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劉玉奎 孟春 朱遠明　　　　　　內容摘要：公安機關的基本活動是執法活動，公安民警的基本行為是執法行為。加強執法規範化建設，切實提高執法質量和執法水平，確保嚴格、公正、文明執法，是增強公安機關執行力和公信力、樹立公安民警良好形象的根本保障，是維護人民群眾合法權益、實現社會公平正義的關鍵環節，是促進社會和諧的重要舉措。本文通過考查我省近年來公安機關執法規範化建設，分析我省公安機關在執法規範化方面存在的問題，提出了在當前公安工作面臨新形勢和新變化的情況下，加強執法規範化建設的路徑。　　關鍵詞：公安機關；執法；規範化；基層基礎；思考　　　　一、公安執法規範化建設的基本要素和運作要求　　（一）公安執法規範化建設的內涵　　規範是指約定俗成或明文規定的標準，簡單地講，就是規矩、樣板。規範化執法，就是要求執法者的一切執法行為必須嚴格限制在法律的框架之中，按照法律、法規明確的職權和義務依法辦事，既不能超越法定職權，也不能規避法定義務。從廣義上講，公安執法規範化建設應屬於公安法制建設的範疇，而且是最終實現公安工作法治化的一個重要組成部分。從狹義上講，公安執法規範化建設就是把執法觀念所蘊含的內容通過技術性的操作，進行執法程序設計、執法活動的設計，尤其要在權力、義務、程序、責任等方面進行制度上的設計，在法定的框架內、根據社會主義法治理念的內涵和要求予以明確和具體，並隨著執法實踐不斷強化和完善，確保公安機關和人民警察在執法過程中做到嚴格、公正、文明，切實維護和促進社會公平與正義。　　（二）公安執法規範化建設應涵蓋的基本要素　　1、執法主體。執法主體是根據法律授權、代表公安機關從事執法活動、行使法律賦予的權力的資格。不具備執法主體資格的人員從　　事執法活動，從法律上講一律無效。　　2、執法制度。要通過執法制度建設，對公安機關的每個執法行為、執法環節和執法措施制定明確、嚴密、標準、可操作性強的規定，使公安執法工作規範化、標準化。當然，執法制度的設計必須符合社會主義法治理念的內在要求，必須考慮到當前社會執法環境和法治進程，使得制定出的制度具有可操作性和一定時間內的可持續發展性。　　3、執法程序。要求公安機關的一切執法行為都必須嚴格按照法律規定的期間、期限、條件、對象、程序、文書等進行。程序合法是實現實體公正的根本保證。　　4、執法行為。要求在公安機關進行執法活動的各個環節都要「科學、合理」，依法進行，按法定規則，達到民警明確執法應該「怎麼做」的效果。　　5、執法保障。不僅要求立法機關完善民警維權法律、法規，提供護警維權法律保障，還要加強維護民警正當執法權益的組織建設，充分發揮維權機構職能。同時，還要建立健全公安執法的經費保障機制。　　6、執法監督。要求建立完善的內外執法監督機制，確保監督有力、有序，能夠及時發現執法問題，有效糾正執法過錯、執法偏差，切實保護公民、法人和其他組織的合法權益。　　7、執法責任。要求把執法工作的職責許可權落實到各警種、各執法崗位，達到職權明確、責任到人。　　8、效果評估。這是對執法行為社會化效果的一項要求。畢竟，警察的所有執法行為都是對社會成員進行的，執法規範與否不是執法者單方確定的，這裡還存在相對人和社會其他成員的制約、監督因素。　　只有做到以上八個方面的有機統一，積極探索建立責任明晰、權責明確、運轉高效的執法規範化體系，並在實踐中不斷完善，靠制度和機制規範執法行為，堵塞執法漏洞，我們強調的公安執法規範化建設才能取得成效。　　二、近年來我省公安機關執法規範化建設情況　　（一）抓教育培訓提升執法素質。一是認真開展社會主義法治理念教育活動。全省各級公安機關採取多種形式，認真貫徹落實中央政法委、公安部、省委政法委的部署，教育、引導廣大民警牢固樹立依法治國、執法為民、公平正義、服務大局和黨的領導的理念，強化證據意識、程序意識和自覺接受監督的意識，切實打牢執法為民的思想基礎。二是紮實開展執法大練兵活動。以《治安管理處罰法》、《刑事訴訟法》等法律法規為培訓學習重點，通過集中輔導、知識競賽、以會代訓、案例評析、模擬法庭等方式，貼近實戰進行練兵，引導民警在干中學、學中干，迅速掀起學法用法、執法守法的熱潮。建立健全法律學習培訓激勵機制和典型案件旁聽庭審制度，使廣大民警深入了解司法領域對案件的裁判標準，有效提高民警依法行政的能力和水平。　　