城市人口疏解關鍵不在人而在產業功能

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城市人口疏解關鍵不在人而在產業功能2011年02月10日21:25 中國青年報

1月16日，北京「十二五」規劃綱要草案提交人大審議，人口問題再次成為規劃重頭戲。草案提出，今後5年北京將調控人口規模，在執行准入政策的同時配置進京戶籍指標。

該草案很快引起公眾關注實行戶籍指標調控，會不會讓人口管理又回到單一戶籍管理的老路上？國際性大都市應有的包容性和開放性，能否得到保障？

從1984年起就研究人口問題的北京市政協委員、北京大學社會學系教授陸傑華，是本次「十二五」規劃的專家顧問。近日，陸傑華接受中國青年報記者專訪。

我們過去城市規劃中很大的敗筆，只有「城」，沒有「業」

中國青年報：2009年年底，北京市總人口數就超過1800萬，比國務院批複的人口控制指標提前了10年。為什麼人口控制指標會被一次又一次突破？

陸傑華：我們設的經濟目標能實現，但人口總量目標沒有實現。規劃者並不是很了解人口變化規律。人口問題不僅僅是總量的問題。我們最應吸取的教訓，就是我們的目標過於單一了，都是簡單地設立數量，沒有涉及結構和分布問題。

中國青年報：城市在發展中出現了很多問題，比如交通、就業、教育、資源、環境等等，這些問題是否和人口規模增長有關？

陸傑華：交通、就業、教育等問題，不能簡單地說是人口增長造成的。「城市病」是所有發展中國家都會遇到的問題。現在有一些政策制定者解決不了問題，就拿「人口」來說事，感覺「人口」是個「筐」，什麼都能往裡裝。現在一些大城市的地方政府條文中說「嚴格遏制人口過快增長」，就是完全沒有理解「人口」這個概念，應該是「合理有效地調控人口過快增長」，這是管理的理念問題。

中國青年報：人口管理的重點應放在哪兒？

陸傑華：我們現在還是對人口的變化應對不夠。我們不能既想得到經濟實惠，又不提供相應的公共福利。

其實，任何一個國家，都會調控人口的遷移流動。比如，加拿大等國家會對移民設立各種條件門檻，但為什麼爭議比較小？那是因為在經濟發展中，政府會提供相應的公共服務。我們現在很多城市還沒有做到這一點。

北京近期對群租房、地下室的清理，引起了一定爭議。其實，法律對此有相應規定，本來是不該有爭議的，但現在執行起來就涉及大約100萬人，他們的權益怎麼保護？這些人可能來北京很多年了，他們是守法公民，也交稅，現在要調控了，就針對他們，肯定會引起不滿。

我們現在有一個問題底數不清，就是人口總量究竟是多少，缺少一個客觀數據，沒有信息預警。這可能對城市的運行有很大影響。像在地鐵等公共交通和大型活動中，一旦出現突發事件，後果是災難性的。

北京有個別地區的人口確實比較集中，但從全市的整體來看，相比香港、新加坡、紐約等城市，北京的人口密度並不是特別大。我們最大的問題，是每平方公里的勞動生產率比較低。這說明，我們的經濟發展方式並沒有改變，經濟發展還是靠勞動密集型產業，創新產業沒有起到應有的作用。

中國青年報：既然北京的人口密度並不高，為什麼我們在日常生活中總感覺特別擁擠？

陸傑華：在中國，密度比較大的都是經濟比較發達的地區。但這種發展方式肯定有問題。像很多住在北京通州區的人在CBD工作，他們每天都是鐘擺式的遷移。這是我們過去城市規劃中很大的敗筆，只有「城」，沒有「業」。

人口疏解的關鍵，不是疏解人，而是疏解產業功能。一個城市又要疏解人口，又要做經濟中心、政治中心，可能就比較難。現在政府都希望出現「奇蹟」人越少越好，GDP越大越好。按現在的發展方式，這種「奇蹟」很難發生。

人口調控一是要執著，對大方向比較明確；二是要有智慧，不要用過去計劃經濟的做法。現在應該說，一些領導比較執著，但智慧不夠，還沒做到張弛有度。

中國青年報：您所說的「智慧」是指什麼？

陸傑華：總體來說，城市要建立一個以人口管理為主的公共服務和公共管理體制。政府制定規劃，市場決定崗位，個人決定去留。但現在很多時候，政府做了個人的事，越位了，就會引起很多爭議。政府不是全能政府，要分清楚哪些事應該主導，哪些事應該交給社會組織去做。

中國青年報：您曾說，現在這一階段正是我國人口紅利貢獻最大的時期。按照學界的測算，人口紅利對我國的經濟發展貢獻大約在20%。如果現在調控人口，會不會導致人口紅利提前結束？

陸傑華：走了一部分人確實會影響人口紅利。就目前而言，人口紅利對中國經濟有很大作用，但單純依靠人口紅利是不夠的。如何超越人口紅利，讓進來的人素質比較高，對產業發展有貢獻，這可能是我們未來的方向。

清理群租、地下室，可能短期內會減少人口，但產業功能不疏解，人口很快又會重新聚集，因為城市對這些人的需求仍然存在

中國青年報：「十二五」規劃草案提出實行戶籍指標調控。很多人擔心這會不會進一步強化戶籍優勢？

陸傑華：服務管理要轉變思路，要從過去的「戶籍人口」向「常住人口」轉變。戶籍人口和外來人口如何逐步趨同管理，是我們現在要考慮的問題。

北京市正在探討居住證管理的問題，也讓人感到擔心。對於居住證來說，重要的是你賦予了什麼樣的服務，而不是把暫住證變成居住證就行了。市裡考慮居住證主要還是針對流動人口，我就提出，居住證若僅針對流動人口，效果一定大打折扣，應該針對全員人口。你要辦居住證，不如所有在北京的人都辦一個。其實現在技術上都沒有難度，主要是制度和部門利益問題。

中國青年報：感覺現在針對流動人口的管理，還是處在防範的層面。

陸傑華：人口調控的效果不是短期內就能實現的。比如，清理群租、地下室，可能短期內會減少人口，但產業功能不疏解，人口很快又會重新聚集，因為城市對這些人的需求仍然存在。人口調控指望一年或幾個月就能起到效果，是不可能的。我們現在要在結構和分布上、在提高城市承載力上多下工夫。這也要求政府社會管理的能力要比較強，要統籌各個部門，交通、基礎設施等要完備。

中國青年報：我們現在總覺得城市不宜居，是因為城市承載力的問題？

陸傑華：兩方面。一是人多，二是城市的規劃不好。我感覺，上海在城市設計上比北京更符合國際大都市的標準。比如，有上海學者提出，解決交通擁堵在於制度創新，公共汽車、地鐵等公交系統都應該提高承載力。在上海，地鐵車廂比北京的大概要寬0.25米。在北京，你要想坐火車，無論去北京站、西站還是南站，都要進入一個比較擁堵的地區。這都是城市規劃的問題。宏觀制度比技術改進產生的影響更大。

中國青年報：我國正處在城鎮化的高峰時期，可以預想，北、上、廣等城市現在遇到的問題，就是其他很多城市將來會遇到的問題。我們能不能避免問題一再重演？

陸傑華：「十二五」是全國城市化發展更快的時期。像重慶、成都等城市也正在快速城市化。我們比較擔心，人口調控會剝奪流動人口應有的權利，引發大的社會矛盾。城市化不是靠人去推動的，這是一種社會經濟發展的必然階段。這麼大的國家在城市化，肯定會有很多彎路和教訓，我們只能期待彎路走得少一些。

(責任編輯：霍玉倩)

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