大力推行工程總承包 努力提高建設項目管理水平

從上世紀80年代初開始，國家有關部門就積極支持推行工程總承包。勘察設計行業經過近30年的探索，不斷推進勘察設計單位體制機制改革和功能性改革，已經打造了一批與國際接軌的、具有較強工程總承包能力的工程公司，工程總承包市場規模持續遞增。實踐證明，推行工程總承包是一條提升我國建設項目管理水平的成功之路。住房和城鄉建設部7月初發布的《關於推進建築業改革與發展的若干意見》，再次發出「加大工程總承包推行力度」的導向性聲音，對進一步改善工程總承包政策、市場環境，支持企業拓寬工程總承包市場、不斷提升核心競爭力具有重要意義。

工程總承包發展現狀

（一）工程總承包企業

工程總承包不同於施工總承包。施工總承包企業可以沒有與項目相匹配的設計隊伍，但工程總承包企業必須擁有與項目相匹配的設計隊伍。企業是否具有工程總承包能力，並不是看企業施工能力有多強，而是看企業是否具有設計、採購、施工管理能力，是否具有同類項目的工程總承包經驗，是否具有職業化的工程項目經理和專業化的項目管理團隊，是否擁有現代化的項目管理手段和技術。為此，1999年8月，原建設部頒發了《關於推進大型工程設計單位創建國際型工程公司的指導意見》(建設［1999］218號)，同年12月，國務院轉發原建設部等部門《關於工程勘察設計單位體制改革的若干意見》（國辦發 [1999]101號），鼓勵有條件的勘察設計單位創建國際型工程公司。經過十多年的發展，已經取得了顯著成績。目前，勘察設計行業開展工程總承包業務的企業大體有四種類型：

第一類，以某一設計院為基礎創建的工程公司。設計企業按照國際型工程公司的模式，組建了與EPC功能相適應的工程公司管理體制和運行機制，這些企業的工程總承包組織機構比較完善，在機構設置、人員配置和管理體系建設等方面均圍繞總承包項目，實行矩陣式管理，設計、採購、施工和項目管理已經成為有機的整體。如石油和化工行業的中國寰球工程公司、中國石化工程建設有限公司、中國成達工程有限公司等；冶金行業的中冶京誠工程技術有限公司、中冶賽迪工程技術有限公司、中冶南方工程技術有限公司等；有色行業的中國恩菲工程技術有限公司、中國瑞林工程技術有限公司等。

第二類，在設計院體制下設置工程承包部或工程承包公司，工程總承包能力不斷增強，業務快速拓展。多數大型設計企業採用這種模式，並積極向國際型工程公司模式過渡。如中國電力工程顧問集團華北電力設計院工程有限公司、中國市政工程華北設計研究總院等。

第三類，以多個設計院為基礎，組合成立工程公司，重點開拓海外工程總承包市場。如石油和化工行業的中國石油工程建設公司、建材行業的中國中材國際工程股份有限公司、有色行業的中鋁國際工程股份有限公司等。

第四類，施工企業與設計院重組成立工程公司。如中石化寧波工程有限公司、中石化南京工程有限公司等。

（二）項目管理技術

我國企業從事工程總承包雖然起步較晚，但是隨著國家標準《建設項目工程總承包管理規範》的發布，企業更加重視項目管理體系建設和項目管理技術的應用。目前，石油、化工、石化、電力、冶金、有色、建材、機械等多數行業的大型工程總承包企業，都建立了比較齊全的項目管理操作體系文件（包括項目管理手冊、項目管理程序文件和作業文件），普遍採用了P3、PROJECT等項目管理軟體和網路系統，有些企業開發應用了Documentum(文檔管理軟體)、Marian（材料管理軟體）等國際先進的管理軟體，並開始重視項目管理基礎資料庫的建設，可以滿足總承包項目管理需要。ISO 9001質量管理體系認證（ 2000版）涵蓋了項目管理和總承包。三維設計軟體和BIM技術的應用為工程總承包提供了良好的技術支持，項目管理集成化管理信息化平台的開發應用成為發展方向。