（二）抓執法制度建設規範執法行為。2005年以來，全省各級公安機關及各警種抓住中政委部署開展「規範執法行為、促進執法公正」活動的有利契機，積極推進執法制度建設，全省各級公安機關和各警種共制定、修訂完善制度461項，廢止62項，基本形成了一套覆蓋執法各個環節、較為系統的制度體系。省廳制定了《青海省公安機關警務公開暫行辦法》、《青海省公安派出所工作查訪制度》、《青海省公安廳關於進一步加強和改進勞動教養審批工作的意見》、《青海省公安機關勞動教養案件聆詢工作規範》、《關於律師代理勞動教養案件規定》、《青海省公安廳出入境管理處窗口辦證服務五項制度、兩項規範標準、四項崗位職責》、《青海省消防監督人員執法資格認證制度（試行）》、《青海省公安消防總隊消防監督執法規定》、《青海省公安交通民警文明規範用語》、《青海省公安機關執法檔案建設暫行規定》、《青海省公安機關法制員工作暫行規定》、《青海省公安機關刑事案件卷宗裝訂順序規範》、《青海省公安機關行政案件卷宗裝訂順序規範》、《青海省公安機關勞動教養案件卷宗裝訂順序規範》等34項規章制度。西寧市公安局制定了《西寧市公安局戶口「一站式」遷移辦理規定》、《西寧市公安局治安協管員管理暫行規定》、《西寧市公安機關民警旁聽庭審暫行規定》，並修訂完善了民警執法資格考試、民警執法輪訓、崗前執法資格考試、治安案件四級把關、刑事案件五級把關、贓款贓物管理、案件首問告知、執法責任制、警務公開、執法質量考評、執法過錯責任追究等項制度。各州市地公安交警部門進一步規範了交通民警路面執勤等執法制度。果洛州公安局制定了《果洛州人民檢察院、果洛州公安局關於共同犯罪案件適用「另案處理」的若干規定（試行）》、海南州公安局制定了《案件審核制度》、青藏鐵路公安局制定了《青藏鐵路公安局案件法律審核工作規範》、大通縣公安局制定了《民警績效考核管理辦法》等制度。海北、海西、海東、玉樹、果洛州公安局建立、修訂完善了《公安機關案件審核規定》、《公安機關人民警察執法責任規定》、《公安機關內部執法監督工作規定》等制度。抓住重點問題和重點環節，切實解決人民群眾反映強烈的突出執法問題。廳黨委針對人民群眾最不滿意、反映最強烈的接處警不及時、接待群眾「冷硬橫推」和不回告刑事案件辦理情況等「老大難」問題和「頑症」，動真的、來硬的，制定了《青海省公安機關嚴格文明執法四項規定》，並通過各種形式，營造聲勢，廣泛宣傳。同時切實加大了責任追究力度，以促進公安機關和全體民警嚴格文明執法。　　（三）以「三考」促「三基」，形成了學法、用法的良好氛圍。按照公安部部署，自2007年3月開始，我們在全省開展了以「基本法律知識考試、執法辦案卷宗考評、信訪工作考查」為主要內容的「三考」工作，並把「三考」作為推動「三基」工程建設、提高隊伍素質、提高執法質量和執法水平的重要抓手，以考促學，以考促用。各地迅速行動，認真組織民警法律法規培訓、抽案考評整改、完善信訪工作長效機制。「三考」把學法、用法、規範執法的要求，融入到了各項公安業務工作之中，滲透到了各級、各警種和執法的各個環節，實現了學與用的有機統一，對於促進廣大民警養成學法、用法的良好習慣、提高執法質量發揮了重要作用。　　（四）建立執法質量考評制度。2001年4月，我省根據公安部關於在公安機關普遍推行實施執法質量考核評估工作的要求，在公安部《公安機關執法質量考核評議規定》出台之前，制定了《青海省縣級公安機關執法質量考核評估辦法》及《評分標準》，開展了執法質量考評試點工作，在試點的基礎上，2003年將考評工作在全省縣級公安機關全面推行。2006年，在總結考評經驗的基礎上，將原考評辦法修訂為《青海省公安機關執法質量考評實施細則》，並且省廳每年度在總結分析全省執法考評工作存在的突出問題和不足的基礎上，修改、制定、完善《實施方案》及考評標準。執法質量考評工作實施以來，全省各級公安機關的領導和民警對提高公安執法質量重要性的認識不斷深化，對這項工作的重視程度也逐步提高。全省各級公安機關普遍成立了以「一把手」為組長，其他領導和各執法辦案單位、監督部門為成員的考評領導小組，考評領導小組下設辦公室，由法制部門負責具體考評的日常工作。考評時抽調法制、督察、刑偵、治安、交通等部門業務骨幹組成考評小組進行考評。