全國人大常委會的立法工作

(2013.06.25 李適時)

立法是國家通過法定程序將國家意志制度化、法律化，創製法律規則的重要政治活動。根據憲法，全國人大及其常委會行使國家立法權，負責憲法和法律的制定、修改、廢止和解釋工作。中國特色社會主義立法，體現了堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，是法治建設的源頭環節，是推進法治的前提和基礎。

改革開放以來，全國人大及其常委會始終堅持黨的領導，緊緊圍繞黨和國家工作大局行使立法職權，我國立法工作取得了舉世矚目的成就。到2012年底，我國包括憲法在內的現行有效法律共243件。一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主幹，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規範構成的中國特色社會主義法律體系已經形成並不斷完善。法律體系的形成，為國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設提供了堅實的制度保障。

下面，我彙報三個問題：

一、我國的立法體制和立法程序

（一）關於立法體制

我國的立法體制經歷了一個不斷發展和完善的過程。1954年憲法規定，「全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關」，負責「修改憲法」和「制定法律」；全國人大常委會負責「解釋法律」和「制定法令」。可見當時我國立法權相對來說是比較集中的，主要由全國人大來行使。由於全國人大每年只開一次會，會期又很短，顯然無法適應繁重的立法任務。為此，1955年7月，第一屆全國人大第二次會議專門「授權常務委員會依照憲法的精神、根據實際的需要，適時地制定部分性質的法律，即單行法規」。1959年第二屆全國人大第一次會議又進一步確定：「為了適應社會主義改造和社會主義建設事業發展的需要，大會授權常務委員會，在全國人民代表大會閉會期間，根據情況的發展和工作需要，對現行法律中一些已經不適用的條文，適時地加以修改，作出新的規定。」1979年地方組織法又賦予省、自治區、直轄市人大及其常委會地方性法規制定權。1982年憲法明確賦予全國人大常委會立法權，並賦予國務院行政法規制定權。2000年通過的立法法，是我國立法制度發展的里程碑, 對我國的立法體製作了全面規定和進一步完善，確立了目前我國的立法體制。

1．我國實行統一而又分層次的立法體制

我國是統一的、單一制的國家，但各地方經濟社會發展很不平衡。與這一國情相適應，在最高國家權力機關集中行使立法權的前提下，為了使我們的法律既能通行全國，又能適應各地方千差萬別不同情況的需要，立法法根據憲法確定的「在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性」的原則，確立了統一而又分層次的立法體制：

（1）全國人大及其常委會行使國家立法權。根據憲法，全國人民代表大會負責修改憲法。制憲修憲權是最高的立法權，只能由全國人大行使，全國人大還擁有制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律的權力。比如，十屆人大五次會議審議通過的物權法，是民事方面的基本法律；十一屆全國人大三次會議修改的選舉法，是涉及國家政治制度的基本法律；十一屆全國人大五次大會修改的刑事訴訟法，是關於國家訴訟制度的基本法律。全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。

（2）國務院根據憲法和法律，制定行政法規。

（3）地方人大及其常委會行使地方立法權，制定地方性法規。一是，省、自治區、直轄市的人大及其常委會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。二是，自治區、自治州、自治縣的人大有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例報全國人大常委會批准後生效，自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區、直轄市的人大常委會批准後生效。三是，較大的市（包括省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批准的較大的市）的人大及其常委會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人大常委會批准後施行。四是，經濟特區所在地的省、市的人大及其常委會根據全國人大的授權決定，還可以制定法規，在經濟特區範圍內實施。

此外，立法法還規定，國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的許可權範圍內，制定規章。省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。

2．全國人大及其常委會的專屬立法權

根據立法法的規定，對涉及國家主權、基本政治制度和經濟制度、或者公民的基本權利義務的事項，全國人大及其常委會具有專屬立法權，包括：（1）國家主權的事項；（2）各級人民代表大會、人民政府、人民法院、人民檢察院的產生、組織和職權；（3）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑罰；（5）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（6）對非國有財產的徵收；（7）民事基本制度；（8）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；（9）訴訟和仲裁製度；（10）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。專屬立法權又稱法律保留，即特定事項只能由法律作出規定。

