求是網專訪：「憲政民主」存在先天缺陷，不能與「依憲執政」類比

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黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出「將每年十二月四日定為國家憲法日」，第十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過正式設立。為紀念首個國家憲法日，求是網特開闢「增強憲法意識、樹立憲法權威系列訪談」專欄，邀請多位著名學者就設立憲法日意義及相關問題作一解讀。

本期嘉賓：莫紀宏（中國社會科學院法學研究所副所長，中國憲法學研究會常務副會長，研究員）

精彩觀點：

·要真正完善憲法實施監督制度，就必須要從如何加強全國人大及其全國人大常委會對憲法實施的監督工作入手，具體說，應當著力完善全國人大常委會彙報憲法實施及其監督情況的報告機制。

·「依憲執政」也應當包含「黨在憲法範圍內活動」的內容，即便是執政黨「管黨治黨」，也要尊重憲法權威、保證憲法實施和維護憲法尊嚴。

·我國「依憲執政」主要實現的是依靠民主形式解決如何執政的問題，而誰來執政的問題則不需要通過社會主義民主制度本身來解決，共產黨作為執政黨的地位是由歷史、人民和執政實踐來決定的。

·憲法與政治的關係是辯證的，社會主義憲法是社會主義政治的法律表現形式，社會主義政治需要通過社會主義憲法加以充分肯定，我國憲法所確認的社會主義政治根本特點就是人民代表大會制度。

訪談實錄：

　　求是網：莫老師，首先感謝您接受我們的訪問。12月4日將迎來我國第一個憲法日，您認為設立憲法日對我國推進依法治國有什麼樣的意義？

莫紀宏：剛剛閉幕的黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》意義重大，在執政黨的執政史上第一次以黨的文件形式全面和系統地闡述了執政黨依法執政、依憲執政的基本理論框架和具體的行動綱領，為全面推進依法治國，建設社會主義法治國家提供了明確的行動指引和前進方向。作為全面推進依法治國的一項重要保障措施，《決定》規定要將十二月四日定為「國家憲法日」，這一制度改革措施既符合維護憲法權威的要求，又具有付諸實施的行動可行性，特別是對全面推進「依憲治國」、「依憲執政」具有非常重要的宣傳教育意義。

雖然從加強憲法實施的角度來看設立「國家憲法日」並不能產生直接的保障功能，但是，對「國家憲法日」的設定，並將「國家憲法日」與「全國法制宣傳日」有機結合起來，可以在短時間形成宣傳憲法的熱潮，讓政府和社會公眾通過積極有效地參與首個「國家憲法日」的慶祝活動，增加對憲法性質、地位和作用的正確認識，養成尊重憲法權威的法律意識，對於下一步強化憲法實施工作、建設有利於全面推進依法治國的法治文化具有非常顯著的間接保障作用。

　　求是網：那麼，能不能請您談談憲法在中國特色社會主義法律體系中的地位和作用？

莫紀宏：憲法是中國特色社會主義法律體系的核心。

首先來說，憲法是國家的根本法。中華人民共和國憲法是我國的根本法，是治國安邦的總章程，是保持國家統一、民族團結、經濟發展、社會進步和長治久安的法律基礎，是中國共產黨執政興國、團結帶領全國各族人民建設中國特色社會主義的法制保證。憲法以法律的形式確認了我國各族人民奮鬥的成果，規定了國家的根本制度、根本任務和國家生活中最重要的原則，具有最大的權威性和最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，並負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。作為根本法的憲法，是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，也是法律體系的最核心和最重要的內容。

其次，憲法是其他一切法律、法規和規章賴以產生、存在和變更的法律依據。憲法作為根本法，不僅自身規定了國家的根本制度，確立了國家的根本任務，是全國各族人民的根本行為規範，而且憲法還是國家立法機關制定法律、法規和規章的法律依據。不依據憲法，其他一切法律、法規和規章就失去了自身的正當性依據。所以，我國現行憲法第5條就規定：一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。第100條又規定：省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案。所以，作為組成中國特色社會主義法律體系的各種法律形式，都必須以憲法為依據，不得與憲法相抵觸。憲法是組成中國特色社會主義法律體系的各種法律形式的有機統一的標準和前提。

