林宇：《高等職業教育創新發展行動計劃(2015—2018年)》解讀

《高等職業教育創新發展行動計劃(2015—2018年)》解讀

摘要：教育部發布的《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》，是今後一個時期高職教育戰線貫徹2014年全國職教工作會議精神和落實全國人大常委會職教法執法檢查有關要求，深入推進改革發展的路線圖。《創新發展行動計劃》突出了更加強調發展質量、更加強調綜合改革、更加強調創新發展、更加強調地方統籌和更加強調保障體系的五個特徵。

高職教育近年發展的勢頭、提升質量的幅度明顯，在各級各類教育中獨樹一幟。在去年高職高專校長聯席會上，魯昕同志講：「高等職業教育的發展，成功地引領和帶動了中職發展，促進和推動了本科轉型，影響和撬動了繼續教育改革」，從而把高職教育在各類教育中的位置、作用和自身改革發展中的影響說得非常清楚。從1998年教育部成立高職高專處到現在，我認為高職教育發展經歷了幾個階段：一是「三教統籌」階段。原來分屬三個司局管理的三塊專科層次教育放到了一起，必須統一思想、統一認識、統一方向；二是「規範管理」階段。第一次制定了高職的專業目錄，開展了首輪教學評估；三是「內涵建設」階段。示範校建設影響了整條戰線，為把注意力和資源都集中到內涵建設上起了巨大作用。這些階段的劃分不是絕對的，並不是說進入內涵建設階段就不需要規範管理了，只是不同階段工作重心有所不同，實際上所有工作都是持續的。現在，越來越多的超出教學、課程範圍之外的任務被提上了工作日程，我認為目前跟隨整個高等教育一起，高職的發展進入到一個「綜合改革」的新階段。在考試招生制度改革、學校治理體系建設和治理能力提升、辦學制度上探索混合所有制和集團化辦學等方面，基於此，教育部2015年10月發布了《高等職業教育創新發展行動計劃(2015—2018年)》（以下簡稱《創新發展行動計劃》）。

《創新發展行動計劃》的內容是教育部各司局對高職下一步改革發展要求的彙集，不僅限於職成司的業務，不僅限於教學改革，而是整個教育部方方面面對高職改革的要求全部都匯總在其中。所以是一個綜合改革的部署，適應了高職現階段發展的要求。一方面它是綜合改革的行動指南；另一方面也是國家財稅體制改革之後，如何引導各地使用好中央分配經費的一種嘗試。以前我們習慣於搞項目，有項目就有經費，大家拿到經費後搞建設搞改革。現在中央財政的經費不再以項目形式下撥，而是把專項轉移支付調整為一般性轉移支付，按照因素法來進行分配。以後央財對高職最主要的經費投入分為兩部分：一是生均獎補。目的是幫助各省到2017年實現高職生均12000元的標準；二是績效獎補。即根據每個省份高職事業發展的質量，用因素法來分配經費，質量越高得到的經費就越多。經費直接下到省里。經費到省後如何使用，如何讓這些經費為我們所希望推動的改革去服務，這是我們制訂行動計劃的又一個目的。

《創新發展行動計劃》是教育部第一個專門針對高職教育，全面、綜合、系統部署改革發展的文件。從研究的角度看，它體現了五個「更加強調」：

一、更加強調發展質量

高職發展很快、增量很大，下一階段我們更加看重發展的質量。這裡所說的質量不僅僅指教學質量，指的是整個高職教育的質量。《創新發展行動計劃》中至少提到了以下幾個方面。

第一，關注體系結構。如何構建現代職教體系，這個體系又如何實現有效運轉，這很關鍵。國務院《決定》中對職教體系專門有一段論述：中職是鞏固提高，高職是創新發展，本科是要轉型，專業碩士要突出應用。也就是說現代職教體系的層級都有了，但還不成體系。小學、初中、高中，這是個完整的體系，在這個體系內不同層級間實現了對學生的接續培養。而我們現在勾勒出的職教體系，不同層級間沒有實現接續的目標，人才培養沒有體系化、系統化。關鍵是推動各個層級的改革，不僅是勾勒出來，還要實現類型一致地有效地運轉，這才是構建現代職教體系最核心的內容。現在我們特別關注「十三五」規劃，院校設置怎麼安排、什麼原則、能否按照國務院《決定》要求實現高等學校的分類設置、分類管理、分類評價和分類撥款。我們推動修訂職教法過程中也力圖在這方面有所突破，比方說希望寫入「高等職業學校經過教育部批准可以舉辦本科專業」這樣的內容。