3.關於授權立法

立法法第九條規定，屬於只能制定法律的事項尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權作出規定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規。但是，有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項不得授權。改革開放初期，根據需要，1984年，全國人大常委會作出關於授權國務院改革工商稅制發布有關稅收條例草案試行的決定（這一授權決定在2009年法律清理時被廢止）；1985年，全國人大作出關於授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定。根據這兩個授權決定，國務院制定了一系列稅收暫行條例、有關經濟體制改革和對外開放方面的行政法規，其中有些已經上升為法律，比如車船稅法。前面提到的經濟特區立法，也是授權立法。

（二）關於立法程序

根據立法法和有關法律的規定，全國人大及其常委會制定法律，包括法律案的提出、法律案的審議、法律案的表決、法律的公布四個階段。

1．法律案的提出

（1）有權向全國人大提出法律案的主體有：全國人大主席團、全國人大常委會、國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會，以及一個代表團或者30名以上代表聯名。國家機關提出的法律案，直接由主席團決定列入會議議程。代表團或者代表聯名提出的法律案，由主席團決定是否列入會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入會議議程。

立法法規定，向全國人大提出的法律案，在全國人大閉會期間，可以先向全國人大常委會提出，經常委會會議審議後，決定提請全國人大審議。比如，2010年十一屆全國人大三次會議審議選舉法修正案，在提交大會審議前，已經全國人大常委會兩次審議，再由全國人大常委會決定將這一法律案提交大會審議。

（2）有權向全國人大常委會提出法律案的主體有：委員長會議、國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會，以及常委會組成人員十人以上聯名。委員長會議提出的法律案，可直接列入常委會議程；委員長會議之外的提案人提出的法律案，由委員長會議決定列入常委會會議議程，或者先交有關的專門委員會審議提出報告，再決定列入常委會會議議程。

提出法律議案的單位要根據每屆的常委會立法規劃和每年的常委會立法工作計劃確定的立法項目，提出有關法律案。全國人大常委會立法規劃編製工作始於七屆全國人大常委會。從八屆開始，每屆屆初都編製本屆常委會立法規劃。總體上看，五年立法規劃和年度立法工作計劃的編製對於增強立法工作的計劃性以及推進重點立法項目的進程，起到了重要作用。從完成率看，每屆常委會立法規劃的一類項目完成率在60%—70%。2012年的年度立法工作計劃確立的一類項目完成率達到100%。

2．法律案的審議

審議法律案，是立法程序中最重要的環節。全國人大及其常委會審議法律案的過程，實質是充分發揚民主、集思廣益和凝聚共識的過程。

（1）全國人民代表大會審議法律案的程序。一是在會議舉行前一個月將法律草案發給代表；二是在大會全體會議上聽取提案人作關於法律草案的說明；三是各代表團全體會議或小組會議對法律草案進行審議；四是法律委員會根據各代表團的審議意見，對法律案進行統一審議。涉及某一領域的單行法律案，還要由有關專門委員會對法律草案進行審議，提出審議意見，再由法律委員會統一審議。

全國人大審議法律案，一般經過一次會議審議後即交付表決。法律案在審議中有重大問題需要進一步研究的，經主席團提出，由大會全體會議決定，可以授權常委會進一步審議作出決定，並將決定情況向全國人大下次會議報告；也可以授權常委會根據代表的意見進一步審議，提出修改方案，提請全國人大下次會議審議決定。

（2）全國人大常委會審議法律案的基本程序。一是在常委會會議舉行的7日前將法律草案發給常委會組成人員；二是在常委會全體會議上聽取提案人作關於法律草案的說明；三是常委會分組會議對法律草案進行審議，在此基礎上，必要時可以召開聯組會議進行審議；四是有關專門委員會對法律草案進行審議，提出審議意見，然後由法律委員會統一審議。

