李眾敏：中國海外經濟利益保護戰略芻論

內容提要」隨著中國對外投資規模不斷上升以及企業國際拓展的加速，中國海外經濟利益保護日益重要，全球政治經濟環境變化也給中國海外經濟利益帶來了新的挑戰。根據以往研究以及各國實踐，海外經濟利益面臨著政治、經濟、政策、社會、自然災害、運營等六類風險。在這六類風險中，尤其以東道國政治動蕩、東道國的安全審查、東道國工會活動、東道國金融不穩定與債務違約、中國企業不熟悉社會責任等對中國海外經濟利益威脅最大。為了應對這些風險，中國政府已經採取了一些措施，但總體上中國保護海外經濟利益仍然處於起步階段，面臨著諸多挑戰，這在中國應對利比亞危機中表現無遺。中國迫切需要形成海外經濟利益保護戰略，要明確中國海外經濟利益保護的對象並對外宣示，確定中國海外經濟利益保護的戰略目標和重點，豐富中國海外經濟利益保護的手段。在中國海外經濟利益保護戰略之下，要健全海外經濟利益保護的機制與機構，加強相關立法和政策調整，並培育大型跨國公司，形成海外經濟利益保護的三大支持體系。

　　「關鍵詞」海外經濟利益保護；戰略；支持體系

　　「作者簡介」李眾敏，中國社會科學院世界經濟與政治研究所副研究員。（北京郵編：100732）

　　*筆者感謝姚枝仲、張金傑、王永中、李國學、潘圓圓和《世界經濟與政治》雜誌匿名審稿專家對本文提出的寶貴意見，當然，文責自負。

　　隨著中國外匯儲備規模不斷擴大以及企業國際競爭力的提升，中國在海外的經濟利益也不斷增加。近年來，國際投資環境發生了很大的變化，使得保護海外經濟利益成為非常迫切的問題。本文以國內外對海外經濟利益保護的研究和實踐為基礎，分析提出中國海外經濟利益保護戰略。全文分為四個部分：第一部分介紹中國海外經濟利益的界定，第二部分分析中國海外經濟利益面臨的主要風險，第三部分介紹中國應對保護海外經濟利益的進展與問題，第四部分是關於建立中國海外經濟利益保護戰略的建議。

　　一、中國海外經濟利益的界定

　　根據斯蒂芬。克拉斯納（StephenD.Krasner）的研究，有兩種方法定義國家利益：一種是邏輯演繹（logical－deductive）的方法，這種方法採取邏輯推理的方法對海外國家利益進行界定；另一種是實證演繹（empirical－inductive）的方法，這種方法根據中央決策者的聲明和行為來判斷國家利益。受中國海外經濟利益保護的實踐約束，我們只能採取第一種方法進行界定。

　　根據蘇長和和陳偉恕的定義，結合武麗麗的分類，我們認為中國海外經濟利益是指中國的自然人、法人或國家所擁有的，在中國有效的主權管轄區域或行政管轄區域以外存在的，受到國際合約、當地法規或中國國內法規保護的經濟利益。

　　根據這一定義，構成中國海外經濟利益的要件包括：一是在主權管轄區域或行政管轄區域以外存在。由於中國香港、中國澳門、中國台灣等地區的原因，我們認為海外經濟利益可以適用主權原則，也可以適用行政管轄原則。如果適用主權原則，那麼海外經濟利益只包括在外國的經濟利益；如果適用行政管轄原則，則還要包括中國香港、中國澳門和中國台灣等區域。二是利益主體。利益主體不只是國家，而是也包括自然人、法人（企業）在內。三是合規原則。中國所擁有的經濟利益必須符合國際合約、當地法律或中國國內法律等其中任何一項，即視為合法利益。這比通常用「國際合約」為界線的定義要寬泛，因為有些國家並不是國際合約的成員，所以用國際合約來界定顯然不合適。四是經濟利益。與安全利益不同，中國海外經濟利益只包括經濟利益，一些和經濟利益相關的安全利益（如海外員工的安全）也可以視為經濟利益，而純粹的人身安全（如中國遊客安全等）則不屬於經濟利益的範圍。