第二，優質學校的建設。有了體系，還要有骨幹。延續高職示範（骨幹）校項目的成功經驗，繼續扶優扶強、力推率先突破。事實證明，正是有了示範（骨幹）這樣一批學校，極大地改善了社會對我們辦學質量的認識。某種程度上說，示範（骨幹）校已經成為了高職教育高質量的代名詞。所以，我們要延續這種扶優扶強的做法，同時還要傳導「不改革不發展，就要倒退」的壓力。優質學校的遴選，不以出身論英雄，不是說國家示範校肯定就是優質校。高職大發展的時間並不長，學校之間的差距有的確實很大，但不絕對。我們要給那些任何時候想幹事、能幹事的學校機會。

第三，專業布局。學校的層面上，專業建設要滿足需求，按照需求去設置專業、發展專業。行政管理部門層面上，對專業的布局要有調控手段。學校有辦學自主權利，但行政部門也應該主動調控、有所作為。專業布局要合理、有效，保證優質專業的發展，提高培養人才的效率。

第四，提高辦學質量，做好區域協調。每個省份，學校之間的差距或多或少都存在。國家多年來一直堅持東中部支持西部發展的政策，希望在省域內也要建立對口支援的關係，實現區域內整體辦學質量的提高。一個省里辦成兩所高職中的「清華」，其他還有一批辦不下去的學校，不能說你省的辦學質量是高的。優質校建設是要在前面沖一衝打開空間，隊伍後面還要推一下，實現整體提升。

第五，服務好國家戰略。辦職業教育應當滿足國家戰略需求。學校要提高對國家戰略的敏感度，提高反應速度。

二、更加強調綜合改革

現在的改革不僅僅局限於教學改革，在強調教學改革的同時更強調其他方面的改革。綜合改革的目的是要讓各項改革的方向一致起來，實現一加一大於二的效果，相互之間不因為掣肘而使得效果打折。行動計劃對教學之外的改革主要提出了五個方面的要求。

第一，高職考生招生制度。教育部2013年發文推動高職考生招生制度改革，一共確定了六種統一高考以外的招生方式。招生方式多樣化不是為了解決學校招不到學生的問題，而是為了解決單一高考無法滿足有意願夠條件的人群接受高職教育的問題。六種招生方式針對不同人群，執行過程中一些省份工作存在偏差。一是借用高考的部分學科成績，允許學校根據需要另外加試一部分科目，總成績作為入學依據；二是面向中職畢業生的對口招生，強調增加動手、實操成績在最終成績中的佔比，增加權重，因為考試就是指揮棒，基本上你考什麼他就教什麼，如果對中職的招生只考語數外計，那麼很多學校就只教語數外計，把中職的人才培養目標都帶歪了；三是初中起點五年一貫制招生，只限於一些需要從年紀比較小時開始培養、培養周期又比較長的專業；四是綜合評價招生，用中學的學業水平考試成績和綜合素質評價結果作為招生依據，適用於社會確實有需求而實際招生困難的專業。比如一些艱苦行業，家長不願意送孩子去讀，但產業發展對人才需求迫切。五是對高技能人才的免試錄取，主要針對全國技能大賽獲獎的選手、勞動模範等。每種招生方式針對不同的人群、解決不同的問題，這是高職考試招生制度改革的目的。但是有的地方在執行政策的時候就把綜合評價招生作為「救命稻草」，哪個學校招不到學生了就給它這個權利，這是毀壞高職聲譽和前途的做法，要糾偏。