按照考評規定縣級公安機關一季一考，州、市、地公安機關半年和年終考評，省廳年終抽查複核，並建立了案件審核、法制員制度、執法檔案制度，加強日常考評。從全省的情況看，基層執法辦案單位基本做到一案一審、一案一考評，並根據各地實際情況，定期不定期的開展日常和半年執法考評，考評中各級考評小組將考評監督與指導服務相結合，對檢查、考評中發現的問題反饋給被考評單位，限期進行整改。同時，建立了執法考評獎懲機制，各級公安機關基本做到了每年考評工作結束後對考評工作進行總結、分析，對考評情況及問題進行通報。省廳嚴格兌現獎懲，對考評優秀單位頒發獎牌、獎金進行表彰獎勵，對單位及主要領導予以記功、嘉獎；對考評不達標或者存在重大執法問題的單位進行通報批評，限期整改，並對有關責任領導進行誡勉談話。2003年至2007年，省廳共獎勵優秀公安局56個（次），連續三年執法質量考評優秀公安局7個（次），通報批評不達標公安局16個（次）。　　（五）選派執法質量服務隊沉底作業，促進了執法基層基礎建設。2006年4月以來，全省公安機關以法制部門為主，經偵、治安、刑偵、消防、監管、交警等警種、部門參與，組織了7批326名業務骨幹組成的163支執法質量服務隊，到基層開展執法服務。服務隊員與基層民警「同吃、同住、同執法、同提高」，努力完成「七個一」規定動作，認真組織執法培訓和法律講座，有效提高基層民警的執法素質，取得了「基層單位得實惠、基層民警素質得提高、法制民警得鍛煉」的多重效果。　　三、當前執法規範化存在的主要問題　　近年來，通過教育整頓、執法檢查、專項治理和大練兵、「三基」工程建設，我省各級公安機關的執法觀念、執法責任、執法水平乃至辦案質量都比過去有了明顯提高和進步，多數民警的法律意識、群眾意識、公正意識、證據意識、訴訟意識在執法辦案中也有了明顯增強和體現，但是我們也必須清醒地看到，與新形勢、新任務提出的新要求和廣大人民群眾提出的新期待相比，仍有很大差距，公安執法活動中還存在不少突出問題亟待解決，主要有：　　（一）執法不公。具體表現在：一是執法隨意化。突出地反映在量刑處罰的「畸輕畸重」上，即性質相同的同一類案件甚至是同一起案件中實施同一類行為的違法犯罪人員，在量刑處罰上卻存在處罰種類或處罰幅度不統一的情況。二是執法人情化。為保護親朋好友的私利，公開或暗地裡允許違法事實存在，辦「關係案」、「人情案」，甚至借執法之機，吃拿卡要、索賄受賄，貪贓枉法的情況也時有發生，既損害了人民群眾的利益，也損害了法律的嚴肅性和公正性。三是執法趨利化。突出地表現在對一些執法難度較大、無罰沒款返還等無實際利益的案件有案不接、接案不查、管轄推諉，「重處罰輕調解」、「以罰代刑」、「以罰代拘」等現象也時有發生。　　（二）執法不嚴。具體表現在：一是程序意識不強。近年來，在執法辦案中的程序違法問題已有較大幅度的減少，但至今仍有一些基層單位的領導和民警認為，只要事實清楚，證據充分，定性準確，實體上沒大問題就是依法辦案，以至於在實際執法工作中，「重實體，輕程序」的問題依然存在。如違反「兩人辦案」規定，未審批先傳喚，未及時將傳喚、拘留情況通知家屬等。二是證據意識缺乏。有的民警受傳統辦案模式的影響，依然把口供作為突破案件的必要條件，在收集證據上對那些與主要證據間相互印證的輔助證據收集固定不夠，造成證據鏈的脫節；因案發時取證不及時，不全面，事後取證又喪失條件，導致證據不足案件無法查處。三是時限意識淡薄。近年來，隨著新的法律、法規不斷出台與完善，對執法辦案的時限要求也越來越嚴格，但有的民警對詢問查證的時限掌握不準，把違法嫌疑人傳喚到單位後長時間不進行詢問查證，對明顯不符合延長詢問查證時間條件的案件隨意延長詢問查證時間；有的派出所民警辦案拖拉，不按時結案，尤其在調解處理治安案件時「久拖不調」或違反兩次調解的規定，反覆調解，多次調解。　　（三）執法越位。具體表現在：一是越權管轄。包括超地域管轄和超職權管轄，是一種濫用職權的行為，也是對執法對象權利的一種損害，從本質上偏離了法治的軌道。但現實工作中部分基層辦案部門因各種利益因素，超越管轄範圍執法辦案，甚至對於沒有管轄權的案件也不進行移交的現象依然存在。二是無資格執法。執法活動必須由法定的主體依據法律的授權，按照特定的程序來實施，絕不允許未經任何法律授權進行執法活動，但在現實工作中，如輔警（協警員）等沒有執法資格的主體直接參与執法活動，甚至獨自行使執法權的現象仍屢禁不絕。