　　根據對中國海外經濟利益的定義及要件，海外經濟利益又可分為狹義的經濟利益和廣義的經濟利益。其中，狹義的經濟利益就是指中國的海外資產和海外收益，即中國政府、企業和公民在海外持有的資產以及在海外的收益。而廣義的海外經濟利益除了海外資產和收益外，還包括規則制定、通商自由和員工安全等內容。在本文中，我們要討論的是廣義的海外經濟利益，在此將其分為五大部分：

　　第一，海外資產。包括中國的對外資產和海外承包在建的工程：（1）中國的對外資產。根據外匯管理局的統計，2011年年末中國共有對外資產47182億美元，其中包括3642億美元直接投資、2600億美元證券投資、8382億美元其他投資和32558億美元儲備資產，這些都屬於中國的對外資產。其中當然也包括中國外匯儲備對外投資和主權財富基金對外投資。（2）中國的海外工程。2010年，中國在海外有1343.67億美元的工程承包合同，這些工程分布在全球不同地區（主要是發展中地區），這也是中國海外經濟利益的重要組成部分。在一般情況下（非外匯管制或資本管制），中國政府、企業和個人可以依法將海外資產兌換成可匯兌的貨幣，並轉移回國內。

　　第二，海外收益。包括海外投資所得、承包工程所得、務工所得等海外收益。而且，在一般情況下（非外匯管制或資本管制），中國政府、企業和個人可以依法將海外收益兌換成可匯兌的貨幣，並匯回國內。

　　第三，規則制定。在經濟規模不斷上升時，中國在全球治理中正遭遇越來越多的瓶頸，實踐證明，規則制定是全球利益中的重要內容，它主要包括：（1）公平參與制定全球經濟規則的權利。在全球制定和改革多邊貿易規則、投資規則、貨幣體系、專利和標準等經濟相關規則中，中國有公平參與的權利。（2）公平參與全球治理的權利。在全球治理相關的多邊、區域機構中（如國際貨幣基金組織、世界銀行、二十國集團、亞洲開發銀行等），中國有公平參與這些機構的權利，並有權在這些機構的活動中反映中國的訴求。

　　第四，通商自由。包括投資自由、貿易自由以及資金往來自由等內容：（1）貿易自由。2010年，中國共有出口15777.5億美元，這些出口受到國際合約（如關貿總協定）以及各種國內外法規、條約的保護，出口自由是中國最基本的海外經濟利益。同時，中國還有進口的自由，尤其是進口資源、能源、糧食等戰略物資的自由以及進口中國需要的技術的自由。（2）投資自由。中國政府、企業和個人依法具有在海外進行直接投資、金融投資和其他投資的權利。（3）海外經商與就業。中國公民、企業有權在海外依法經商和就業的權利。（4）運輸安全。保障主要運輸通道的運輸安全，對於保障中國的貿易投資自由至關重要，尤其是要保障主要能源資源運輸通道安全，防止海上和陸上的安全威脅。

　　第五，員工安全。公民在海外的人身安全既涉及安全利益，也涉及經濟利益。中國海外經濟利益中涉及的人身安全問題特指與經濟利益相關的人身安全，如中國企業海外管理人員、普通員工、工程技術人員、工程建築工人的人身安全，我們稱之為「員工安全」。到2012年3月末，中國共有在外各類務工人員80.9萬人。