第二，試點學分的積累、認定和轉換制度。行動計劃用了兩個新詞，「接續培養」和「學力補充」。學分的積累、轉換是大方向。學分就是學習經歷的記錄。學分的認定就是不同教育機構，基於自身質量標準，對於相同學習經歷的認可。可以體現機構之間的差距。例如，學生在高職學校上了機械製圖課，考試合格拿到5個學分，到同濟大學繼續學習，同濟可能不全認這5個學分，也許只認3個、1.5個學分。這是學校之間的一種雙邊協議，基於各自標準的協議。實現學分轉換，就能夠使得學習者在不同學習機構中的進行流動，並最大限度地避免重複學習。真正建立起這個制度，才能使我們的學生在不同學校之間實現有序流動，而不是以犧牲門檻質量為代價人為地去提高升學率。國務院《決定》下發以來各省響應積極，但有些做法值得商榷。比如，人為地規定中職升高職、高職升本科的比例。為什麼我們的本科學校不願意招收專升本學生，有幾個原因：一是專升本時間短，學校要折騰一次宿舍等麻煩；二是我們本科的學校並沒有延續高職教學的特點和規律，所以普遍反映專升本的學生不好教。人為地規定升學比例，實際上就是以犧牲門檻質量作為代價的做法，對職業教育的發展是非常不利的。所以，我們希望建立學分制度，到時候學生在職業學校體系中學習，有意願也有能力進入普通高校繼續學習要靠學分來認，不夠的重修補足。教育要給人提供機會，同時還要規定條件。只看意願不行，不能以犧牲質量為代價，所以我們提出學力補充。職校出來的學生動手能力強、實踐課程學的多；學科型教育體系里的學生理論基礎紮實、學時多，但是動手能力有差距。如果相互交流，那就要缺什麼補什麼，達到門檻條件之後再大家齊步走。這樣人才的流動才是有序的，人才培養的質量才能有所保障。

第三，高職「走出去」。走出去有多種方式，《創新發展行動計劃》列舉了幾種：一是服務企業走出去發展的需要。現在企業走出去很的多，我們職業學校可以承擔起當地勞動力的培養任務；二是對職業教育欠發達國家的支援。應該看到相對於發達國家以外的更多國家，我們的職業教育還是有比較優勢的；三是服務國家的周邊外交。利用我們相對的優勢為周邊國家培養那些熟悉和認可中華文化，又為當地經濟社會發展所需要的技術人才。

第四，技術技能積累。技術積累指技術在企業當中得以保留並不斷地予以突破提升的過程，技術技能積累就是應用技術的傳承研發與服務。高職學校，特別是發展得比較好的高職學校，應該把應用技術的研發服務提上日程。決定中也有這樣的要求，要求高職服務企業，特別是小微企業的產品升級和技術進步。應用技術研發服務的目的：一是可以和傑出人才培養結合起來，高職學校不能只培養合格人才，還要培養傑出人才，應用技術的研發是一個很好的方式；二是可以鍛煉教師隊伍；三是可以提升我們在校企合作中的話語權，如果我們能夠通過應用技術的研發，縮短企業的產品周期、提高企業產品的附加值，帶來真正的效益，那話語權就不一樣了；四是提高我們社會服務的附加值。

第五，培養人文素養、職業精神和職業技能。要落實李克強總理在全國職教會議之前接見全體代表時候的要求。高職學生也是大學生，我們要給予他們作為一個接受過高等教育的人必須具備的人文素養，把職業精神養成和技術技能培養融合起來。

三、更加強調創新發展

人無我有是創新。方向明確，沒有現成的規則、沒有成功的經驗、沒有明確路徑時候的探索實踐，這也是創新。關於《創新發展行動計劃》提到了幾個方面。

第一，職教集團。據統計，全國現有職教集團超過1200家，70%以上的職業院校參與到其中。但就職教集團的內容來說實質性的不多，對於學校發展有實質推動的不多，總的來看形式大於內容。行動計劃提出一個職教集團發展的新思路，就是探索以有特色的學校輸出品牌、管理、資源的方式，建立學校連鎖型的職教集團。這一方面要易於實現；另一方面對於優質資源的快速擴散也會起到良好的作用。

第二，現代學徒制培養。我認為，這種培養方式是職業教育特別是高等職業教育將來發展的重要方向。現代學徒制是職業教育校企合作發展到目前的最高的境界、最新形式，也是促進校企合作制度化的一個辦法。對於現代學徒制，我們希望嚴格把握兩個基本要點：一是學生的雙重身份，可以採用先招生後招工，也可以先招工後招生，還可以招生招工同時進行，總而言之要保證學生的雙重身份；二是聯合培養，企業一定要在人才培養過程中承擔具體任務，共同設計培養方案、共同完成培養過程，這是一個基本形式。職業教育校企合作一路走來，形式方法一直在進步，最初就是一般合作，後來發展為訂單班形式，但是這些培養形式最終的責任和風險都在學校。訂單可以退掉，學生卻不能退掉。所以，校企合作也需要有制度性的約束，約定好雙方的責任，這樣才能把校企合作推到一個更高的層次。

第三，混合所有制辦學。十八屆三中全會決議對經濟的提法通過國務院《決定》被引入了職業教育。我們希望通過混合所有制給職業院校聚集更多的資源，提高職業院校對市場變化的敏感度，提高職業院校培養人才的針對性和適用性。行動計劃提出要在二級學院的層面探索實行混合所有制辦學，希望通過大家的實踐對這項工作進行探索和積累。