立法法規定了法律委員會統一審議法律案的制度。九屆全國人大常委會就明確提出，「需要有一個立法綜合部門對法律草案進行統一審議，使制定的法律與憲法保持一致，與有關法律相銜接，以保持法制的統一。法律委員會實際上就是這樣一個立法綜合部門。」根據立法法規定，法律委員會根據常委會組成人員、有關的專門委員會的審議意見和其他各方面的意見，對法律草案進行統一審議，向常委會提出修改情況的彙報或者審議結果的報告，並提出法律草案修改稿。有關的專門委員會可就法律問題向法律委員會提出意見，並將意見印發會議。在法律案的審議過程中，法制工作委員會根據常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，對法律草案進行修改，提出法律草案的修改建議稿，提交法律委員會統一審議。實踐證明，這個制度既有利於對法律案所涉及的專業問題進行深入研究，也有利於統一立法技術規範，統一協調解決重點難點問題，維護法制的統一。

（3）關於三審制。立法法規定，列入常委會會議議程的法律案，一般應當經三次常委會會議審議後再交付表決。實踐證明，實行三審制，對於充分發揚民主，保證常委會組成人員有充分的時間對法律案進行深入審議，提高立法質量，十分重要。同時，根據實際情況，立法法又規定了三種例外情況：一是，如果各方面對法律案的意見比較一致的，可以經兩次會議審議後交付表決；對屬於部分修改的法律案，如果各方面意見比較一致的，也可以經一次會議審議後即交付表決；二是，如果法律案經常委會三次會議審議後，仍有重大問題需要進一步研究的，可以暫不付表決，交法律委員會和有關的專門委員會進一步審議。三是，法律案經審議之後，因各方面對制定該法律的必要性、可行性等存在較大分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常委會審議議程的，由委員長會議向常委會報告，該法律案終止審議。近年來，由於立法的難度越來越大，一部新的法律案審議的次數超過三次的屢見不鮮，比如，物權法常委會審議了7次才提交大會審議，行政強製法審議了6次，證券法審議了5次，食品安全法、監督法、社會保險法、國家賠償法、侵權責任法等法律審議了4次。這些法律涉及問題都比較複雜，與人民群眾利益密切相關，所以審議極為慎重，反覆修改研究。

（4）關於廣泛聽取各方面意見的制度。在立法過程中，除了人大代表和常委會組成人員參加審議討論、提出意見外，還要認真廣泛聽取各個方面的意見。立法法總結實踐經驗，對此作了比較全面的規定。主要包括：書面徵求意見、座談會、論證會、聽證會、向社會公布法律草案公開徵求意見等。

書面徵求意見是立法過程中的必經程序。法律草案提交常委會審議後，由法制工作委員會向各地方、各部門和有關研究機構、院校發函徵求意見，一般針對每一個法律草案要發200多家地方和中央單位徵求意見。

法律案初審後，法律委員會、有關專門委員會和法制工作委員會一般要聯合召開座談會，聽取有關方面的意見。此外，法制工作委員會結合常委會的審議意見，召開若干座談會，並進行立法調研，聽取各方面的意見。針對法律草案中專業性、技術性較強的問題或者專門問題，還可以召開論證會、聽證會。無論是座談會、論證會還是聽證會，都是廣泛聽取意見的重要方式，形式上類似西方國家議會的委員會聽證制度。

向社會公布法律草案公開徵求意見，始於1954年憲法草案的公布。1982年憲法修改時，五屆全國人大常委會將憲法草案公開廣泛徵求意見。其後，全民所有制工業企業法、行政訴訟法、集會遊行示威法、香港特別行政區基本法等4部重要的法律草案向社會全文公布徵求意見。立法法頒布後，又有婚姻法（修正案）、物權法、勞動合同法、就業促進法、水染污防治法（修訂）等5部法律草案向社會公布徵求意見。2008年4月，委員長會議決定，為進一步推進科學立法、民主立法，此後全國人大常委會審議的法律草案，一般都予以公開。現在，全國人大常委會審議的法律草案一般都在中國人大網站上公開徵求意見，重要法律草案還在主要新聞媒體上公布。十一屆全國人大以來，有48部法律草案向社會公布，共有30多萬人次提出近180萬條意見。較多的如個人所得稅修正案草案收到23萬多條意見，最多的是勞動合同法修正案草案收到55萬多條意見。