第三，憲法是判斷人們行為對錯的基本法律依據。由於法律、法規和規章必須以憲法為基礎，所以，凡是違反法律、法規和規章的行為，必然也是與憲法的基本要求相違背的。在現代法治社會中，堅持依法治國原則首先要求「依憲治國」。我國現行憲法第5條規定：一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。因此，遵守憲法的各項規定，是遵守中國特色社會主義法律體系所包含的各項法律規範的基礎和前提，不遵守憲法，其他一切法律、法規和規章也不可能得到遵守。

最後，憲法是判斷法律、法規和規章是否具有正當性的重要法律標準。憲法作為國家的根本法，是一切法律、法規和規章賴以產生、存在和變更的依據。憲法是一個國家維護法制統一的重要法律標準。只有基於憲法，並且通過各種保障憲法實施的手段和措施，對於違反憲法的法律、法規和規章進行及時的廢、改和立工作，對於違反憲法的國家機關、社會組織和公民個人的行為及時予以糾正，才能防止有法不依、執法不嚴、違法不究現象的發生。

　　求是網：憲法在中國特色社會主義法治體系中有著至關重要的作用，習近平總書記也說過，憲法的生命在於實施。您能具體談談目前我國憲法的實施存在哪些問題么？我們要如何才能做好憲法的實施？

莫紀宏：中共中央總書記習近平在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上發表的重要講話中指出，當前我國憲法實施及憲法實施監督中存在的問題主要表現在：保證憲法實施的監督機制和具體制度還不健全，有法不依、執法不嚴、違法不究現象在一些地方和部門依然存在；關係人民群眾切身利益的執法司法問題還比較突出；一些公職人員濫用職權、失職瀆職、執法犯法甚至徇私枉法嚴重損害國家法制權威；公民包括一些領導幹部的憲法意識還有待進一步提高。對這些問題，我們必須高度重視，切實加以解決。

根據現行憲法和立法法的相關規定，由於監督憲法實施工作是由全國人大常委會負責的一項專門工作，所以，要真正完善憲法實施監督制度，就必須要從如何加強全國人大及其全國人大常委會對憲法實施的監督工作入手，具體說，應當著力完善全國人大常委會彙報憲法實施及其監督情況的報告機制。

習近平總書記指出，憲法是國家的根本法，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩定性、長期性；憲法的生命在於實施，憲法的權威也在於實施；依法治國首先是依憲治國，依法執政關鍵是依憲執政。可見，以習近平為總書記的新一代黨的領導集體將憲法實施及憲法實施監督工作放在了很高的位置，而保證憲法實施的責任主體首先是作為國家最高權力機關的全國人大及其常委會。如果全國人大及其常委會高度重視憲法實施工作，帶頭遵守憲法，那麼，憲法實施工作就會起到事半功倍的效果；如果全國人大及其常委會不重視憲法實施工作，那麼，即便是其他國家機關、社會組織和公民個人再怎樣熱心推動，憲法實施工作很難真正有效地進行。

有鑒於此，特建議，從2015年十二屆全國人大三次會議開始，全國人大常委會的工作報告應當增加「全國人大及其常委會履行憲法職責、加強憲法實施監督」事項的報告程序，通過增加監督憲法實施的事項報告來贏得更多的全國人大代表對全國人大及其常委會工作的肯定，進一步樹立全國人大及其常委會作為最高國家權力機關的權威以及在保障憲法實施方面應有的重要地位和作用，以制度化的行動來真正貫徹落實習近平總書記所強調的「憲法的生命和權威在於實施」的憲法精神和時代要求。

　　求是網：當前網上很多人認為，憲法是憲政的法律的表現，而憲政是憲法的實質的內容，黨和國家所提出的「依憲治國」就是要行西方國家的「憲政民主」。針對這種觀點，您能為我們辨析一下我國依憲執政和西方憲政有何不同？您如何看待這個問題？

