徐向華課題組：審判委員會制度改革路徑實證研究

徐向華課題組：徐向華，上海交通大學特聘教授；石俏偉，上海市第二中級人民法院法官助理；張宇，上海市楊浦區人民法院工作人員；林彥，上海交通大學凱原法學院教授；盧颺，貴州省高級人民法院研究室主任、審委會委員

審判委員會（以下簡稱「審委會」）作為我國人民法院特有的組織結構，自建國之初設立便行使「討論案件」和「處理錯誤的生效判決」的類審判職能（以下或簡稱「審判職能」），旨在憑藉「集體智慧優於個人智慧」的觀念及其程序來切實保障重大疑難案件的審判質量。然而，隨著法治的發展和司改的深化，審委會審判職能的非親歷性和不可追責性等固有缺陷日益突顯，並在一定程度上影響審判責任制的徹底落實。因此，如何調整審委會職能定位，使審判及其責任回歸司法規律，是人民法院在深化司法體制改革中必須回應的問題。

一、規範分析：審判委員會類審判職能的制度之悖

《人民法院組織法》和三大訴訟法對審委會審判職能的性質和效力等皆有明確規定。然而，法律設計和相關司法解釋未能一以貫之，以致審委會的審判職能漸趨「泛化」。

（一）四部基本法律對審委會審判職能的規定並不一致

《人民法院組織法》僅賦予審委會類審判職能；《行政訴訟法》從未賦予審委會任何審判職能；現行《民事訴訟法》已廢止審委會「審判組織」及其審判職能的規定；《刑事訴訟法》自出台至今始終賦予審委會有條件地行使「討論決定」「重大或疑難案件」的權力。

（二）最高法院相關司法解釋和指導性意見對審委會審判職權作了擴張解釋

1998年最高法《關於執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》對1996年《刑事訴訟法》作了兩方面改變：一是對審委會討論決定「疑難、複雜和重大」的案件進行了列舉和概括；二是將審委會討論決定的案件範圍從普通程序審判的案件擴大到獨任程序審判的案件。

2010年最高法印發經中央批准的《關於改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》。關於審委會性質和職能的規定較四部基本法律表現為三個「進一步」：一是進一步強化審委會「最高審判組織」的定位；二是進一步擴張地方法院審委會行使「討論決定」的案件範圍，將審委會的審判「觸角」伸進了民事和行政案件；三是進一步虛化地方法院審委會行使「討論決定」的程序制約，「隱去」了1996年刑訴法修改時特彆強調的合議庭庭審和提交審委會討論決定的啟動權。該《實施意見》的「三個進一步」並未被吸收到2012年《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》的修改之中。

綜上，最高法多次在審委會案件討論範圍的「量」和決定效力的「質」上突破法律規定，客觀反映出制度設計與現實需求間的巨大落差。如是，以審判實踐中的問題及需求為導向，以司法責任製為落腳點，找准審委會的職能定位，完善並統一相應法律的具體規定，方為根本之道。

二、實證研究：審判委員會類審判職能的實踐表現

本課題組在首批司法體制改革試點的貴州省選取11家法院進行審委會組織構成和職能運行的現狀調研，分析2014年至2017年上半年的相關數據，藉助百分比計算、卡方檢驗和T檢驗等數理統計工具，從改革「前後」、審級「上下」、試點與對照兩類法院「左右」的時間、審級和空間維度三方切入，對審委會的組織結構和職能運行進行立體、可視的剖析，進而闡釋並揭示數據背後的信息和規律。

（一）審委會的組織構成

審委會的組織構成是直接影響其職能定位及運行效果的組織基礎。本文從審委會委員的職務類別、審判經驗和法學學歷三個方面觀察司改前後的變化，形成以下初步結論：

第一，審委會的組織結構整體向好。改革後樣本法院審委會委員的任職構成趨於合理、審判經驗趨於合適，法學教育程度略有提升，從而更具備承擔法定功能的資格和能力。第二，擔任院庭長和具有豐富審判經驗是任職審委會委員的兩項重要條件。2016年130名審委會委員中，56人擔任院長（42.4%）、48人擔任庭長（36.4%），115人審判經驗超過十年（87.1%）。第三，審委會成員的強政治化構成與長期以來審委會的主要定位高度契合。各樣本法院審委會中多有與黨政職務掛鉤的委員，如此安排更利於發揮法院黨政領導把控政治方向、保障政治安全的作用，更利於發揮審委會在減少死刑、保障人權以及審慎處理群體性案件等方面的重要作用。第四，審委會成員審判年限的適度下降是其年輕化、專業化、多樣化的改革成效使然，不宜予以簡單否定。第五，審委會成員的法學教育背景有待整體提高。近90%的審委會成員具有十年以上審判資歷，但具有法學教育背景者卻不足60%。未來的制度設計理當將法學教育背景作為審委會成員的主要任職資格，以確保切實履行法定職能。第六，審委會規模應當適度控制。審委會行集體決策，審委會組織規模的合理限定將直接影響其工作的質量和效率。