　　二、中國海外經濟利益面臨的主要風險

　　一戰以前，歐洲發達國家在海外也存在一定規模的投資，但是海外經濟利益保護的任務不是很重，主要是因為大部分投資都是和殖民體系聯繫在一起的。一戰以後，隨著殖民體系的瓦解，市場化的投資越來越多，尤其是有一些發達國家的跨國公司到發展中國家去投資，這時海外經濟利益保護的問題才開始凸顯。歐美髮達國家在海外經濟利益保護中，關注最多的是資產沒收（國有化）的問題，但近年來威脅海外經濟利益的因素越來越多，我們可以將海外經濟利益面臨的風險分為政治風險、經濟風險、政策風險、社會風險、自然災害和運營風險等六大類。

　　和其他國家一樣，中國也同樣面臨著以上六類風險，當然，中國海外經濟利益所面臨的風險與歐美髮達國家存在許多不同的地方：一是中國面臨的國有化風險比較小，而發達國家則把國有化視為對外投資的頭號風險；二是中國是發展中國家，發展中國家在向發達國家投資的過程中，面臨完全不同的制度環境，所面臨的風險也就不相同；三是企業自身能力不足帶來的風險甚至比宏觀層面的風險還要大，企業投資決定不謹慎、規避風險能力差、跨國管理能力不足等問題所導致的風險，要遠大於宏觀經濟與政治風險帶來的問題，而歐美髮達國家的跨國公司多具有較強的跨國管理和經營能力。

　　具體而言，在上述六類風險中，中國經常面臨的風險主要包括以下方面：

　　第一，東道國政治動蕩。東道國政治動蕩可以說是中國海外經濟利益面臨的首要風險，它表現為兩種形式：一是當地發生政治動蕩。比如在西亞北非局勢動蕩中，中國海外工程承包企業就受到很大的影響。二是由於當地政治動蕩所導致的綁架、爆炸等恐怖襲擊。在政治動蕩地區，大部分恐怖襲擊是針對商業設施的。根據美國國務院的統計，2001年，全球共發生針對各種設施的恐怖襲擊531起，其中對商業設施的襲擊為397起，佔74.8%，而對軍事和政府設施的恐怖襲擊只有17起，僅佔3.2%.中國石油工人在奈及利亞遭綁架等，都屬於這一類的風險。

　　第二，東道國的安全審查。自從中國企業開始大規模對外投資以來，安全審查可以說是中國企業海外投資面臨的頭號難題，這主要由三個方面的原因造成：一是中國對外投資增長速度太快。由於中國對外投資迅速增長，導致外國政府、媒體、公眾對中國的投資抱有戒心，中國對歐美、非洲、拉美的投資都成為媒體討論的焦點。二是中國對外投資主要由國有企業完成。一般而言，發達國家對國有企業有諸多的擔心，即使是已經治理改革、符合經濟合作與發展（OECD）組織《國有企業國際化經營指南》的國有企業，也同樣會遭受更多的審查。中國國有企業對外投資規模大、投資領域敏感（能源、資源居多），而自身的改革又不到位，招致更多的安全審查也是非常自然的事情。三是中國企業不善於與公眾和媒體打交道。中國企業（尤其是國有企業）有典型的家長式領導風格，加上國內外經營環境的不同，在對外投資的過程中，往往對媒體的作用不夠重視，也沒有對引導公眾情緒、消除公眾疑慮給予足夠的重視。由於以上幾個方面的原因，中國的對外投資實際上引發了世界各國（尤其是發達國家）安全審查體系的全面升級，包括美國、澳大利亞在內的發達國家，都直接或間接因為中國的投資而加大了對外國投資的安全審查。美國在中海油併購優尼科公司失敗後立即對外資審查體系進行了提升，而澳大利亞則對外資准入政策進行了調整。以美國為例，1990年以後，中國共有六筆交易因為美國外國投資委員會（CommitteeofForeignInvestmentintheUnitedStates，CFIUS）的安全審查而被取消或否決，安全審查幾乎導致中國國有企業在美國的所有大型併購交易都以失敗告終。