3．法律案的表決

列入全國人大會議審議的法律案，由全體代表的過半數通過。憲法的修改，由全體代表的三分之二以上的多數通過。列入全國人大常委會審議的法律案，由常委會全體組成人員的過半數通過。所謂全體代表或者全體常委會組成人員，是指實有全體代表或者全體常委會組成人員，不是指到會的全體代表或全體常委會組成人員。所謂過半數，是指贊成票超過全體代表或全體常委會組成人員的半數。從我國的立法實踐看，發生過交付表決後未獲通過的情況。比如，九屆全國人大常委會第九次會議國務院提交的公路法修正案，由於贊成票等於常委會組成人員的半數而未超過半數，因此這一法律案未獲通過。

4．法律的公布

法律的公布，是立法的最後一道程序。我國憲法規定，中華人民共和國主席根據全國人大和全國人大常委會的決定，公布法律。簽署公布法律的主席令載明該法律的制定機關、通過和施行日期。

立法法規定，法律的修改和廢止程序適用法律的制定程序規定。根據立法法，立法的主要方式有立、改、廢、釋四種形式：一是「立」，即制定新的法律。二是「改」，即修改現行法律，目前修改法律的方式有三種：即修正案形式，憲法和刑法的修改採取這種形式；法律的修訂形式，一般用於對法律的大範圍修改；修改決定的形式，是目前法律修改的主要形式。三是「廢」，即對已明顯不適應經濟社會發展需要或已被新法替代、實際已不再適用的法律予以廢止。四是「釋」，即法律解釋。主要針對兩種情況：一是法律的規定需要進一步明確具體含義的，二是法律制定後出現新的情況，需要明確適用法律依據的。法律解釋權在全國人大常委會。另外，全國人大及其常委會還對一些特定、單一、具體的法律問題作出有關法律問題的決定。

（三）保障法制統一的立法規則

從立法上講法制統一，包括三層意思：一是一切法律規範，都不能與憲法相抵觸；二是下位階的法不能與上位階的法相抵觸；三是同位階的法相互之間不能抵觸。為了在分層次的立法體制中保障法制統一，立法法確立了以下重要規則：

1．明確不同層次法律規範的效力。憲法具有最高的法律效力，一切法律、法規都不得同憲法相抵觸。法律的效力高於行政法規、地方性法規和規章；行政法規的效力高於地方性法規和規章，地方性法規和規章不得同法律、行政法規相抵觸；地方性法規的效力高於本級和下級地方政府規章。

2．實行立法監督制度。立法法規定，行政法規要向全國人大常委會備案，地方性法規要向全國人大常委會和國務院備案，規章要向國務院備案。全國人大常委會有權撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規和地方性法規，國務院有權改變或者撤銷不適當的規章。同時，監督法也規定了規範性文件備案審查制度。除行政法規、地方性法規以及規章的備案審查外，還規定最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應用法律的解釋，應當報全國人大常委會備案；縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會對下一級人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定和本級人民政府發布的決定、命令進行備案審查。

3．確立了法律的適用規則。同一機關制定的特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。此外,法律一般實行不溯既往原則,即一部新的法律制定後，對它生效以前發生的事件和行為不適用，這個原則是法治國家通用的原則。但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權益而作出的特別規定除外。比如，刑法關於從輕的原則，即新法不認為犯罪或者處刑較輕的，按照新法處理，就是不溯既往原則的例外規定。

4.規定了處理不一致規定的裁決機關。一是，同一機關制定的新的規定與舊的特別規定不一致時由制定機關裁決。二是，地方性法規與部門規章不一致的，由國務院提出意見。分兩種處理方式：一是國務院認為應適用地方性法規的，直接決定在該地方適用地方性法規；國務院認為應當適用部門規章的，應當提請全國人大常委會裁決。三是，部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間規定不一致的，由國務院裁決。四是，根據授權制定的法規與法律不一致的，由全國人大常委會裁決。