莫紀宏：《決定》從論述「堅持依憲執政」與「堅持依法執政」關係的角度強調了「依憲執政」的意義。雖然《決定》沒有明確「依憲執政」的具體內涵，但從《決定》對「依法執政」特徵的描述、對憲法地位和作用的確認以及黨的領導與依法治國的關係的闡述等等角度，可以合理地推導出「依憲執政」應當包含的一些基本的政策要求。《決定》對「依法執政」的內涵做了兩個方面的要求，即「依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨」。根據《決定》上述規定，「依法執政」實際上涉及「依法治國」和「以規治黨」兩個方面的內容，其中「依法治國」首先是「依憲治國」。基於習近平總書記在「12·4」講話中對「依憲執政」與「依法執政」相互關係的最新闡述，即「依法執政關鍵是依憲執政」，結合《決定》對「依法執政」兩個方面內涵的表述，「依憲執政」首先包含了「依憲治國」的內容，也就是說，「依憲執政」首先意味著執政黨依據憲法治國理政。《決定》將「依法執政」另一項重要要求確定為「以規治黨」，從「依法執政」角度來看，「黨內法規」也被視為「依法執政」中的「法」的一項重要內容。結合《決定》的其他要求，例如，《決定》規定：任何組織和個人都必須尊重憲法法律權威，都必須在憲法法律範圍內活動，都必須依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義務，都不得有超越憲法法律的特權。可以合理地推定，「依憲執政」也應當包含「黨在憲法範圍內活動」的內容，即便是執政黨「管黨治黨」，也要尊重憲法權威、保證憲法實施和維護憲法尊嚴。

在明確了《決定》所突出強調的「依憲執政」的內涵和重大意義之後，可以發現，我們所主張的「依憲執政」，完全不同於西方資本主義國家的「憲政民主」。「依憲執政」也不是有些人所隨意主張的將「依」和「執」兩字去掉，就可以簡化成「憲政」二字。「依憲執政」不是文字遊戲，有著非常的法理內涵。我們所強調的「依憲執政」，其最大特點是作為執政黨的中國共產黨治國理政和管黨治黨的重要方式，「依憲執政」是執政黨全面推進依法治國的一個重要「抓手」，它是在堅持黨的領導這個基本原則不動搖的邏輯大前提下，通過尊重憲法權威、維護憲法尊嚴、推進憲法實施、加強憲法監督來實現執政黨治國理政和管黨治黨的各項政策目標。

西方資本主義國家的「憲政民主」其價值核心在於「民主」，其「憲政」的主要功能就是要限制「多數人民主」可能導致的「暴政」，通過在選舉中獲勝的政黨每隔幾年上台輪流執政來實現不同政黨各自的執政理念和主張。儘管在英美法系和大陸法系國家中對「憲政民主」在具體實現路徑上有很大的差別，但作為「反民主」的價值產物，「憲政」的最大功效就是要支持多黨輪流執政模式，從而最大限度地實現資本主義民主理想和價值。

事實上，這樣的「憲政民主」在運行過程中先天就存在諸多缺陷。

首先，「憲政民主」是以限制執政黨的權力作為民主制度運行的邏輯前提，這樣的民主機制必須要以社會公眾有著良好的民主素養為前提，這樣的民主素養的形成既有傳統文化作用的因素，也有各種政治、經濟、文化和社會因素合力作用的結果。在傳統的歐美國家，「憲政民主」能夠有效存在，甚至表示出很強的「生命力」，例如，世界上最早的成文憲法1787年美國聯邦憲法、挪威王國1814年憲法目前仍然在生效，這樣的「憲政民主」有著自身合理存在的具體的歷史和文化條件，在世界上其他國家和地區則很難有效地實現。

