周農建：中國民族問題的困局與出路

進入專題：民族問題● 周農建近日美國總統奧巴馬會見達賴喇嘛，北京抗議之聲猶在，又傳來有關新疆和田恐怖襲擊的報道，十幾人被打死，中國民族問題再度引起人們的關注。為什麼在其他一些國家，少數族裔占人口的百分之幾十，政府很少給予民族優惠政策，族裔間相安無事，少有獨立訴求，而中國藏、維兩族人口僅佔總人口的百分之一，幾十年來北京大力安撫優惠，但兩地的民族問題卻始終成為當局的心頭之患？究其原因，這與北京在民族問題上的認識盲點有關。一、解決民族問題沒有第三條道路在民族問題上，要麼民族獨立，要麼民族融合，不可能有第三條道路。那種不同民族在一個國家劃地而治的所謂民族區域自治，既違反中國歷代的治國經驗，已經被蘇聯的民族分裂所證偽，也違反了現代行政理念。民族區域自治制其實在中國古已有之。中國曆朝歷代對於境內的少數民族，通常採用「土司」制度，冊封其族內頭人，管理自己的部落。這種劃地而治制度的好處是節省行政成本，任其自治，朝廷省去煩惱。然而，歷代治國者都明白，這種一時的「省事」隱含長期的風險，即難免出現區域性的族群反叛，對中央政權和國家版圖構成威脅。故而，在歷代的「治夷」之策中就有如下一些方法常被採用作為補救：1、分而治之 - 通過重劃、縮小自治區域，分化和弱化其分離的總體勢力，降低潛在的反叛風險。2、遷徙 - 將少數民族遷移到中原地區，與主體民族混居，使之逐漸被融合同化。3、改土歸流 - 改土司制度為州縣制度，即從行政區划上取消民族區域制。現代歷史中民族區域制的典型例子是蘇聯式的民族區域自治。這一模式的不成功已經被蘇聯和南斯拉夫的民族區域自治的加盟共和國的分裂所證明。中國由於採用了類似的模式，因而也就表現出類似的問題。讓我們看一看美國的情況。按2010年美國人口普查的統計，美國拉美裔佔美國總人口的16%，非洲裔佔13%，亞裔佔5%，白人佔64%。美國有如此大比例的少數族裔人口，儘管有時會出現族裔衝突，但卻幾乎從來沒有過民族分裂主義運動。究其原因，就在於它採用了一種民族融合的模式，而不是民族區域自治制。由於美國的族群沒有被分隔成不同的區域（至少沒有法律確認的區域），因此即便當族群矛盾激化時，它可能導致社會動亂，但卻不會對國家統一構成威脅。如在美國的黑人和白人的族群矛盾激化時，弱勢的一方可以指責社會不公，沒有「民權」，但卻不會有分區而治的分離主義訴求。中國境內的藏人和維吾爾人總數僅僅各為幾百萬人，合計若相當全國總人口的1%。多年來，為了安撫這僅僅1%的族群，北京傾全國之力，數十年各省對口支援，動輒耗費數十數百億的財政資源，年復一年，外忙於消音，內疲於滅火，卻始終未見情況有所改善。原因何在，這就在於，中國採用了一種與美國不同的按民族分區而治的制度。試想，一個有百分之幾十的少數族裔人口的國家，沒有出現民族分離主義，而一個少數民族只佔百分之幾的國家，卻長期不得安寧，兩者在民族問題上的治國模式之優劣已不言自明。古今中外的歷史表明，在民族問題上，只有兩個選擇：要麼任其獨立，要麼融為一體，舍此沒有第三條長治久安之路。二、民族理論的認識盲點1、民權與地權的混淆 - 區域族群政治割據中國的民族自治理論存在的一個很大的認識誤區，即是將「尊重民族權利」與劃地而治聯繫起來。這種自治理論不僅在實踐上是被證明是不成功的，在理論上也有問題。從理論上看，在一個統一的國家中，本應是各民族共同擁有統一的國土。那種將一個區域民族化的做法，實際上是一種區域族群政治割據。將「民族權利」問題理解為「地權」問題，必然導致那種排外性的分離傾向。應當將「民族權利」問題理解為「民權」問題，而不是「地權」問題。爭取民族權利，不應當是爭取在一個統一國家中的區域民族特權，而應當是爭取各民族在無論哪個區域一律平等的公民權和其他「民權」。民族分離主義的一個最基本的理論觀點就是認為某一民族擁有對某一地區的所有權。雖然，民族地權意識的形成有其歷史的原因，如某一民族是在歷史的某一時期以其土地和人民加入到一個國家中來的，因而有「這是我的土地，我應當是這裡的主人」的意識並不奇怪。然而，一個民族既然加入了一個國家，成為整個國家的所有人之一部分，卻又認為自己對某一地區有排他性的所有權，這顯然是一種區域族群政治割據。2、住民自決與民族自治的混淆 - 區域民族特權主義「住民自決」原則是現代民主制度中的一個原則。不應當將這一原則與「區域民族自治」混淆起來。前者指的是一個地區的居民，無論族群和文化背景，均有平等的權利去共同決定所在地區的事務。