法，監督憲法的實施」的職責，但三十年來，並未有過具體的憲法解釋。在紀念82憲法30年之際，本刊采寫了這部具有里程碑意義的憲法的修訂過程，也回顧了那個時代中共領導人經歷文革十年苦難後，對中國民主法制之路的思考和探索

　　2012年3月十一屆人大五次會議上，一份關於制定《憲法解釋程序法》的議案引發關注。議案提交者，全國人大代表、中國社科院學部委員梁慧星認為，「有必要建立包含憲法解釋制度在內的多樣化的憲法實施制度，通過解釋憲法，保障憲法的穩定和發揮憲法的實際功效。」　　現行（1982年）憲法賦予全國人大常委會「解釋憲法，監督憲法的實施」的職責，但三十年來，並未有過具體的憲法解釋。　　現行《憲法》頒布後，隨著《憲法》的實施，關於憲法實施與憲法監督制度應當如何激活的話題開始興起，在此後的三十年中從未停息。　　早在1982年憲法制定之初，憲法監督制度曾作為憲法設計的重要內容之一，進入到修憲者的視野。參加1982憲法制定的北京大學法學院已故教授肖蔚雲在其生前出版的《憲法學》一書中回憶到，「許多同志提出要設立一個專門機構如憲法法院、憲法委員會或由法院來保障憲法的實施。」　　這其中最引人注目的就是討論是否設立憲法委員會，並有多種方案被設計出來，但這個委員會最終未能設立，留下無數討論、研究和爭議。　　設計憲法委員會　　實際上，1954憲法第27條有過同樣的規定：全國人民代表大會的職權之一是「監督憲法的實施」。但事實證明，這個條文最終沒有發揮任何作用。　　在1982憲法制定過程中，就不停有人提出，這部憲法能不能防止「文革」？長期在彭真身邊工作、亦參與1982憲法制定的顧昂然回憶，在憲法草案徵求意見過程中有人提出，「既然人民代表大會制度好，為什麼發生『文革』？」　　中國人民大學法學院教授許崇德老先生告訴《中國新聞周刊》，在1980年9月10日憲法修改委員會成立後，陸續接到各地群眾就憲法制定提出建議的大量信函，其中就包括保障憲法實施方面的內容。　　比如，江西李平建議，在憲法中要有規定保證憲法實施的條款，內蒙古王建彪建議，設立一個憲法監督委員會專門負責監督憲法的實施情況，並有權宣布違憲的政策、法律、法令為無效。　　9月17日，憲法修改委員會秘書處（以下簡稱「秘書處」）成立並開始工作，許崇德是成員之一。9月22日，秘書處部分成員就憲法結構問題的討論中，就包括「監督憲法的實施」。　　許崇德參與的是國家機構這一章的起草。「我們當時考慮，美國那種最高法院作為憲法監督機關的模式不合適，應設立全國人民代表大會憲法委員會來作為憲法的監督機關，我記得當時參考羅馬尼亞的憲法搞了憲法委員會。」　　許崇德說，秘書處在1981年1月底2月初起草了《憲法草稿》，自2月20日起，又花了9天時間討論，至2月28日，搞成一個《憲法討論稿》。與《憲法草稿》相比，這個討論增寫了第五章，共計六個條文，專門規定保障憲法實施和憲法修改的內容。　　後來，又相繼形成了4月1日的第三次討論稿，4月20日的第四次討論稿，5月1日的第五次討論稿。　　在對第三次討論稿的討論中，對前述準備設立的憲法委員會有了進一步的修改意見，提出「關於全國人民代表大會憲法委員會，可以擬兩個方案：第一方案是，憲法委員會的地位與全國人大常務委員會相當，僅對全國人民代表大會負責並報告工作，專門負責審理違憲問題。第二個方案是，憲法委員會的地位低於全國人大常委會，對全國人大及其常委會負責並報告工作，協助全國人大及其常委會監督憲法的實施。」　　許崇德說，多數人傾向於第一方案。　　華東政法大學教授劉松山參與了《彭真傳》的撰寫，據他回憶，在查閱檔案時，他發現了當年設計憲法監督制度的四個方案，而這四個方案的抄錄者正是許崇德本人。　　檔案顯示：除上述兩個方案外，還包括第三方案「最高人民檢察院對於法律、法令、其他法規以及國家機關、中央的國家機關領導人的行為是否符合憲法行使監督權」。　　第四方案則是，將憲法委員會作為全國人大和全國人大常委會領導下的專門委員會（常設委員會）。　　