　　第三，東道國工會活動。在美國早期進行海外投資時，由於企業國際經驗不足，海外工會活動也是其海外經濟利益面臨的風險之一。比如20世紀20年代美國在墨西哥的石油投資，就因為熱帶病、居住條件差及油井滲水等原因，導致當地工人選擇依賴工會進行革命，並導致了長達20年的罷工，最終當地政府介入，並將美國投資的油田收歸國有。20世紀60－70年代歐美跨國公司提出「企業社會責任」後，這一狀況已有很大的改善，東道國工會活動已經不再是歐美保護海外經濟利益的重點。相反，東道國工會活動對中國的海外利益帶來了巨大的挑戰，由於工會活動導致中國海外經濟利益受損的案例包括：（1）格力電器對巴西的投資。巴西法律規定每年必須按照通貨膨脹率給員工漲工資，格力電器在初建廠時並不清楚這一點，因此導致當地工會抗議。根據巴西的文化與習慣，巴西工人嚴格按照工種安排工作，在本職工作無事可做的情況下，不可以輕易換到別的崗位上幹活，這與中國的習慣是不一樣的。格力電器曾經按照中國的習慣，將停工的工人換到別的崗位上幹活，結果也導致當地工會的抗議。（2）上海汽車集團股份有限公司收購韓國雙龍汽車公司。在上汽集團收購雙龍公司以後，由於急於求成等多方面原因，也是導致雙龍工會持續、反覆罷工，對雙龍公司的正常運營造成了嚴重的影響，2008年，雙龍公司僅生產了8.1萬輛車，產能利用率不到40%，最終導致雙龍公司在2009年2月進入破產程序。

　　第四，東道國金融不穩定與債務違約。這對中國對外證券投資和直接投資都造成了影響。在外匯儲備對外投資的過程中，中國已經充分借鑒了拉美債務危機、亞洲金融危機的教訓，將資金投資於發達國家的國債和機構債，即使這樣，仍然難以避免債務違約的影響。

　　同時，金融不穩定也對直接投資造成影響，在格力電器投資巴西的過程中，由於雷亞爾幣值不穩定，格力巴西公司在2002年、2008年分別錄得2767萬元和5732萬元的虧損，都是因為雷亞爾貶值所導致的。

　　第五，中國企業不熟悉社會責任導致的問題。社會責任是20世紀60－70年代提出來的概念，它是通過對利益相關者（當地社區發展、環境保護、就業等）的重視，減少在當地投資的阻力和風險。歐美跨國公司已經非常熟悉這一規則，並成功運用這一規則減少對外投資的風險。但對中國「走出去」的企業而言，「企業社會責任」仍然是一個新概念，只有少數企業能夠較好地運用這一理念減少海外投資風險，大多數企業在理解、運用上還存在不少問題，由此招致了許多批評。以首鋼秘魯鐵礦公司（ShougangHierroPeru）為例，由於公司處理不當或沒有注意社會責任，當地社會對首鋼秘魯鐵礦公司存在不滿：（1）工資偏低。在2009年，首鋼提供的工資為11－18美元/天，平均435美元/月。而同樣在秘魯運營的跨國公司工資則達722美元/月。（2）健康與安全狀況欠佳。首鋼秘魯公司曾經四次因為健康、安全或環境問題被罰款。員工多次向秘魯政府的監督委員會抱怨設備不安全以及安全標準非常低。（3）投資承諾不兌現。在收購之初，首鋼承諾在1992－1995年間投資1.5億美元，但實際只投資了3500萬美元，因此被罰款1400萬美元。（4）不注重保護當地的就業。首鋼收購HierroPeru後，大量從中國國內帶工人到秘魯，使當地的員工數量從3000名減少到1700名，導致當地不滿。

　　三、中國海外經濟利益的進展與面臨的挑戰

　　二戰以後，由於全球治理機制的完善，包括國際貨幣基金組織、世界貿易組織、世界銀行等機構的建立，大大改進了全球貿易和投資保護狀況。在這一背景下，各國政府和企業也加強了對海外經濟利益的保護。