（三）項目經理人才

由於業務範圍、功能的不同，傳統的工程設計管理人員、施工項目經理均無法滿足工程總承包項目的要求。工程總承包項目經理人才隊伍建設成為推動勘察設計企業開展工程總承包的關鍵。早在上世紀90年代末，化工行業針對缺乏合格項目經理這一難題，組織專家編寫了工程項目管理概論等10門課程，被原建設部有關部門認定為工程總承包項目經理培訓教材。十多年來，參加課程學習的人數達18000多人。為建立勘察設計行業職業化的工程項目經理隊伍，從2007年開始，中國勘察設計協會制定了《全國勘察設計行業工程項目經理資格考評辦法》，組織成立了工程項目經理資格考評專家委員會，編製了工程項目經理考評指導手冊，建立了由各行業推薦並具有項目管理理論知識和工程總承包豐富實踐經驗的考評專家隊伍，嚴格按標準考評。6年多來，累計8098人獲得了工程項目經理資格，其中，1921人獲得了高級項目經理資格證書，6177人獲得了項目經理資格證書，為廣大勘察設計企業開拓國內外工程總承包業務提供了重要的項目經理人才支持。

（四）工程總承包市場

在住房城鄉建設部等政府部門的引導和行業協會的推動下，勘察設計企業充分發揮技術優勢，積極拓寬國內外工程總承包市場。根據中國勘察設計協會開展的從事建設項目管理和工程總承包企業完成合同額百名排序的資料統計，2012年參加工程總承包排序企業152家，主要分布在石油和化工、冶金、電力、建材、機械、有色等18個行業，累計完成工程總承包合同額3469億元。其中，完成工程總承包合同額超過100億元的勘察設計企業有7家，超過50億元的有16家，超過10億元的有82家，超過5億元的有115家。累計完成境外工程總承包合同額545億元，其中，超過10億元的有15家，超過5億元的有24家。根據住房城鄉建設部2012年全國工程勘察設計企業統計資料，全國勘察設計行業完成工程總承包合同額6739億元，佔全部工程承包合同額的64.6%。由此可見，工程總承包已經成為國內工程建設領域的一種重要的承包方式，而且在海外市場佔有一席之地。

（五）存在主要問題

1．政策法規不配套。雖然有關政府部門推行工程總承包近30年，出台了一系列指導性文件，但是工程總承包相關政策仍不配套。由於歷史原因，包括建築法在內的諸多政策法規都是按照設計、施工、監理、造價、招標代理等各成體系而制定的，相互獨立，沒有工程總承包的法律地位和配套政策，導致工程總承包企業在市場准入、招標投標、合同備案、工程驗收、納稅等方面無法可依，有的企業不得不將工程總承包合同拆分成設計合同、採購合同和施工合同，有的政府部門按照對施工企業的要求管理工程總承包企業，無法體現工程總承包的特點和企業的責權利。

2．建造師無法代替工程總承包項目經理。2002年，原建設部印發了《建造師執業資格制度暫行規定》。該文件明確規定：「國家對建設工程項目總承包和施工管理關鍵崗位的專業技術人員實行執業資格制度，納入全國專業技術人員執業資格制度統一規劃。」 同時，又規定建造師的執業範圍是：擔任建設工程項目施工的項目經理；從事其他施工活動的管理工作。顯然，建造師的定位首先是施工項目，工程總承包項目完全不同於施工承包，工程總承包項目經理也完全不同於施工項目經理，因此，取得建造師資格的人員如果沒有接受過工程總承包項目經理培訓是難以勝任工程總承包項目經理資格的。為解決這一問題，中國勘察設計協會在住房城鄉建設部認可的工程總承包項目經理培訓基礎上，開展工程項目經理資格考評，頒發工程項目經理資格證書，解決了勘察設計企業項目經理缺乏問題。但是，目前國家只承認建造師，不承認由中國勘察設計協會考評認定的工程項目經理，使得開展工程總承包的勘察設計企業無所適從。