二、立法應當遵循的基本原則

根據立法法，主要有以下幾項原則：

（一）堅持黨的領導

在立法活動中堅持黨的領導，最重要的是在立法工作中自覺貫徹黨的基本理論、基本路線、基本綱領、基本經驗、基本要求，堅持走中國特色社會主義道路，堅持以中國特色社會主義理論體系為指導，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全社會都必須一體遵守的社會活動準則。在事關政治方向、政治原則的重大問題上，要及時向黨中央請示彙報。每屆全國人大的立法規劃都經中央批准；重要法律的制定或者修改，例如監督法、物權法、選舉法等重要法律涉及的重大問題都以常委會黨組的名義向中央請示報告。在立法效果上，要確保立法工作有利於加強和改善黨的領導，有利於鞏固黨的執政地位，有利於保證黨領導人民有效治理國家。

（二）堅持緊緊圍繞黨和國家工作大局

立法是重要的政治活動。必須努力將立法工作放到經濟社會發展的大局中籌劃，放到改革發展穩定的全局中審示，放到國際國內的政治經濟環境中思考，自覺圍繞黨和國家中心工作，通過立法確保中央重大戰略決策和部署得到貫徹落實。比如，我們編製五年立法規劃和年度立法工作計劃，就是根據一個時期黨和國家工作的重點和現實需要確定立法項目。近年來，全國人大常委會圍繞中央提出的完善社會主義市場經濟體制、加快轉變經濟發展方式、保障和改善民生、加強和創新社會管理等任務，開展立法工作，制定了一系列重要的法律，有力地保障了改革開放和社會主義現代化建設的順利進行，取得了黨和人民都滿意的效果。

（三）堅持從國情和實際出發

堅持一切從實際出發，是辯證唯物主義世界觀的根本要求。體現在立法工作中，就要堅持從我國國情出發，從實際出發，不能從願望和想當然出發，不能從本本和概念出發，更不能照搬照抄西方國家的東西。要始終把我國改革開放和社會主義現代化建設的宏偉實踐作為立法的基礎，深入實際開展調查研究，全面把握客觀規律。確立一項制度必須統籌兼顧，與我國經濟社會發展階段相適應，要「瞻前顧後」「左顧右盼」，使其能夠行得通、管得住、可操作。

（四）堅持民主立法、立法為民

立法涉及對權利和利益關係的調整，無論修改現行法律還是制定新的法律，都在深層次觸動人們思想觀念和既有利益格局。尤其是在關係群眾切身利益的醫療、教育、住房、養老、就業、環境、資源、收入分配等領域，利益格局複雜，牽一髮而動全身。與過去相比，立法過程已不可避免地成為不同利益群體間的博弈過程，不同部門、行業、群體都力圖通過參與影響立法決策，為自己爭取權利和利益。立法是在矛盾的焦點上「砍一刀」，現在不僅要敢於「砍」這一刀，還要把這一刀「砍」得更加精準、科學、公平。這就要求我們在立法工作中要廣泛聽取各方面意見尤其是基層群眾的意見，切實做到集思廣益、凝聚共識，善於對各種意見進行理性分析和科學判斷，正確把握最廣大人民根本利益、現階段群眾共同利益、不同群體特殊利益的關係，正確反映和統籌兼顧不同方面群眾的利益，使我們制定的法律更加充分體現人民群眾的共同意願。

（五）堅持法制統一

堅持社會主義法制的統一，是加強民主法制建設、做好立法工作的內在要求。這一原則要求，一是，必須始終堅持維護憲法作為國家根本大法的權威地位，在中國特色社會主義法律體系內部，堅持以憲法為核心和統帥，一切法律、法規都不得同憲法相抵觸。二是，必須「依法立法」，也就是嚴格依據法定許可權、遵循法定程序開展立法工作。三是，保證法律的協調一致。加強對規範性文件備案審查，以保證法律法規的規定之間銜接協調、不相互矛盾，維護社會主義法制的統一。