但後來的討論稿與這個方案相比，又有了引人注目的變化：將「全國人民代表大會憲法委員會」，排在「全國人民代表大會」「全國人民代表大會常務委員會」之後，「國家主席」和「國務院」之前。　　「憲法委員會被賦予的地位之高，可想而知。」劉松山分析道。　　不過，分歧明顯出現了。有人提出，人大常委會在人大閉會期間，其權力應該是最高的，再設一個與它地位平行的機關，不合適。這樣的機關實際上也很難起作用。憲法委員會的地位宜低於人大常委會。　　與此相匹配的是，秘書處提出了另一種方案，全國人民代表大會設立憲法委員會，協助全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會監督憲法的實施。　　但是，事情隨後又發生了變化。到了1981年8月3日的討論稿中，突然沒有了憲法委員會的規定，與此同時，該稿在列舉全國人大職權時，加上了「監督憲法的實施」，將憲法監督的職權交給了全國人大及其常委會。　　峰迴路轉的是，在兩個月後的1981年10月31日，秘書處草擬了新的一稿。其中，憲法監督的職權再次發生變化。這一稿用一節規定了全國人民代表大會的事項，其中第七條的第三項規定，全國人大職權之一就是「監督憲法的實施」，但又將這個職權具體地賦予了憲法委員會。　　劉松山分析這個方案後發現，在規定憲法委員會的同時，這一稿不僅沒有規定全國人大監督憲法實施的職權，而且也沒有規定全國人大常委會有權監督憲法實施，這說明，這一職權只由憲法委員會行使。但這種規定仍然面臨兩個嚴重問題：一是，憲法委員會究竟處於什麼地位，是與全國人大常委會處於同一地位，還是低於全國人大常委會但高於普通專門委員會，或者是與普通專門委員會地位相同呢？二是，憲法委員會有權「審查和處理中央國家機關」的「重大違憲行為」，這個「中央國家機關」是否包括全國人大常委會呢？」　　兩個問題歸結到一點就是，這個修改稿仍然沒有回答憲法委員會與常委會的地位孰高孰低這一核心問題。　　劉松山說，印象中，以秘書處草擬的10月31日稿為界，所謂憲法委員會的設計就戛然而止，再無聲息。此後無論秘書處的討論稿還是交憲法修改委員會全體會議的討論稿，都再沒有出現憲法委員會的條款，憲法監督的職權被賦予了全國人大或者它的常委會。　　鮮為人知的歷史　　關於憲法委員會的命運，在對檔案做詳細研究後，劉松山得出的結論是：「當時要求加強憲法監督的呼籲實際是有限的，尚不具有普遍性；而對於加強憲法監督的措施和辦法，實際是見仁見智，設立憲法委員會並不是完全一致的意見，甚至也很難說就是主導性的意見。」　　而另一方面，在劉松山看來，一項憲法制度的確立，與重要政治人物的態度密不可分。這是中國的實際。　　在1982憲法起草中發揮關鍵作用的重要政治人物主要有胡喬木（時任憲法修改委員會秘書長）、彭真（時任憲法修改委員會副主任委員）、鄧小平等人。劉松山感興趣的是，他們對待憲法監督制度是何種態度。　　胡喬木以十分開放的姿態對待憲法內容的討論，但劉松山說，就他所閱的材料，尚沒有發現胡喬木對憲法委員會發表哪怕片言隻語的觀點。　　關於鄧小平的態度，全國人大常委會原副秘書長劉政在《人民代表大會制度的歷史足跡》一書中做了記載。講到1981年4月秘書處討論憲法委員會的幾種意見時，劉政是這樣寫的，「後來把設立憲法委員會的方案報上去了。鄧小平等同志不贊成，認為有了這個機構就很難辦。就擱置了。所以，1982年提出的憲法修改草案，沒有關於設立憲法委員會的規定。」　　劉松山分析說，作為憲法修改的直接主持者，彭真對加強憲法監督無疑是十分重視的，對於建立一種什麼樣的制度來監督憲法的實施是他一直在思考的問題。　　但是不是要設立憲法委員會這個機構呢？對此，彭真也有深切的疑慮。他說，「毛主席、周總理都不在了，小平同志還兼著常委，不能來，華國鋒也不能來，由誰來組成就成問題，不好辦，我們與國外的情況不同。」　　