其次，「憲政民主」最終還是要歸結到民主價值的終極實現上，在「憲政民主」體制下，民主價值不僅要解決如何執政的問題，更為關鍵的是首先要解決依靠民主形式決定誰來執政的問題。從這一點來看，我國「依憲執政」主要實現的是依靠民主形式解決如何執政的問題，而誰來執政的問題則不需要通過社會主義民主制度本身來解決，共產黨作為執政黨的地位是由歷史、人民和執政實踐來決定的。只要共產黨秉承全心全意為人民服務的宗旨，不謀私利、一心為民。那麼，自身的執政黨地位就是牢靠和鞏固的。在堅持黨的領導前提下，社會主義民主政治關鍵是要解決如何發揮人民的主體地位，如何以最佳方式來推動執政黨依法執政。

最後，西方資本主義「憲政民主」存在著「民主形式」與「民主實質」相脫節的問題。從表面上看，基於「普遍平等」、「一人一票」原則進行的民主選舉體現了每一個社會成員的意志，但是，在這種民意表面上聚集化的背後，真正起決定作用的還是各種「資本」力量或特殊的利益集團或者是少數精英群體，民主所要決定的涉及國家生活和社會生活的重大事項則是普通民眾自身無法控制的，普通選民手中的選票只能簡單地體現社會公眾的「認同度」，但無法真正有效地反映選民的真實意願。所以，鑒於傳統「憲政民主」存在的先天性的價值缺陷，西方資本主義國家近年來也在探索以「協商民主」、「對話民主」等等新的民主形式來修正傳統意義上的「多黨輪流執政」的「憲政民主」。

由此可見，簡單地將我國「依憲執政」類比於西方資本主義國家的「憲政民主」在法理上是站不住腳的，在民主政治的實踐中也沒有任何現實的可借鑒意義。我們的「依憲執政」是中國特色社會主義制度實踐的產物，具有鮮明的時代性、條件性和中國化的特點，是基於中國特色社會主義民主政治理論和中國特色社會主義法治理論而科學合理地存在並在制度實踐中有效運行的。實踐證明，這種民主模式適合中國當下民主政治發展的特點，也與全面推進依法治國的各項要求相適應，因此，具有非常強的生命力，對此，我們要保持應有的理論自信、制度自信和道路自信。

　　求是網：您的解釋真是層層遞進！最後，您能可以就憲法和政治制度之間的關係發表一下看法嗎？憲政民主難道就是憲法實施的唯一可行的政治制度嗎？

莫紀宏：憲法是國家的根本法，所謂根本法，就是說，憲法是一個國家所有法律法規之上的最高法律。作為最高法，憲法是一切法律法規制定的依據；一切法律法規不得與憲法相抵觸；違反憲法的行為必須受到法律追究；任何組織和個人都不能享有超越憲法和法律的權威。憲法的根本法地位還體現在憲法是中國特色社會主義法律體系的統帥和核心。我國1982年現行憲法對自身的性質和地位做了非常明確的規定，現行憲法序言規定：本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮鬥的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。

憲法與政治的關係是辯證的，社會主義憲法是社會主義政治的法律表現形式，社會主義政治需要通過社會主義憲法加以充分肯定，我國憲法所確認的社會主義政治根本特點就是人民代表大會制度。因此，人民代表大會制度是基於憲法產生的，這一點習近平總書記在紀念全國人大成立60周年大會上的講話中已經講得很清楚，也就是：60年前，我們人民共和國的締造者們，同經過普選產生的1200多名全國人大代表一道，召開了第一屆全國人民代表大會第一次會議，通過了《中華人民共和國憲法》，從此建立起中華人民共和國的根本政治制度——人民代表大會制度。中國這樣一個有5000多年文明史、幾億人口的國家建立起人民當家作主的新型政治制度，在中國政治發展史乃至世界政治發展史上都是具有劃時代意義的。習近平總書記上述講話很顯然將憲法與人民代表大會制度的關係確定為：先有1954憲法，然後有根據1954年憲法產生的人民代表大會制度。

所謂憲政民主這個概念是不清楚的，如果是指西方國家的憲政民主，很顯然跟我們的不一樣，如果是一般語言邏輯意義上的，黨的十八屆四中全會已經有明確的表述，即「依憲執政」。

　　求是網：感謝莫老師精彩的解答！