三、新形勢下進一步做好立法工作的思考

黨的十八大確定全面建成小康社會的戰略目標之一是依法治國基本方略全面落實，提出法治是治國理政的基本方式，要求推進科學立法，加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑，完善中國特色社會主義法律體系。根據中央要求，本屆人大及其常委會的立法任務將十分繁重和艱巨，這裡，就發揮立法引領和推動作用，進一步提高立法質量談點體會。

立法的引領和推動作用，就是執政黨以法律為載體，依照法定程序提出自己的價值目標和政策措施，並以國家強制力保障實施，從而實現其政治主張。發揮立法的引領和推動作用，就是強調注重運用法律手段調整利益關係、推動改革發展，努力做到政治決策和立法決策協調同步。

發揮立法的引領和推動作用，涉及對法的作用和功能的認識。馬克思、恩格斯都認為，法律不僅由以經濟為基礎的社會關係所決定，而且也對社會產生巨大的反作用。正如馬克思在《資本論》中指出的，「工廠法的制定，是社會對生產過程自發形成的第一次有意識、有計劃的反作用。」恩格斯駁斥一些學者矢口否認法對經濟發展的巨大的反作用的荒謬，他說：「看看《資本論》，例如關於工作日的那一篇，那裡表明，肯定是政治行動的立法起著多麼重大的作用。」改革開放以來，我們黨也十分重視並強調法律的引導作用。黨的十五大就要求，要把改革和發展的重大決策同立法結合起來，要運用法律規範和引導經濟社會的發展。需要說明的是，發揮立法的引領和推動作用，並不否認法律來源於實踐，而是更加註重法律對實踐發展的能動性；並不否認法律的規範、教育、保障等功能，而是更加註重通過立法引領實踐、推動改革、促進發展。

那麼，當前為什麼強調要發揮立法的引領和推動作用？

第一，發揮立法的引領和推動作用，是全面推進依法治國的必然要求。實現國家各項工作法治化，客觀上要求我們黨更加重視立法工作，把立法資源用足用全，把立法手段用活用好，通過立法把黨的主張和人民意願上升為國家意志，用法律制度凝聚社會共識、鞏固執政地位、引領改革發展。經過30多年的改革開放，我國現代化建設取得突出成就，積累了豐富的實踐經驗，特別是中國特色社會主義法律體系的形成，從制度上、法律上解決了國家發展中帶有根本性、全局性和長期性的問題，我們有條件也有能力從制度上進行頂層設計和總體規劃。第二，發揮立法的引領和推動作用，有利於降低執政成本，強化法律權威。法律是治國之重器。中國古代思想家韓非把法律看成「御悍馬」之「轡策」，能「興功懼暴，定分止爭」。法律的權威、國家的權威、執政黨的權威是一個整體。法律沒有權威，有令不行、有禁不止，國家和執政黨的權威也會受到損害。我國正處在改革發展的關鍵階段，發展壓力大，社會矛盾複雜凸顯，需要解決的問題千頭萬緒，更要強調樹立和維護法律的權威。通過法定程序廣泛聽取意見，在充分討論、溝通協商的基礎上，以法律作為社會認同的最大公約數，形成全社會一體遵行的規則，是預防和減少社會矛盾的最佳途徑。我們黨越重視立法的引領和推動作用，法律就越有權威，黨的主張就越容易被社會認同。

我理解，發揮立法的引領和推動作用應當在以下三個方面下功夫：

第一，發揮立法的引領和推動作用，關鍵是處理好改革決策與立法決策的關係。立法決策是科學決策、民主決策、依法決策的有機結合。當前，改革發展對立法的要求，已經不是僅僅總結實踐經驗、鞏固改革成果，而是需要通過立法做好頂層設計、引領改革進程、推動科學發展。人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決問題。這就要求我們順應時代發展和社會進步的要求，正確處理好改革決策與立法決策的關係，把深化改革同完善立法有機地結合起來，通過立法實現科學決策與民主決策的有機結合。實踐證明，用法治方式推進改革，努力做到改革決策與立法決策同步、協調，既確保改革決策的合法性和正當性，避免盲目試錯，降低改革成本，分擔改革風險，又爭取多數群眾的擁護和支持，最大限度凝聚改革共識，為改革決策提供極大的民意基礎和動力支持。