3．思想觀念沒轉變。由於體制原因，政府部門、業主等對工程總承包模式缺乏認識，有的把工程總承包等同於施工總承包；有的對住房城鄉建設部關於勘察設計企業可以在其資質範圍內開展工程總承包的資質許可不理解、不執行，限制勘察設計企業開展工程總承包；有的對政府項目的工程總承包不按合同結算，認為總承包企業通過管理結餘的資金應收回國有，否則便是國有資產流失。有的工程總承包企業對提升自身項目管理能力重視不夠，影響了工程總承包質量和效果。

4．與國際接軌有差距。國際上大型工程公司大多具有上百年的發展歷史，企業在體制機制、組織構架、項目管理體系、信息化手段方面已經十分成熟和完善，項目管理人才隊伍十分健全，市場範圍跨行業，而且國際化、國際工程項目運作經驗非常豐富。而我國最早創建的工程公司距今不過20多年，多數工程公司是1999年以來創建的，還有不少設計院仍在轉型中，面對國內外複雜的工程總承包市場，中國工程公司還有更長的路要走。

5．行業發展不平衡。從中國勘察設計協會排序統計資料來看，當前工程總承包開展規模較大、企業較多的領域主要為石化、化工、冶金、建材、電力、機械、有色、核工業等工業行業，建築、市政、公路等行業發展較慢。

建議

（一）大力培育與建築市場相適應的工程設計諮詢公司和工程公司。第一，將造價諮詢、招標代理、工程監理、項目管理全部納入設計諮詢公司業務範疇，逐步形成工程項目一體化、集成化項目管理體制，為業主提供全過程項目諮詢，實現與國際工程諮詢公司接軌；第二，加快大型勘察設計企業向國際工程公司轉型，實行勘察設計企業與國際工程公司對標，制定中長期發展戰略，用5年～10年時間達到國際工程公司水平。

（二）全面清理工程建設領域現有法律法規，逐步建立與工程項目市場相配套的法規體系。第一，按照諮詢、總包（承包）、分包的建設項目管理構架打造市場主體，完善相關法律法規；第二，制定工程總承包市場准入條件和招標投標管理辦法，規範工程總承包市場；第三，加強與稅務、財政、保險等部門和領域溝通，做好配套政策的調整。

（三）充分發揮行業協會作用。按照中央《關於全面深化改革若干重大問題的決定》要求，對企業和個人的評估交由行業協會承擔。因此，建議建設行政主管部門給予勘察設計行業協會以下授權：第一，為引導勘察設計企業開展工程總承包，授權協會制定企業工程總承包能力評價標準，開展工程總承包能力評價，評價結果作為業主進行工程總承包招標的參考依據。第二，為促進工程總承包項目經理人才隊伍的職業化，授權協會開展工程項目經理資格認證，使中國勘察設計協會目前開展的工程項目經理資格考評做到政府許可、市場考核、社會認可、自我發展。第三，委託協會加強工程總承包標準、規範文件的制定，推動工程總承包整體水平的提高。

（四）引導勘察設計企業深化體制、機制改革。推動勘察設計企業認真貫徹落實國務院《關於工程勘察設計單位體制改革的若干意見》（國辦發[1999]101號）的有關精神，根據自身特點，努力向工程公司、岩土工程公司、工程設計諮詢公司、設計事務所轉化。尤其是對開展工程總承包的企業，要強化項目管理組織機構、人才隊伍和管理體系建設，不斷提高項目管理能力和水平。

（五）引導企業走向國際工程市場。隨著國內產業結構的調整，國內企業在海外投資力度不斷加大，勘察設計企業走向國際市場十分迫切。工程設計諮詢企業「走出去」，不僅可以向海外輸出技術，而且可以輸出中國標準，從而帶動我國機電設備的出口和勞務出口，對發展外向型經濟具有重要意義。目前，一些企業已經在海外工程總承包市場中取得了顯著成績，但是也遇到不少問題，包括融資、擔保、技術標準、境外法律法規等問題，值得國家有關部門聯合研究，尋求對策。

中國勘察設計協會建設項目管理和工程總承包分會