而後者卻是給予一個地區的主要族群以政治、文化和社會特權。顯然，那種區域民族自治是違背人人平等原則和民族平等原則的，是一種區域民族特權主義。它對在該區域內外的其他民族是另一種形式的不公平。3、區域民族割據和區域民族特權違反當代普世價值和現代行政理念那種要求限制人口向某一民族聚住區域流動，要求該地區的事務由其居民中的某一民族決定，而不是由該地區所有民族共同決定的主張，顯然是與當代世界的普世價值相背離的。這種以某一民族的區域割據排斥國內統一市場和人口自由遷徙，以某一民族的區域特權代替人人平等的「住民自決」原則，和按民族來劃定行政區域等主張，即便搬到那些被民族分離主義者推崇的任何一個西方國家中，也是不符合其「普世價值」和現代行政理念，而不會被接受的。三、對民族政策的反思要跳出軟硬寬嚴的思維定式六十年來，北京在民族問題上不斷反省反覆，調整政策，可是卻始終跳不出軟硬失當和寬嚴皆誤的困局。海外有一些學者對中國的民族問題缺乏基本的了解，總以為少數民族在中國是被歧視和被壓迫的一群。他們也許完全沒有想到，象西藏和新疆等地的少數民族，每一族群的人數僅僅數百萬之眾，大約僅相當於內地幾個縣的人口，而這些族群按其人口比例，所享受的國家財政撥款，所佔有的從中央到地方的國家官職比例和職級，和享有的照顧性政策傾斜，已經遠遠超過了主體民族。如果要問為什麼在這些地區仍會有不滿出現，這就象問為什麼北愛爾蘭人會要求獨立和美國的某些少數族裔會一直抱怨社會不公。在國內一些學者中還有一種反思：為什麼在某一時期（如胡耀邦時期），國家給了民族地區更多的民族自治權和照顧，受到少數民族的歡迎，當時社會也穩定呢？這不表明多給自治權和照顧有利嗎？這種看法是短視的。當年蔣經國在台灣重用本土人士，開放黨禁，台灣人曾為此萬眾歡呼，而後來卻幾乎要將蔣氏父子鞭屍體揚灰，徹底否定中華民國，實現台灣獨立。原因何在？這就在於，本土意識或民族意識的成長發酵有一個過程，從一種被限制的狀況，突然轉到一種較少限制的狀況，當然會受歡迎，也會有一段滿意的平靜期，而本土意識或民族意識經過一段時間的成長發酵後，又會再度膨脹，出現新的不滿，要求更多。為消除不滿，治國者常會採用安撫之策，於是這就導致一種循環：滿足，膨脹，再滿足，再膨脹，直到無法滿足，矛盾爆發。處理民族問題，應當跳出「軟硬兩手」的思維定式。嚴厲打壓只會激化矛盾，而那種以照顧性特權和國家財政傾斜為內容的安撫也只是飲鳩止渴。應當意識到，問題不在於，是否即便違背了人人平等、統一市場和遷徙自由的當代普世原則，而給予少數族群更多的照顧性特權、更多的國家財政傾斜，和採用區域關門主義，就一定會消除民族分離意識，而在於恰恰相反，長期的政策性和區域性族群區隔，只會強化民族的身份和區域意識。這種民族意識與區域意識的糾結，正是區域民族分離主義存在的土壤。解決民族問題的出路，不是軟硬問題，而是應當釜底抽薪，走民族融合之路。逐漸弱化民族區域概念，推進民族融合，這應當成為中國解決民族問題，防止族群矛盾激化導致區域民族分離主義的治本之策。對於中國來說，民族區域自治至多只應是一種過渡模式，而不應當將之當作終極模式。中國的少數民族聚族而居的狀況是歷史形成的，而中國現有的以行政區劃在法律上強化民族區域概念的模式，在中共建政後也已經有幾十年的歷史。要突然改變這種聚族而居的現實，或突然改變現有按民族劃地而治的模式，會有社會的和政治的巨大阻力。因而除了在理論上要有所突破，形成一種新的民族理論和輿論導向外，在政治操作上應當借鑒古代行之有效的政治經驗和當代多民族國家的治理模式，結合改革開放的現代化進程，採用漸進的、引導的方式，逐步改變現有局面。總的目標應當是：逐漸淡化區域的民族特徵，使民族概念與區域概念逐漸相分離，逐漸消除民族的區域地權意識和區域特權意識，逐漸與當代世界通行的行政理念接軌，即逐漸取消按民族來劃分行政區域的體制，從而逐漸消除區域民族分離主義賴以存在的條件。在政策上，可以考慮如下幾點：1、以政策傾斜鼓勵內地人口向邊疆地區流動。2、以政策傾斜鼓勵邊疆少數民族人口向內地流動。3、以地區傾斜政策取代民族傾斜政策。4、以鼓勵消除民族分別的優惠政策取代鼓勵保持民族分別的優惠政策。5、增強內地與邊疆地區的市場經濟聯繫。6、調整行政區劃，設立新的省份、直轄市、或經濟特區，從外延上縮小原有的以區域民族化為特徵的行政區域範圍。進入專題：民族問題
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