　　在過去幾年中，中國在保護海外經濟利益上也積累了一些經驗，如在應對反傾銷訴訟、撤回海外務工人員、解決專利糾紛、簽訂雙邊投資協定等多個領域，對中國在海外的經濟利益進行了一些有效的保護。

　　第一，通過參與全球治理保護海外經濟利益。中國在國際貨幣基金組織和世界銀行的投票權有所上升，在二十國集團、金磚國家、上海合作組織等多個國際和地區性平台上發揮更大的作用，都實實在在地提高了中國參與全球治理的能力，這為中國保護海外經濟利益打下了堅實的基礎。在聯合國的有關決策中，中國作為常任理事國，可以通過自身的投票權影響相關決策，從而達到保護海外利益的目的。在世界銀行的貸款決策中，中國也可以運用自身的投票權，從而促使相關國家對中國的海外利益採取適當的保護。當然，中國目前在各種不同的場合下，並沒有從經濟的角度使用過投票權。但是，通過在各種多邊機制中的交流，也可以在一定程度上起到保護中國海外經濟利益的作用。

第二，在高層訪問中申明經濟利益。20世紀90年代以後，美國加強了行政部門對海外投資的支持，具體做法包括在總統或國務卿外訪時發表對美國公司的口頭支持、商業領袖隨訪、企業高管隨商務部官員出訪等。目前，這已經成為全球多數國家的慣例，中國也不例外，在高訪中，一般都有相關領域的企業家隨訪，在加強與各國的經貿關係的同時，也為這些企業的海外利益提供了有力的保障。除此之外，在中國對外合作的重要平台中，都設立了企業家或工商界合作的對應機制，這些機制都是和各對外合作平台的首腦峰會同時召開的，而且和首腦峰會之間存在不同形式的互動，因此在促進中國企業對外投資順利發展、保護中國企業在海外的經濟利益等方面，都起到了積極的作用。

　　第三，簽訂雙邊投資協定。雙邊投資協定最早是由發達國家（資本輸出國）和發展中國家（資本輸入國）之間簽訂的，而且通常是由發達國家發起的，為的是更好地保護髮達國家在發展中國家的投資。但這一模式在20世紀80年代末和90年代發生了改變，越來越多的發展中國家和新興經濟體之間簽訂了雙邊投資協定，所以資本輸出國和輸入國之間的界線越來越不清晰。簽約的國家通常希望雙邊投資協定能夠保護自己的直接投資流出，也能吸引更多的直接投資流入，並導致了20世紀90年代成為雙邊投資協定發展最快的時期。在這一時期，協議的內容也發生了一些變化，早期的雙邊投資協定會要求東道國給予「超國民待遇」，即對外國投資採取高於本國投資的保護。但是隨著越來越多的發展中國家之間簽訂雙邊投資協定，協定的內容越來越追求國民待遇，而不是「超國民待遇」。

　　簽訂雙邊投資協定也是中國保護海外經濟利益的重要手段之一，截止到2011年6月，中國已經與123個國家和地區簽訂了雙邊投資協定，與94個國家和地區簽訂了避免雙重徵稅協定。總體上，這些雙邊投資協定可以對中國的海外投資進行三個方面的保護：一是保障其國民待遇。根據雙邊投資協定，中國的投資有權和東道國的投資享受同等的保護。二是對資產沒收和補償進行規定。如果中國跨國公司的資產被國有化，中國跨國公司有權要求補償。三是避免雙重徵稅。對於在中國已經徵收的稅收，可以在東道國進行抵扣，而中國跨國公司在東道國已經繳納的稅收，也可以根據有關規定在中國進行抵扣。