第四，創新創業。職業教育如何落實「雙創」？我認為，相對於創業來說，我們更應看重創新。一是要把創新融入人才培養過程，培養學生的創新意識；二是要給予學生創新創業的本領，創新教育要與專業教育相結合；三是學校要發揮組織的優勢，給學生提供創新創業的機會。

第五，教學信息化。教育教學信息化的根本目的是使學校的教學過程、教育工作，能夠適應當前學生、現在年輕人的認知規律和學習習慣，以此提升教育教學的效率和效果。高職領域行政還保留著一個專項，就是資源庫項目。這幾年資源庫建設的政策一直在調整，現在越來越多的是把評價的權重放在使用上。下一步信息化必將成為教學領域改革的重要方面。

四、更加強調地方統籌

這主要是反映在《創新發展行動計劃》實施的方式上。全國統一規劃，地方自主申請認領。中央財政的高職經費以後主要就是兩個部分，全部直接劃撥到地方。以前強調地方統籌，更多是指責任，現在隨著財稅體制改革的落實，地方在加強責任的同時，能夠調配的資源也越來越多，能力越來越強。這對於管理能力比較好的省份是好事，但對於管理能力不強的省份不見得是好事。把所有的資源、責任都放下去，地區間的差異可能會越拉越大。

更加強調地方統籌，因為地方的財力、責任都越來越大。我們制訂行動計劃，一方面是指明戰線下一步工作的方向和重點，另一方面也希望能夠引導地方財政的投向。任務分完了，接下來的任務主要在於管理，通過加強日常管理保證績效。行動計劃執行的三年中，凡行動計劃所涉及項目的執行績效，都會被要作為中央高職資金分配的依據。承擔了任務不代表已經完成了任務，三年執行期後我們要根據每年收集的績效，對這些項目和任務的完成情況進行考核，通過考核的才認為是真正完成了，沒有通過的就沒完成，相應結果屆時也會發布。

五、更加強調保障體系

這不僅僅是指教學質量的保障，而是全方位的保障體系。其一，強調對教師隊伍建設的要求，行動計劃第一次明確了高職教師5年必須要有6個月到企業去實踐，這是我們跟教師司共同研究決定的。5年中6個月是為了方便學校的工作安排，教師可以根據工作安排集中6個月去企業，也可以每年去1~2個月。每160個學時的任務折算一個兼職教師。要求地方研究專門針對職業院校教師的職稱評定辦法，如果只交幾篇論文、看看期刊級別，這樣的引導就偏離了職業學校教師的發展方向。其二，強調落實生均經費。生均經費2017年要達到12000元是財政部和教育部聯合發文明確的要求，今年很多省份都是初次達到，說明各地落實這個政策是有力的。現在高職落實生均經費存在問題主要在於那些非省級財政負責保障的學校，省級財政直管的學校一般不會有問題。非省級財政直管的學校，包括地市、行業的學校，要如期落實12000 元的標準有難度。我認為，這個問題和各地如何執行政策有關係。有些省份的做法是不妥當的，例如誰辦的學校誰出錢，理論上似乎是對的，但實際上在落實生均經費政策方面採取這樣的做法是不對的。中央財政的款項中有一筆是生均獎補，什麼是生均獎補？就是說中央財政和地方財政談判，你距離12000元的要求還有差距，那麼差多少？比如說差5000元，省里財力又有限，那麼央財出3000元、地財出2000元。如果地方同意了，那地財的2000元先到位，央財隨後下撥3000元，這就是生均獎補。中央財政幫助地方如期實現12000 元的標準。談判的依據是全省平均標準，獎補也應該面向全省所有學校。如果省里把中央獎補全省的經費全部用在了省級財政保障的學校，則顯然是不合適的。所以，我們希望省級財政至少能夠效仿央財的這個做法，建立獎補機制，幫助所有公辦職業院校都如期達到生均12000元的標準。其三，強調了院校治理。院校治理最核心的是章程，按照教育部要求，2015年全部高等學校的章程建設都要完成，但是從全國摸底的情況看高職學校完成的情況不是很理想，只有不到八成的學校完成，因此我們在行動計劃中依然提出了章程建設的任務和要求。其四，強調了質量年報。高職年報已經基本實現了應報盡報，從國家示範校、骨幹校，省級示範校，所有公辦高職，最後擴大到全部獨立設置的高職學校，基本實現了應報盡報。下一步就是要提高質量年報本身的質量，增加它的可讀性、可比性和量化程度。質量年報每年的要求實際上也都在調整，一系列表格都在不斷豐富。我們是本著不給學校增加負擔的原則來設計，希望學校都能夠按照我們每年發布質量年報通知的具體要求編製和報送。去年我們開始搞年報的合規性檢查，檢查年報是不是符合要求、通知要求報的5個部分是否都有了、相應的表格是否都有了？從實際檢查結果看有些學校對這項工作不夠認真負責，希望大家能夠認真對待質量年度報告。