（二）審委會的職能運行之一——會議及其議題

審委會的職能運行現狀是判定其審判職能去路的關鍵。本輪改革後，樣本法院審委會在會議及其議題上呈現出四項規律性變化。

第一，審委會會議及其議決事項逐年大幅減少。第二，三級法院審委會的議題類型分布各有所重。佔比最高者在高中基法院分別為經驗總結、再審處理和案件討論。此與三者在宏觀指導、裁判監督和案件審判方面的相對側重相涉。第三，兩類法院審委會會議次數及其議題分布差異顯著。改革前後試點法院在控制會議及議題數、減少案件討論和再審處理、總結經驗的提升均高於對照法院，但後者在全省推開司改後已迎頭趕上。可見本輪司改對審委會審判職能限縮、對宏觀指導職能實現有助推作用。第四，審委會的案件討論佔比居高不下，而總結經驗的作用依然不彰。前者可能因在推進司法責任制、取消業務庭簽批的背景下，合議庭及其員額法官較以往更易將難以判斷的案件主動提交審委會予以討論。後者或許與以案定補的激勵機制相涉。審委會構成中增長最為迅猛的業務庭負責人和資深法官在以案定員、以案定補機制下的工作重點當然是辦理案件而非經驗總結。由此，後續「制度叢」的建設應適當調整身兼法官和委員兩職於一身者的考核機制，保障審委會在將案件討論還權於合議庭的同時，為自身總結經驗等宏觀指導職能的充分發揮而賦能。

（三）審委會的職能運行之二——案件討論

改革後案件討論院比重的減少、「可以討論」情形的縮水、討論用時的提高、要求補查補證決定的先揚後抑，體現了相關司改措施在收緊討論入口、提升討論深度、審慎履行職責等方面取得的成效。但依然存在如下趨勢乃至困境：

第一，審委會審判職能的發揮日漸式微，基層法院尤甚。一則，合議庭辦案對審委會的依賴微乎其微。審委會討論的案件在法院案件總量中僅占極少數且仍不斷下降。二則，審委會案件討論結果大多與合議庭並無二致，審委會的把關形式意義大於實質意義。

第二，審委會對案件事實的討論有違親歷性原則。討論涉及事實認定的比例有上升趨勢，而討論的時間雖整體上升但1小時以上者不足20%。在如此短促的時間內僅通過會議形式對上會的重大、疑難、複雜案件的事實進行討論，審委會顯然難承其重。

第三，審委會的案件討論決定容易成為司法責任的黑洞。「合議庭重大分歧」始終是審委會討論案件的主要情形且逐年遞增。辦理此類案件中的集體智慧和民主集中本應體現於合議庭本身而非尋求對合議庭具有強制約束力的審委會背書。其不僅違背審判獨立原則，更侵蝕權責對等原則，造成「審者不判，判者不審」的錯位現象，導致司法問責的落空。

第四，審委會的討論對案件質量的把控有所弱化。一則，經審委會討論的案件在質量指標上並不優於同期全院結案案件的平均水平，改革後此況愈顯。另則，審委會的案件討論決定，尤其是改變合議庭意見的決定，在改革前後皆存在判斷失準的可能。其背後原因錯綜複雜，既有上會案件疑難程度更強的自身原因和審委會委員多樣化提升而變相稀釋某一部門法專業力量的組織原因，也有取消業務庭負責人簽批制而替代機制缺失的制度原因，更有審委會沿用會議制討論方式和行政化決策程序帶來的缺乏親歷性、時間有限性等內部原因。

第五，審委會的審判職能更傾向於把握案件的政治安全和社會穩定。一方面，審委會討論始終以刑案為主，這與基本法律的制度預期以及審判實踐的客觀需求高度吻合。另一方面，審委會討論內容更傾向結果裁量而非更專業的法律適用。2016年後結果裁量大幅減少，至2017年上半年歷史性地跌破一半，可見審委會開始有意識減少對合議庭裁量權的過度擠壓。