　　第四，促進企業履行社會責任。中國在促進企業履行社會責任方面也做了很多工作。2006年，深圳證券交易所發布了《上市公司社會責任指引》，該《指引》參考了經合組織的《跨國公司行動指南》；2007年，中國進出口銀行發布了《中國進出口銀行貸款項目環境與社會影響評估指南》，要求中國進出口銀行的貸款企業遵守東道國法律、法規，並明確了海外項目的社會和環境評估標準；2008年，國務院國有資產監督管理委員會發布了《關於中央企業履行社會責任的指導意見》，正式將社會責任的履行納入到了企業的日程工作範疇。

　　第五，保障運輸通道安全。聯合國安理會於2008年6月通過第1816號決議，授權外國軍隊在索馬利亞政府同意的情況下，可以進入索馬利亞領海打擊海盜及海上武裝搶劫行為，授權有效期為6個月。之後，在2008年10月，聯合國安理會再次通過第1838號決議，呼籲關心海上安全的國家積极參与打擊索馬利亞海盜的行動。從2008年12月到2012年5月，中國已經派出十批護航艦艇編隊，在亞丁灣、索馬利亞海域執行了護航任務。

　　第六，保障海外員工的人身安全。將中國員工從不安全地區撤離，保障其人身安全是中國保障海外經濟利益上做得比較好的地方。2006年以後，中國就形成了從不安全地區撤離本國公民的慣例。2011年，在利比亞局勢動蕩期間，中國通過海陸空等多種渠道從當地撤出3.6萬名員工。在敘利亞發生動蕩時，中國政府也採取了類似措施。

　　但總體上中國海外經濟利益保護還處於起步階段，保護海外經濟利益的經驗還不足、手段也非常缺乏，同時面臨著諸多挑戰：

　　第一，缺乏海外經濟利益保護戰略。海外經濟利益保護是戰略問題，也需要戰略性應對。中國海外資產安全與否、收益率高低關係到中國經濟模式是否能夠成功，②因此，應當把保護海外經濟利益提高到戰略高度。到目前為止，中國在保護海外經濟利益時仍然是以部門應對為主，國家層面的應對相對較少。從長遠看，中國必須要從經濟服務外交的大局出發，確定中國海外經濟利益保護的目標和重點，形成中國海外經濟利益保護的戰略。

　　第二，外交服務於經濟利益的功能有待加強。安全利益與經濟利益之間存在一種交替的關係，以美國為例，在冷戰以前海外經濟利益服務於安全大局，而在冷戰結束之後，外交服務於經濟利益的力度顯著加大。中國正處於國力上升、全球地位提高的初步階段，安全利益固然十分重要，但也需要對經濟利益等非傳統安全有所顧及，適當加強外交服務於經濟利益的功能。

　　第三，在全球規則制定中的地位有待提高。海外經濟利益保護淺層次上是經濟利益的問題，從深層次來看則是規則制定、全球治理的問題。所以，中國在全球規則制定中的地位對於保護海外經濟利益將起到至關重要的作用。

　　以利比亞為例，從兩個層面可以看出中國在全球規則制定中的困境：一是中國無法參與軍事介入。在2011年3月聯合國安理會通過第1973號決議後，北約對利比亞政府軍實施了軍事打擊，最終幫助反政府軍奪得政權。此後，於2011年4月，以法國為首的部分國家成立了「利比亞之友」，①這是利比亞後續經濟利益分配中至關重要的一個環節。而在中國的外交原則下，同時也受到中國在全球的軍事實力和盟友關係的制約，中國無法參與這一環節。二是中國的對外盟友關係。在北約對利比亞政府軍的軍事打擊中，已經凸顯了盟友關係的影響，這在「利比亞之友」中也有體現。同樣無力參與軍事行動的日本，是「利比亞之友」的正式成員，而中國則只是觀察員，這和日美聯盟是有密切聯繫的。

　　當然，中國不參與利比亞的軍事行動，也與中國的安全戰略有關。在全球規則制定中，中國並非完全沒有實力，關鍵是如何戰略性地運用這些實力。中國是聯合國安理會常任理事國，在世界銀行、國際貨幣基金組織中的投票權也在逐漸提高，如何運用這些軟實力保護中國的海外經濟利益，是需要進一步研究的問題。