到了1981年11月以後，在憲法修改草案的討論稿中，憲法委員會的設計被取消。　　但無法迴避的是憲法監督與憲法如何有效實施的問題。到1982年4月26日，五屆全國人大常委會第二十三次會議通過《憲法修改草案》，並交付全民討論中，這個問題又一次被提出來。　　許崇德回憶，「許多群眾認為『立法容易執法難』。因此他們明確建議規定保障憲法實施的具體條文」。　　例如，浙江戴揮建議，憲法修改草案第26條應加上一款：「國家設專門機構監督憲法實施。」上海市政協常委陳宗烈建議「設立國事法院」。西南政法學院劉克希等建議「設立憲法法院，監督憲法的實施」。　　衛生部也建議，應該建立一個有權威的監督機構，負責督促檢查憲法的實施，防止「文化大革命」期間那種實際上把憲法丟在一邊的現象再次發生。　　在劉松山的印象中，即使同意《憲法修改草案》第65條有關全國人大常委會監督憲法實施的，一些地方也認為這個規定過於籠統，難以落實。比如，天津市提出，只規定人大常委會「監督憲法的實施」不夠，還應在方法、程序，特別是對違憲行為的處理上做出具體規定。　　這些意見引起了彭真高度的重視。到了1982年的時候，他曾幾次提出，對設憲法委員會或者憲法法院的意見，要作為一個重要問題考慮和提出。但他同時又強調，憲法監督主要靠十億人民，就是要設憲法委員會，也要設在全國人大和人大常委會下，全國人大要一元化，不要多元化。　　直到1982年11月25日五屆人大五次會議《憲法修改草案》提交審議，憲法能否得到很好實施的憂慮仍然在很大範圍存在。　　11月30日上午，代表們再次討論憲法監督問題，廣東的伍覺天、杜長天，黑龍江的方大中、叢琛、韓行生、倪偉等代表建議增設監督憲法實施委員會。　　彭真對代表審議中提出的這些意見十分重視。劉政在《人民代表大會制度的歷史足跡》中披露，在彭真的安排下，秘書處副秘書長鬍繩專門到五屆全國人大五次會議主席團第二次會議上，彙報和解釋憲法修改草案的情況。彭真與胡繩一起參加了會議，並在胡繩的彙報中不時插話。　　胡繩說，「設立一個專門機構，如果參照國外的經驗，是有這樣搞的。有的國家設立了憲法法庭或者憲法委員會（彭真插話：外國只是一部分國家有）。對，只是有些國家有，蘇聯就沒有。」「資本主義國家的經驗也可以參考，但它們的這些機構的任務是什麼呢？如法國憲法委員會的任務就是監督總統選舉是不是合法，監督各種法律是不是符合憲法。」　　胡繩還說：「現在我們國家要保證憲法的實施，設立一個什麼樣的最高權力機構合適呢？實際上還只能是人大常委（會）。在我們國家不可能在人大常委（會）以上再有一個什麼更高的權力機關。」　　胡繩彙報完，彭真就兩個問題做了補充說明，其中之一就是憲法監督問題。他說：「是不是搞一個有權威的機構來監督憲法的實施？外國有的是憲法委員會，有的有大法官，像美國、巴基斯坦就是大法官。我們是不是也採用這樣的形式？這個問題，在起草過程中反覆考慮過。大家所想的，實際就是『文化大革命』把『五四憲法』扔到一邊去了。實際上，在當時無論你搞一個什麼樣的組織，能不能解決這個問題呢？不見得。」　　隨後，彭真再次強調由全國人大和它的常委會監督憲法實施的必要性，「恐怕很難設想再搞一個比人大常委會權力更高、威望更高的組織來管這件事。」　　繞不過的憲法監督　　憲法生效後面臨的突出問題就是實施和監督不到位。到了1984年、1985年的時候，這個問題日益凸顯。地方人大常委會和全國人大常委會的組成人員普遍提出，全國人大常委會對憲法和法律實施的監督工作做得不夠，要求加強這項工作。　　1983年2月27日，中共中央印發了彭真《在中央政法委員會擴大會議上的講話要點》的通知。「通知」針對實踐中出現的違憲問題表示，「應當指出，工作中的違憲問題，政法部門有，其他一些部門也有，相當一部分黨委也經常發生，諸如未經法定任免手續就正式宣布幹部調動，以及對司法工作的干預等，已經造成了不好的影響。」　　類似違憲問題在地方也時有發生。