第二，充分發揮立法的引領和推動作用，重點是堅持在法治框架內推進改革。應興應革的事，有了政治決策之後，應儘可能先立法、後推行。改革方案的研究過程，也應是立法項目的研究過程，應當吸收立法部門的同志參加。開展先行先試和制度創新，必須在憲法和法律軌道上進行。對憲法和法律，我們任何時候都要保持敬畏之心，懷有惶恐之意，紅線不能觸碰，底線不能逾越。對各方面、各地方提出的創新需求，應當從立法上及時研究提出解決問題的路徑和辦法。只有這樣，改革才會更具合法性、系統性、整體性和協同性，才能不斷突破、持續推進。

第三，充分發揮立法的引領和推動作用，核心是提高立法質量。張德江委員長在第十二屆全國人大常委會第一次會議上的講話中指出，立法質量直接關係到法律的實施效果，是加強和改進立法工作、完善法律體系的永恆主題。越是強調法治，越要提高立法質量。發揮立法的引領和推動作用，要求我們牢固樹立並不斷強化「質量第一」的立法理念，將提高立法質量擺在突出重要的位置，始終把提高立法質量作為加強和改進立法工作的重中之重。一是，增強立法針對性。要緊緊圍繞經濟社會發展中迫切需要解決的現實問題開展立法工作，尤其是要抓住改革的重點領域和關鍵環節，深入調查研究，把握客觀規律，做好制度設計，使法律規定的內容真正解決現實中的問題。二是，增強立法及時性。立法既要精雕細刻，又要反應靈敏、下先手棋。要針對突出問題，及時啟動立法程序，出台相關法律法規予以規範和引導。三是，增強法律的可執行性。法律的生命在於實施，法律必須具有可操作性，才能得到有效實施。在立法中，要研究清楚法律所調整的社會關係，能具體規定的就應當明確規定，能在法律中規定清楚的，就不一定另搞配套法規。實踐經驗尚不成熟、又需法律規範的，先作出原則規定，明確改革的基本方向和主要措施，同時為深化改革留下空間，督促制定配套法規。法律立改廢條件暫不具備實踐又迫切需要的，可通過授權方式先行先試。四是，增強立法系統性。要綜合運用制定、修改、廢止、解釋、清理、備案審查等多種形式，組合協同，做到各項制度相互銜接、統籌協調、形成合力，切實提高立法引領和推動作用的成效。

最後，加強和改進立法工作，不斷提高立法質量，離不開為全國人大及其常委會履行立法職權提供服務的立法工作隊伍，這支隊伍素質高低在一定程度上決定著立法質量的高低。長期以來，立法工作隊伍建設面臨「進也難出也難」的兩難局面，合適的人才不願來，有潛力的幹部出不去。在法律體系形成的新起點上，黨中央提出，要進一步加強立法工作人才隊伍建設，改革創新人才培養機制，著力培養一批國家級立法工作領軍人才、專家級立法工作骨幹人才以及素質優良的立法工作專業人才。因此，著力培養高素質的立法工作人才，既是當前的緊迫需要，也是長遠的戰略任務，亟需將立法工作隊伍建設納入國家中長期人才發展規劃，下大氣力培養一大批講黨性、講奉獻、懂規則、熟悉不同領域業務知識的立法工作幹部。完善立法工作人才選拔任用、激勵保障等機制，對於隊伍中的拔尖人才、領軍人物，要創造條件讓他們在社會主義民主法制建設中發揮更大作用，通過多種途徑和方式為他們提供施展才幹、發揮專長的舞台。

（李適時 全國人大常委會委員、全國人大法律委員會副主任委員，全國人大常委會法制工作委員會主任）

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