三是執法態度粗暴。有的民警以管人者自居，凌駕於法律之上，對群眾態度「冷、硬、橫」，耍特權、抖威風，傷害群眾感情。在執法辦案時濫用強制措施、非法限制他人人身自由；在審訊違法犯罪嫌疑人時不宣之以法、曉之以理，而是進行人身攻擊、諷刺挖苦，甚至用體罰、毆打、虐待等手段刑訊逼供。　　（四）執法缺位。具體表現在：一是執法不作為。有的基層派出所不認真履行公安職責，對於群眾報案能推則推、大打「太極拳」，對於無法推諉的「110」指令出警則片面追求「工作效率」，不管是否符合規定的調解條件，盡量調解處理，快速「搞定」，表面上的「息事寧人」並不能掩蓋深層次下不作為所帶來的執法隱患。許多涉法信訪所反映的就是部分派出所民警對於本該以正常辦案程序處理的案件，因一心希望通過調解結案而忽視現場取證工作，一旦調解不成，則因錯過了最佳取證時機而無法通過正常辦案程序進行處罰，導致當事人的不滿。二是執法不到位。一些基層派出所就案辦案，忽視了保護人民群眾的根本利益，忽視了堅持寬嚴相濟的刑事司法政策，最大限度地遏制、預防和減少犯罪，最大限度地化消極因素為積極因素，導致執法社會效果不佳等情況還依然存在。三是執法亂作為。一些基層公安機關的非警務活動過多，特別是一些與公安工作無關、又沒有任何法律依據的地方政府行為過多，牽涉了公安機關大量的警力，無形中擴大了公安機關的對立面。但少數派出所對於本屬於公安機關職責的工作，如對於轄區內的各類突出治安問題則不研究，不整治，「見怪不怪」，影響了公安執法的公信力，容易給群眾造成「該管的不管，不該管的亂管」的錯覺。　　四、影響執法規範化建設的內外因素　　（一）從執法主體看，主體不合法和素質不高是影響執法規範化的基本因素。公安機關相對其他行政機關來說，機構大、人員多、職責範圍廣，因此其管理難度也較大。從執法角度說，目前公安機關人員編製仍然缺口很大，繁重的工作任務使公安民警應接不暇，部分工作只能交由輔警協助，由此便產生了執法主體不合法，非警務人員參與執法的情況。如接處警時，只由一個民警處警，執行檢查任務甚至調查取證時也是單人檢查、單人取證，更有甚者是非警務人員參與執法辦案。其次是執法主體個體素質參差不齊，不能適應執法規範化的需要。新警的不斷充實，一定程度上緩解了警力緊張的困難，但在執法活動中，由於新警的加入，許多相對從警時間較長的人員脫離執法崗位，而新警由於工作時間較短，法制觀念薄弱，專業知識不足，實踐經驗欠缺，導致執法活動中盲目執法、偏差執法或手忙腳亂、顧此失彼等情況，影響了公安機關執法質量整體水平的提高。　　（二）從執法程序看，重實體輕程序和程序違法是影響執法規範化的主要因素。重實體輕程序是制約各級公安機關執法的頑症之一，長期得不到根治，一些領導和民警認為只要最終的處理結果是公正的，程序上簡化一點也沒有多大關係，片面強調破案打擊和治安查處而忽視了法定的程序，由此就出現了先偵查後立案、先告知後取證、先執行後送達等現象。個別民警甚至還提出：規範執法應該抓大放小，案件只要能處理掉就好了，沒有必要講究細枝末節，認為辦案程序越簡易越好，監督越少越好，自由裁量權越大越好。部分民警包括領導幹部，規範執法意識不強，對一些規範執法的制度，認為是自討苦吃、「自整自」，不勝其煩，怨氣衝天。　　（三）從執法觀念看，執法隨意性和人權意識淡薄是影響執法規範化的主觀因素。執法規範化與執法隨意性是相對的，執法的隨意性就是執法的不規範，隨意執法，不按照法律規定的程序和有關的規章制度辦案，執法辦案受個人好惡、感情與利益左右，必然與規範執法的要求根本衝突。有的民警不能正確對待手中的權力，將法律賦予的權力當成是個人自詡的本錢，將濫用職權當作是法律賦予的自由裁量權。比如，對待同一起案件中違法情節相當的不同當事人，處罰結果不一樣。其次，人權意識淡薄也是影響執法規範化的因素，保障公民人權是公安機關的基本任務，一個公民連基本的人權都保障不了，就談不上享有其他權利。當前執法過程中侵犯人權的主要表現形式是非法限制人身自由，如將違法行為人傳喚到公安機關後，不及時展開訊問等調查工作，無正當理由延長傳喚等。民警人權意識的缺乏，是造成執法不公、不嚴，執法形象不高的根本原因。比如在繼續盤問適用上，隨意擴大盤問範圍，為了延長辦案時間，將明確的犯罪嫌疑人盤問留置；對繼續盤問人員候而不問，將盤問作為限制當事人人身自由的一種手段，期限屆滿後又不了了之等。　　