最後談一談職業院校教學工作診斷與改進。2015年，教育部辦公廳下發了《關於建立職業院校教學工作診斷與改進位度的通知》。診斷與改進這兩個詞放到一起，是一個新的設計。這是落實國家管辦評分離政策催生的一個制度設計。以前我們把評估作為保障質量的一個手段是大家普遍的認識。高職的兩輪評估比較成功，第一輪水平評估解決了一些基本的辦學規範和條件的問題，第二輪人才培養工作評估解決了評估工作重心由外延向內涵轉變的問題，使學校能夠把精力和資源都集中到內涵建設上來，而且開了整個高等教育評估改革的先河。現在中央要求管辦評分離，就是負責管和辦的不能再搞評了，這就面臨幾個問題：一是評估本身以前被認為是一種手段，現在成了一種權力；二是評估作為一種手段被從業務部門拿走之後，主管業務部門還要不要對戰線的質量負責、如何負責；三是大家都認為評估是為了保障質量，但是很少認識到評估還有一個推進戰線改革的職能，業務主管部門希望戰線下一步朝哪個方向去改革、在哪個方向要努力，會反映到指標體系和實際的操作當中。現在評估在設計過程中完全脫開業務主管部門，那麼將來可能會出現一些問題，比如學校很可能會要面對上面的兩個聲音：主管部門推進改革，但評估部門在評估設計上跟改革方向不盡一致怎麼辦？關鍵的是如何對戰線的質量有所要求、有所把握，採取什麼樣的措施手段來把控。

其實，診斷改進本身應該是每個學校日常工作中的一部分，我們每個人、每個崗位都面臨這項工作。學校作為人才培養的單位，一年運行中哪些方面存在問題，應該有一個診斷改進的環節，但事實上我們很多學校都疏忽了這項工作。所以，把學校本身的工作提升到教育部層面上來推動，原因就在於此。診改制度本身的設計很簡潔，下髮指導方案是希望能夠指明：高職院校作為人才培養機構，應該在哪些方面具備基本的質量保障能力；希望每個省以自己的情況，在指導方案基礎上制訂省里的實施方案，學校根據實施方案制訂學校自己的執行方案，執行這個方案的過程中實際上就是學校工作系統化的過程和學校工作流程優化再造的過程。這是融於學校全部工作中的一項工作，不是要學校在現有的工作之外打一個「補丁」，更不應該交給學校以外的機構去從事。在學校診斷改進基礎之上，我們設計了省級行政部門複核的環節。抽樣本身是為了保持壓力，希望大家工作不要走過場，要實實在在地把工作做好。我認為，診改複核機制的設計是比較先進的，複核結果有三種：有效、待改進、異常。如果說評估是對學校本身質量的絕對評價，那麼診改複核的結論體現的是學校自身質量保障能力的有效性。如果學校通過自身的診斷能夠準確地發現問題，深入地分析問題，有針對性地解決問題，那麼複核出來的結論肯定是有效的，而不在於學校目前的水平怎麼樣。我們有理由相信，如果一個學校能夠不斷地這樣自我發現和解決問題，這個學校的質量肯定是蒸蒸日上的。而且，這個診改機制設計本身還能夠避免當初社會對評估工作的詬病，也就是造假問題。誰都希望爭取一個好結論，甚至希望這個結論能夠高於自己的實際水平，於是就會出現形形色色問題。但診改複核的機制設計不一樣，你能夠充分發現和解決好問題你的結論才會好，藏著掖著文過飾非則將面對不好的結論，這從設計上杜絕了造假的動機。診改抽樣工作本身就是學校自己的工作，教育部推進診改工作最終的目標就是讓每個學校都能建立起針對自身的有效的診斷改進位度，診斷改進工作實施的最終目標就是在教育部層面不再直接推動這項工作。每個學校都能自主保證發展，整個事業就將迎來更加美好的明天。