　　第四，應對海外風險缺乏部際協調。在利比亞內戰結束以後，中國企業和商務部都提出了向利比亞新政府索賠的問題，這是中國企業正當的利益訴求。但問題在於，中國提出利益訴求的主要是商務部，商務部派往利比亞的代表團是司局級，對於解決中國企業在利比亞的利益保護問題難以有很大的起色。因為海外經濟利益保護既是經濟問題，更是外交問題，需要由外交、援助、商務等多個部門參與，尤其是要加強部門間的協調，適當的時候還需要國家領導人出面。

　　第五，缺乏相應的立法。根據國際經驗，立法是保護海外經濟利益的重要手段：一是可以通過對外援助法對受援國進行約束，確保其對中國的經濟利益予以適當的保護；二是可以通過國內法對損害中國海外經濟利益的國家或企業進行限制。

　　四、中國海外經濟利益保護戰略與政策

　　中國經濟全球化以及企業國際化尚處於起步階段，海外經濟利益保護也仍然處在嘗試階段，從長期看，中國海外利益的擴展仍然是大趨勢：一方面，中國外匯儲備規模不斷上升，將會導致對外投資規模不斷上升；另一方面，中國企業國際化進程不斷擴大，將會導致中國在海外的資產以及中國企業海外工程承包規模不斷上升。這兩方面因素都將會導致中國海外經濟利益的擴大。同時，中國政府也要把海外經濟利益保護提高到戰略高度，它事關中國經濟模式的成敗。改革開放以來，中國通過國內的過剩儲蓄積累了大量的海外資產，中國經濟模式成功的關鍵是能夠確保這些海外資產帶來未來的收益。因此，這些資產是否能夠保值增值以及收益高低直接關係到中國經濟模式的成敗，而海外資產的安全則取決於有效的海外經濟利益保護。

　　要形成有效的海外經濟利益保護，中國政府必須形成海外經濟利益保護的戰略，並在該戰略之下構建有效的支持體系，才能適應海外經濟利益不斷擴大的趨勢。因此，中國在海外利益保護上的首要任務，就是形成中國海外經濟利益保護戰略，主要包括以下內容：

　　一是要確立中國海外經濟利益保護的對象。中國海外經濟利益保護對象可以分為兩類：在短期內，中國重點要保護的是中國在海外的既定利益，包括中國在海外的金融資產、直接投資、海外員工等。而從長期看，中國需要保護的是中國海外經濟利益的順利擴展，更多強調的是中國擴展海外經濟利益的權利，包括海外投資的權利、自由進出口的權利以及在全球多邊治理中的參與權。對此，中國政府可以出台《中國海外經濟利益》白皮書對外進行宣示，清楚界定中國關注的海外經濟利益。

　　二是要確定中國海外經濟利益保護的戰略目標與重點。中國海外經濟利益保護的短期目標，是利用國際機構、外交手段、民間交流等多種手段，對中國既有的海外經濟利益實施有效保護。而在長期內，則是提高中國在全球治理中的話語權，積極應對各種形式的保護主義，促進中國對外貿易、對外投資、對外承包工程的順利發展。根據中國目前保護海外經濟利益的實力以及當前全球政治經濟環境與發展趨勢，中國海外經濟利益保護的戰略重點是事關中國經濟發展前景的能源安全供給與運輸安全以及既定海外經濟利益的保護，包括海外投資保護（包括證券投資和直接投資）和海外工程安全。