三、對策建議：審判委員會制度改革的路徑探討

本輪司改任務之一，即是「合理定位審判委員會職能」，還權於合議庭和獨任庭，推動法官獨立公正審判的實現。從長遠看，審委會應當還權賦能——逐步取消審判職權，全面強化指導功能。具體而言，一方面，應當將完整的審判權回歸到以自己的名義獨立承擔責任的合議庭。另一方面，審委會的主要職能應轉向審判經驗的總結和討論合議庭提交的複雜疑難案件等專業諮詢指導和程序性事項決定等方面。在複雜疑難案件討論中，審委會應充分發表審判意見，並最終以審委會的名義形成附說理部分的諮詢意見供合議庭參考。合議庭以獨立判斷為前提，在審判中決定是否採納或部分採納審委會的專業諮詢意見，並對案件審判結果承擔完全的審判責任。如此，既能發揮審委會經驗豐富、集思廣益的優勢，又能明確各自權力邊界和審判責任，真正實現責任落實對權力行使的倒逼，建立權責統一的司法責任體系。

對審委會審判職能的變革，可在現有法制框架下經「三步走」平穩達到變革目標，再通過修法將變革成果予以固化並推廣。

第一步，重塑審委會行使審判職能的謙抑性。一是改革審委會人員構成。要通過提高非院領導成員和業務骨幹比例提升審委會委員的多樣性和專業性。二是限縮審委會討論案件的範圍。建立審委會議事過濾機制，形成明確的審委會討論決定案件的正面清單，並將清單局限於目前不宜、不能由合議庭和獨任庭獨立審判的案件。三是保留審委會類審判職能集中於刑事案件。保留對刑案的討論、剝離對其他類型案件的討論，既有利於改革循序推進，也易於為各方接受而減小改革阻力。四是規範討論決定程序。尤其要矯正審委會行使審判職能中存在的程序性瑕疵，包括明確審委會成員公開及迴避制度、採用親歷性的議決方式、建立合議庭異議救濟途徑等，為合議庭的獨立審判提供寬鬆的制度環境。五是重視審判職能回歸的銜接。在審判職能回歸過程中，要防止審委會鬆手過快與合議庭接手不力造成的權力與能力的不相匹配，避免因此損害審判質量。

第二步，點面結合地試錯審委會審判職能的取消。選擇若干個省、自治區、直轄市的部分基層法院進行試點，也選擇個別省份的地方各級人民法院開展試點。就基層法院的試點而言，一方面，有必要提交審委會討論決定的案件比例較低，案件性質相對簡單。另一方面，現有審判機制綽綽有餘。對重大、疑難、複雜案件，可以通過入額院庭長辦案、法官聯席會等機制予以解決。就個別省份的中高院試點而言，取消審委會審判職能的困難程度因其案件性質、審判程序不同而提升。要藉助個別省份的「體溫表」，將改革的試錯風險儘可能控制在「低燒」乃至正常範圍內。

第三步，條件成熟時全面徹底取消審委會的審判職能。將審判權完整回歸合議庭和獨任庭，真正實現「讓審理者裁判，由裁判者負責」。在此過程中，一方面，要加強機制補位，發揮法官聯席會的諮詢功能。通過改良院內法官聯席會為非限於本院、非限於法官的「審判專業諮詢委員會」，由法官、立法者、學者和律師等共同參與，對審判中的疑難問題提供指導意見。另一方面，要還權賦能，強化自身主業。更加註重發揮審委會宏觀指導、審判管理、審判監督職能，並注重細化具體規則和配套制度，以最終實現審判職能回歸審判組織的同時完成審委會自身職能的回歸。

上述變革達到預期且趨於穩定後，應及早總結經驗，著手修法，將制度紅利分享到全國其他法院。在修法過程中，應針對現有法律不盡完善、不相一致之處進行修改，逐步完善，最終將改革中可推廣可複製的經驗成果通過修法惠及全國。本文建議：修改《刑事訴訟法》，回歸《人民法院組織法》對審委會功能的定位。一方面，確保審委會是總結審判經驗、制定有關政策的組織。它對重大案件有聽取合議庭意見，提出諮詢意見的功能，但司法責任仍然由合議庭承擔。另一方面，在涉及死刑的疑難案件中，可以組成主要是審委會成員參加的合議庭審判。此外，賦予法院院長有重大案件啟動再審的許可權。如此，確保合議庭與審委會各就各位，推動司法責任制落到實處。