（四）從執法環境看，非警務活動和行政干預是影響執法規範化的客觀因素。長期以來的人治制度造成我國法治思想基礎極為薄弱，由於公安機關實行「條塊結合、以塊為主」，主要受地方黨委政府領導的雙重領導體制，地方行政領導法制意識淡薄，直接干預公安機關執法活動的現象屢見不鮮，尤其是一些地方領導錯誤理解公安領導體制，借協調工作為由，直接指揮公安的具體工作，指令公安機關動用警力從事計劃生育、市容整治、征地拆遷等非警務工作，甚至動用警力解決正常的群眾上訪、民間糾紛，惡化了警民關係，造成公安機關違法辦案、越權執法。　　（五）從執法監督看，監督措施不力和認識不到位是影響執法規範化的內在因素。執法是一種權力，權力一旦失去監督必然產生腐敗，權力和監督是相輔相成的，這是公安機關警示教育中常提的一句話。公安機關的執法監督是對人民警察執法活動行為、遵紀守法情況進行的監督、檢查和糾正，通過監督，可以有效地矯治執法問題，杜絕司法腐敗現象。近年來隨著公安機關執法責任制和執法過錯追究制的推行，執法監督工作已有法可依、有章可循，工作已步入正常化軌道。但由於監督意識不強、措施不力、制約力度差等原因，執法監督還存在諸多問題，主要表現在：一是監督主體有怕得罪人思想，怕得罪被監督單位領導和對象；有畏難情緒，監督未開始就左右為難，考慮領導、基層是反對還是支持。二是被監督對象有抵觸思想，認為監督是故意挑刺、找茬，沒毛病找毛病；由於存在內外兩個方面的因素，以致在監督過程中監督者與被監督對象發生口角甚至爭執的現象，或者出現「門外來督查、門內忙應付，樓上在檢查、樓下在造假」的尷尬局面。　　五、推進全省公安機關執法規範化建設的對策　　加強執法規範化建設，是公安機關推進嚴格、公正、文明執法，提高公安機關的執法能力和執法公信力的治本之策，是解決當前執法問題，改善隊伍形象的迫切需要，是維護社會公平正義，提高執法質量和水平，深入貫徹落實科學發展觀的必然要求，執法規範化建設應當是一個長期的過程，我們認為應著重做好以下幾方面工作：　　(一)端正執法思想，轉變執法觀念　　當前和今後一個時期，全省各級公安機關在進一步加強執法規範化建設，全面加強和改進執法工作的過程中首先應強調端正執法思想，轉變執法觀念，真正把執法為民、嚴格執法、公正執法的觀念貫徹落實到全部執法工作中去。　　1、進一步樹立執法為民的觀念。為人民服務、對人民負責是公安執法的根本目的和要求。廣大公安民警應當把人民滿意不滿意、擁護不擁護、贊成不贊成作為檢驗執法工作的根本標準。在公安行政管理工作中，要堅持以服務為中心，最大限度地為經濟社會發展服務，最大限度地為人民群眾服務。在服務中實施管理，在管理中體現服務。要把提高服務質量、服務效率與依法管理、嚴管嚴控有機統一起來，把服務質量的好壞和服務水平的高低作為衡量公安行政管理工作成效的重要標準；在行政處罰工作中，要堅持以預防教育為主，以處罰懲戒為輔，將宣傳法律法規，引導、勸誡當事人自覺守法貫穿於執法行為的始終，最大限度地教育當事人遵守法律，最大限度地平息紛爭、消除對抗、促進和諧。　　2、不斷強化嚴格執法的觀念。依法治國，依法辦事，嚴格執法，前提必須是樹立法律權威。公安機關只有在執法理念中充分滲透了法律至上原則，嚴格執法才有了基礎和保證。一是要加深對基本法律原則的理解和把握。例如，認定罪與非罪不得與罪行法定原則相違背；量罰不得違背過罰相適應原則導至量罰失衡；不得以任何理由剝奪嫌疑人應當享有的權益；不得突破法律界限行使執法許可權和實施行政處罰等。二是要遵循法定程序和執法活動的內在規律，保證法律程序的正當性，避免重實體輕程序傾向。三是要堅持寬嚴相濟、區別對待的政策，突出打擊重點。對那些惡習深重、罪行嚴重的犯罪分子，必須堅持「嚴打」方針不動搖，及時、準確、有力地予以打擊；對那些主觀惡性不重、罪行較輕、社會危害不大的犯罪人員，必須堅持教育、感化、挽救的方針，創造使之重新融入社會的條件。　　3、嚴格樹立公正執法的觀念。公正是群眾對執法活動的期待和對法治社會的信心之所在，是社會主義法治的根本特徵和目標追求。一是要堅持實體公正與程序公正並重的原則。程序不僅是實現實體公正的手段，更是防止、限制執法權被濫用，保障訴訟參與人的合法權利並提供救濟途徑的重要保障，維護程序正義是法制進步的重要標誌之一。二是要兼顧公正與效率的辨證統一。公正離不開效率，遲到的公正可能喪失公正的應有含義；而離開公正的效率是盲目的效率，對社會有害無益。