　　三是要豐富中國海外經濟利益保護的手段。海外經濟利益保護的關鍵是中國在全球的經濟與政治實力，在這一基礎上，還需要豐富的外交、商業、民間等保護手段。

　　從這一點看，中國的海外經濟利益保護手段還需要進一步豐富：首先，要提高中國在全球的話語權。中國在全球治理的有些領域已經具有了一定的影響力（比如在聯合國的常任理事國地位），而在有些領域的影響力仍然很有限。對於中國已經有影響力的領域，需要研究如何運用這些影響力保護海外經濟利益，而對於影響力有限的領域，需要通過提高中國的話語權來提高保護海外經濟利益的能力。其次，需要豐富外交、商業、民間等各種保護海外經濟利益的手段。對外援助、各種多邊合作平台、行業協會與商會、海外華僑等都應該成為海外經濟利益保護的手段。

　　在中國海外經濟利益保護戰略之下，要形成保護海外經濟利益保護機制，並對相關立法和政策進行調整，形成保護機制、立法和跨國公司等海外經濟利益保護的支持體系。

　　第一，要健全海外經濟利益保護的機制與機構。海外經濟利益保護是一項系統工程，涉及全球規則制定、對外援助、對外貸款等多個環節。要保障海外經濟利益，中國需要積极參与全球規則制定，增加在現有多邊機構的話語權，同時，也要加強國內機構和機制的建設：首先，要健全部際協調機制。可以建立副總理級的海外經濟安全委員會，下設部際協調機制和常設辦公室，部際協調機制可以由外交部牽頭，國家發展和改革委員會、財政部、商務部、中國進出口銀行等部門和機構參加。委員會和辦公室可定期舉行會議，發布海外經濟利益安全評估報告，出台保護海外經濟利益的具體措施。

　　其次，要加強保護海外經濟利益的外交保障。可在外交部下設立經濟司，負責海外經濟利益保護事宜，並將現有對外援助業務統一歸口到外交部經濟司管理，加強外交為經濟服務的功能。再者，要健全海外經濟利益保護的機構。海外經濟利益保護單憑一個機構無法完成，需要多個機構的配合，要從主權風險保險、信息收集和調查、海外商會、海外利益維權四個層面建立健全相應的機構。對於一些已有的機構，要加強其海外利益保護的職能，如政府提供保費補貼，支持中國出口信用保險公司為規模以上企業提供主權險。而對於職能上需要、但沒有對應機構的，要及時建立。最後，要加強保護海外經濟利益的民間保障。民間力量在保護海外經濟利益中的作用不可忽視，包括行業協會、商會、海外華僑等力量在內的民間力量都可以用於保護海外經濟利益，要建立企業、行業協會、商會、海外華僑之間的信息網路和溝通渠道，為保護海外經濟利益服務。

　　第二，加強相關立法和政策調整。到目前為止，中國並沒有非常明確的海外經濟利益保護立法，因此造成海外經濟利益保護時「無法可依」的局面。中國政府可以從三個方面加強立法以保護海外經濟利益：一是參照美國的做法，以立法的形式確立中國在多邊機制中的投票原則。對於嚴重損害中國海外經濟的國家，中國可以在世界銀行、國際貨幣基金組織等機制中施加影響，投票反對向這些國家提供資金支持。二是繼續擴大對外投資協定的範圍與內容。現有投資協定對直接投資的保護比較多，可以重點和發達國家簽訂投資保護協定，要求歐美等發達國家採取有效措施保護中國對其國債的投資。三是出台《對外援助法》，加強國內立法。理順對外援助的機制，對外援助是外交工具，可以服務於投資保護、能源安全等多個領域，不應只局限在對外經濟交往一個領域。

　　第三，要培育大型跨國公司。在海外利益保護的初期，大型跨國公司是政府政策的受益者，政府要出面保護這些公司在海外的利益。而當大型跨國公司成長起來以後，也會成為中國保護海外經濟利益的有力支撐。比如，大型跨國公司可以影響東道國政策，形成有利於保護海外利益的政策環境。同時，跨國公司國際化經營能力的提高，也是中國海外經濟利益保護的重要實力。這主要包括中國企業跨文化管理與風險控制能力的提高以及中國企業在全球範圍內改善合規狀況和進一步實踐企業社會責任。

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