當時的一個典型案例是，某自治區黨委提出的外貿廳人選，在自治區人大常委會會議上未獲通過，但自治區黨委違背憲法規定，堅持對外公布並讓該人選上任。　　這一事件在當時引起很大反響，彭真親自召集全國人大常委會的黨內副委員長和秘書長討論研究，認為自治區黨委的這一行為，是違背憲法的，不能允許的，並將這一事件專門向中共中央書記處寫了報告。隨後，中央有關負責人專門與該自治區黨委書記談話，批評和糾正了這一違憲做法。彭真還支持全國人大常委會辦公廳編印《工作通訊》公開登載批評地方的各種危險行為。1985年的《工作通訊》第12期刊登了題為「中共常熟市委檢查糾正不依法定程序變動正副鄉長的錯誤」的例子。　　儘管如此，憲法監督仍然沒有具體的程序。　　許崇德回憶，1983年，即憲法通過剛一年後，王叔文等30名全國人大代表曾聯名向六屆全國人大會議提案，建議最高國家權力機關設立憲法委員會。到1982年憲法實施十年後的1992年，王叔文還撰寫紀念文章，呼籲在全國人大下面設立憲法委員會。　　到了1986年9月6日，彭真在各省、自治區、直轄市人大常委會負責人工作會議上，還說了接受批評的話：「這個工作我們過去做得不夠，有些同志批評說，人大定了那麼多法，執行沒執行沒有好好管，這個批評我們接受。」　　這次會議的重要背景是，1985年9月初，時任中共中央總書記胡耀邦和時任中央政治局委員、中央書記處書記胡啟立先後批示，要由中央發一個加強人大工作的文件。劉政刊載在《中國人大》雜誌上的回憶文章說，根據這個要求，全國人大常委會辦公廳在1986年兩次組織起草文件，但大家對稿子不滿意，未搞出來。　　中央文獻出版社出版的彭真著作《論新時期的社會主義民主與法制建設》一書顯示，彭真在9月6日的會議上點破了其中的原因。彭真說，「我們不但要全面進行經濟體制改革，還要進行政治體制改革。政治體制改革牽涉的就多了，牽涉到黨如何領導，牽涉到中央和地方的關係，牽涉到人大和政府。」「黨的領導體制包括在政治體制裡面，而生產力發展了，生產關係要適應生產力的發展，上層建築也要改革，黨的領導當然也要改善。這個問題不解決，要全面討論人大的問題，條件還不成熟。」　　1988年的時候，彭真最終闡述了條件為何不成熟。當年，受彭真委託，陳丕顯副委員長在七屆全國人大一次會議上作六屆全國人大常委會五年來的工作報告。根據彭真的意見，這個報告提出，「要從政治體制改革和建設社會主義民主政治的高度，進一步提高對人大監督工作的認識。」　　這個論述被認為是國家最高權力機關首次以正式文件的形式揭示憲法監督與政治體制改革的關係。劉松山認為，彭真所論述的，正是憲法能得到有效監督的前提條件。　　相對應的是，法學界對於違憲審查制度的探討從未終止。司法審查、設立憲法法院、以及全國人大常委會在現有憲法制度框架下如何加強違憲審查等都被提出來。　　2003年4月，湖北青年孫志剛被非法收容毆打致死的事件被媒體曝光轟動全國。　　當年5月14日，北京大學許志永等三名法學博士聯名上書全國人大常委會，要求對《收容遣送辦法》進行違憲審查，廢除收容遣送制度。　　孫志剛事件發生後，全國人大常委會有意加強此項工作。2004年，在全國人大常委會法工委，一個冠名為「法規審查備案室」的專門機構被設立，一時被寄予了很大期望。　　2005年，全國人大常委會修改了《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》，並於同年還制定了《司法解釋備案審查工作程序》，進一步完善了審查制度的運作機制。　　劉松山告訴《中國新聞周刊》，實際上早在憲法審議之時，在1982年12月3日的全國人大主席團會議上，彭真在強調由全國人大及其常委會「行使監督憲法實施的權力比較適宜」的同時，還說了一句耐人尋味的話：「當然，隨著情況的發展，是不是還可以搞一些具體的規定，那要等將來再說。」

來源: 《中國新聞周刊》 | 來源日期：2012年第9期 | 責任編輯：黃南