三是要正確處理辦案數量和質量之間的關係，堅持質量第一，數量第二，把辦案質量真正視為執法工作的生命線。在強調辦案質量的基礎上講究辦案數量，努力做到數量和質量的良性互長。　　（二）狠抓執法能力建設，提高公安民警的執法素質　　提高公安機關的執法主體，即公安民警的法律水平、執法素質和執法能力，是加強公安機關執法規範化建設的前提和基礎。　　1、切實提高各級公安機關領導的執法能力。不斷提升公安機關領導的法治意識和執法能力，是公安機關執法規範化建設的一個關鍵環節。必須全面建立和推廣公安機關負責人行政案件出庭應訴、領導幹部執法能力隨機測評、領導幹部參加庭審旁聽等制度；建立健全領導個人執法檔案，督促領導自覺提高自身法律素養，成為依法辦事、公正執法的表率。要按照《人民警察法》關於擔任人民警察領導職務必須具備「具有法律專業知識」的要求，落實公安機關領導的任職資格考試，把具有較強法制觀念，較高法律專業知識和執法能力作為選拔任用各級公安機關領導的一條重要標準，促進各級公安機關領導自覺帶頭學法、用法，提高執法指導能力，推動整體執法水平的提高。同時，要加大對領導幹部執法過錯責任追究力度，嚴格落實各級領導的審核審批責任制，做到獎懲掛鉤，實現執法權力與責任的一致性。　　2、加強公安機關民警的執法業務學習培訓。要抓好直接履行執法職責的廣大公安民警的執法業務培訓，民警的法律素質和執法水平直接關係到公安機關的執法質量和執法形象，對他們的培訓是重中之重。要充分利用現有的「民警輪訓」、「警銜晉陞」等平台，每年保證公安機關民警能有一定的時間接受執法業務培訓。同時，培訓要強調針對性，要結合常用法律法規，特別要針對一線民警的執法薄弱環節，重點提高民警在取證、詢問、法律文書製作、調解矛盾糾紛等方面的實際工作技能，不能僅僅填鴨式地教授民警如何按部就班地操作，更要注重培養民警獨立思考，獨當一面的能力；要針對新民警不斷增多的情況，通過以師帶徒的形式，提高新民警的執法技能，同時老民警也應不恥下問地向新民警學習計算機技能，提高網上辦案水平；要積極鼓勵民警利用業餘時間自學法律專業知識，支持民警參加國家司法考試，對通過考試的民警要進行獎勵。　　3、上級業務部門加強對基層公安機關的執法指導。案件審核部門應利用對公安機關民警辦理的案件進行審核把關的機會，針對審核案件中發現的問題，講解法律知識，指出執法問題，並及時督促整改；各級執法指導部門要採取定期分析通報、重大敏感案件督辦備案、案件檢查、頒布執法參考、網上問答等方法，加強對基層執法單位執法工作的分析、指導，必要時應改變常規工作方式，積極為基層公安機關執法「排憂解難」，對於疑難複雜案件應當打破「坐堂審案、閱卷定案」的單一工作模式，深入執法辦案一線，幫助公安機關分析案情，為及時嚴格公正查處案件出主意、想辦法，為公安機關執法及時排除執法障礙，做好執法服務工作；針對階段性新法規、新規定集中出台，公安機關可能「消化不良」的情況，各級執法指導部門應抽調專門警力，採取到各派出所「巡講」等方式，開展面對面的執法培訓服務；要組織基層派出所民警開展典型案例點評、參加庭審旁聽等，達到以案釋法的效果；要教育廣大公安機關民警在執法工作中培養「注意細節」、「細節決定成敗」的意識，做到精益求精，全面提高公安機關民警的執法素質。　　（三）健全執法制度建設，為執法規範化創造良好條件　　執法制度建設是確保各項法律法規得以全面、規範地貫徹執行的基礎，也是促進規範執法的制度保障。　　1、明確操作規範。針對民警在執法辦案中違反程序的種種問題，明確各個執法領域、執法環節的程序性、實體性的操作規範，努力把每一個執法行為、每一個執法活動納入規範有效的約束之中，使一線辦案民警真正做到有章可循，規範執法動作。重點規範以下五個方面：一是接處警。要在接警、現場處警、移交等環節建立嚴密的操作規程。二是行政管理。主要是行政檢查和行政許可。要在這二方面制定具體的規範要求。三是行政執法。要在立案、傳喚、留置、取證、告知、執行、辦案期限等環節上明確操作程序和基本要求。四是刑事執法。主要包括立案、強制措施的適用、搜查、扣押、辨認、文書及筆錄製作等方面作進一步的規範。五是監管執行刑罰。要明確工作目標、監督考察方法等，實行對監管人員的規範化管理。在明確上述規範時，切忌從書本和法條上生搬硬套，要聯繫工作實際，制定切實可行的操作規範。　　2、創新執法監督考評機制。一是要在執法辦案工作中要按照「誰主管誰負責，誰審批誰負責，誰審核誰負責，誰辦理誰負責」、「職權與責任對等」的原則，落實公安機關領導、執法部門負責人和崗位執法民警的執法責任。健全案件主辦人責任制、法制員工作責任制、部門領導審核責任制、法制部門審核責任制和局領導審批責任制，把執法工作的職責、許可權落實到各執法崗位，實現執法辦案工作權責明確，責任到人，提高基層執法辦案質量和效率。同時，對發生執法過錯的，也要根據有關規定追究主辦民警、協辦民警、審核、審批部門的執法責任。二是建立以執法工作為核心的激勵、獎懲、考核機制。緊緊抓住執法質量這條主線，完善執法質量考評制度，改進考評標準，擴大考評範圍，強化日常考評、動態考評，把執法質量作為衡量工作、考核班子、檢驗隊伍戰鬥力的主要指標，把考評結果與民警的經濟利益、職務升降相掛鉤，真正做到獎懲兌現，使考評對執法工作的評價作用、規範作用、激勵作用更加突出。　　3、建立民警執法資格考試認證制度。針對不同警種、不同執法部門、不同執法崗位進行本崗位相關執法知識的考試，促使執法人員熟知本崗位執法的基本法律知識，具備崗位執法的執法技能，杜絕非執法主體參與執法活動，加強執法隊伍的專業化建設，確保執法主體合格。　　4、完善執法責任制度。首先要按照國務院、省政府、公安部關於推進行政執法責任制的要求，完善行政執法責任制和工作機制，清理和確認執法主體，梳理行政執法依據，明確執法職責和任務，界定執法許可權，解決執法職責交叉和執法責任不清、不便責任追究的問題。　　5、狠抓制度落實。經過多年的探索實踐，我們在規範化建設方面建立了很多制度、措施，但真正落實到位的並不多。我們要通過執法質量考評這一有效載體，將各項制度狠抓落實，提高制度、措施的到位率。首先要強化執法辦案監督，推行案件逐級審核把關制、案件質量一案一評制、末位培訓制，開展執法檢查、執法通報、劣質案件點評剖析、執法問題跟蹤督查等形式多樣的監督活動，強化考核效能。其次要完善考核辦法，加大獎懲力度。通過建立執法檔案，將執法質量考核延伸到具體經辦民警，使民警人人肩上有擔子，個個身上有壓力。將原先單一的數字考核轉化為質量與數量、過程與結果相結合的綜合考核。同時，對執法過程中發生的過錯，要逐案逐人倒查，並依照有關規定追究相關單位、人員的執法過錯責任，對存在嚴重過錯的單位和民警在年終考評、表彰、晉陞中實行「一票否決制」。　　（四）內外監督並舉，加大監督的力度和廣度。　　1、加強和改善公安機關內部執法監督。由於法律賦予公安機關廣泛的刑事、行政執法範圍和較大的自由裁量權，強化公安機關執法的自律性十分必要。首先，要建立高效、完善的內部執法監督機制。將法制部門的職能監督與督察部門的不定期督察、信訪部門的群眾投訴、紀檢監察部門的查處違法違紀工作緊密的結合起來，形成監督合力，落實事前、事中、事後各項監督措施，及時查處、糾正違法違紀行為。基次，要加大內部監督的廣度和深度，要將執法監督的觸角延伸到公安執法活動的各個環節。加強對不立案、不受理、不查處等不作為行為的監督；加強對辦案過程的監督，重點糾正濫用強制措施、違法扣押財物、違法限制人身自由等嚴重侵犯公民合法權益的行為；加強層級監督，對群眾反映強烈的案件，實行全程督辦。第三, 要加大執法過錯責任追究力度。堅持「誰執法、誰負責；誰辦理、誰負責、誰審批、誰負責」的原則，認真完善和落實執法過錯責任追究制度，特別是對執法過錯案件追究的啟動程序,對執法過錯者必須動真碰硬，加大追究制度，不能讓制度束之高閣，挫傷廣大民警的積極性。　　2、積極爭取外界對公安機關的執法監督。外部監督主要來自於黨委、人大、政府、政協、檢察、法院、新聞媒體和社會群眾。主動接受外部監督首先要進一步推行警務公開，實行「六公開」制度，即法律法規、執法職責、執法程序、處理過程、處理結果和投訴途徑公開，接受群眾、當事人的監督，更深層次地了解公安執法存在的問題和不足，防止暗箱操作；其次，要主動接受人大代表、政協委員的執法監督，通過開展走訪和徵詢活動，徵求企業和群眾對公安機關的建議和意見，徵求法官、檢察官、律師等有專業法律知識人群對公安執法活動的意見，從而及時糾正執法不公、徇私枉法等消極腐敗現象，確保嚴格公正執法，讓人民滿意。　　（五）打造信息平台，保證執法質量穩步提高。要藉助公安信息化建設，積極推行網上辦案、網上審批、網上考評、網上解答疑難執法問題，實現網路實戰化，充分運用現代科技信息技術為執法工作服務。我們要考慮如何運用網路的功能將刑事、行政案件辦案流程和有關法律手續融入執法辦案的各個環節，有效地為執法工作服務。如刑事辦案期限到期自動報警提醒、數據的快速統計、網上審批、各類法律文書包括筆錄的電腦製作等功能，切實提高辦事效率，加強事中監督，規範執法辦案，提高執法質量。其次是發揮網路優勢，在區域網上開通視頻教育、執法現狀實時反饋等欄目，讓民警隨時可以點擊收看新出台的、常用的相關法律知識講座，交流基層民警執法中遇到的問題，以此來提高民警的業務素質和執法水平。　　（六）建立執法保障機制，夯實執法規範化建設基礎　　在加強公安機關執法規範化建設的過程中，還應建立必要和必需的執法保障機制，從軟、硬體各方面保障各項執法制度的順利實施，進一步夯實執法規範化建設基礎。　　1、改善執法工作環境。要從內部、外部共同入手，努力營造良好的執法工作環境。一是要加大打擊力度，樹立執法權威。公安機關在執法過程中必須以法律為準繩，以事實為依據，敢於同各類違法犯罪活動作鬥爭，以打開路，以案說法，樹立公安機關的執法權威，決不姑息養奸。二是要營造法治氛圍，加大普法力度，教育群眾懂法守法。要動員社會各方力量，加強普法教育，培養廣大人民群眾對國家制度、法律制度合理性、合法性的認同，教育廣大人民要學習法律知識，增強法律意識，自覺遵守國家法律法規。三是要構建和諧警民關係。要採取多種人民群眾喜聞樂見的形式，走進公共場所、走進社區對公安執法工作和公安隊伍建設進行大力宣傳，讓人民群眾有機會走近公安機關、走近公安民警，在充分展示公安執法工作和隊伍建設取得豐碩成果的同時，也讓人民群眾了解到當前公安執法工作所面臨的複雜形勢以及所遇到的難點、熱點問題，從而最大程度地取得廣大人民群眾的理解和支持，激發群眾自覺參與治安管理的熱情，群策群力地做好社會治安面管控工作。　　2、維護民警正當執法權益。維護民警正當執法權益，是一項「警心工程」，是公安機關和公安民警依法執法的有力保障。為此，各級公安維權部門要以對國家、對人民、對民警高度負責的態度，統籌兼顧、協調各方，切實履行好維權職責，堅決依法妥善處置侵害民警執法權益的不法行為，做民警維權的堅強後盾，為維護民警正當的執法權益創造良好環境。要選擇一些侵害民警正當執法權益的典型案例，利用電視、報紙、廣播等新聞媒體大張旗鼓地進行宣傳，以教育廣大群眾，震懾違法犯罪分子；要對涉警上訪和信訪進行認真查證，如經證實是當事人不實投訴或誣告陷害的，要在對當事人嚴厲批評和依法查處的同時，在一定範圍內為民警正名，還民警清白，以保護基層民警的執法積極性。　　（七）強化黨對公安工作的絕對領導，積極爭取當地黨委和政府的支持　　公安機關的管理體制是「條塊結合、以塊為主」。地方黨委、政府作為「塊」的管理者，不僅要對轄區的社會治安問題負總責，而且要對轄區的公安隊伍建設問題負總責。但不得隨意干預公安機關正常的執法活動；不得指派公安機關參加非警務活動；更不得給公安機關下達罰沒款等經濟指標，要從政治上、經費保障上大力支持公安機關正常的警務活動，徹底改變公安機關經費緊張、技術裝備落後的現狀，消除「吃雜糧」帶來的執法不公的不良影響。　　公安機關作為國家重要的執法機關，執法工作關乎公安工作全局。公安執法工作的好壞，直接關係到公安工作的好壞，直接關係到人民群眾對公安工作的滿意度。只有將全部公安執法活動納入規範化，才能有效避免有法不依、違反程序以及不作為、濫用權力等現象的發生，也唯有如此，才能真正做到執法為民、公正執法和取信於民，永葆人民警察的政治本色。　　　　　　　　　　參考文獻：　　1、羅豪才.行政法學.北京大學出版社.2001.　　2、金國坤.依法行政的現實基礎.中國政法大學出版社.2001.　　3、武樹臣.法學基礎.中共中央黨校出版社.1999.　　4、[前蘇] B.H庫德里亞夫采夫.違法行為的原因.群眾出版社.1982.　　5、賀 侃、都培炎.改革：中國現代化之路——一切偉大試驗的理性思考.法律出版社.1993.　　6、[日]川島武宣.現代化與法.中國政法大學出版社.1994.　　　　作者簡介：劉玉奎 孟春 朱遠明，青海警官職業學院
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