農地徵收補償管理條例匆忙出台未必是好事

人物：陳錫文

身份：全國政協委員，中央財經領導小組辦公室副主任，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任

63歲的陳錫文說他搞了48年農業。

生於1950年的陳錫文，1978年考上人民大學農業經濟系後便一直從事與「農」相關的工作。「我種了10年地再考大學，不就想搞農業嘛」，這是他曾說過的大學選擇讀農業的原因。

今年兩會期間，記者再訪這位中國最著名的「三農」專家。從家庭農場到土地制度改革，再到城鎮化，面對這些已經被反覆問及的「三農」話題，陳錫文仍舊侃侃而談。面對「重慶地票制是否具有推廣意義」這樣的尖銳提問，陳錫文也未迴避。

從當年的中國農村發展問題研究組，到目前的中央農村工作領導小組，無論是從事基層調研還是宏觀政策研究，陳錫文一直在「農」事上奮進向前。採訪中，陳錫文坦言，「現在中國的農業，懂農業的人非常多，搞不搞農業的似乎都懂，農業專業性太差，誰都覺得可以這麼弄、可以那麼弄。但農業也是有規律的，制定政策就得按規律去做」。

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關鍵詞：家庭農場

家庭農場不適合搞僱工式經營

家庭農場的規模要和依靠農業生產的人的數量結合起來考慮。我也希望中國能像美國一樣一個家庭種三五萬畝地，但得有這個條件。光是眷顧你，地都給你種，剩下其他人都餓肚子，這樣不行。

「家庭農場」的概念被寫入今年中央1號文件，也稱為在全國「兩會」期間備受關注的「三農」問題之一。事實上，早在2008年的中央十七屆三中全會時，「家庭農場」已出現在中央相關文件中。

「有幾個董事長總經理在那裡種地的？不都是盯著那點錢嗎？所以說白了，有的是地方政府為了政績；還有的，說白了就是為了圈那點地」，這是陳錫文反對商業資本直接介入農村，反對「僱工式」農業生產經營的理由。他說：「我今年63歲，我搞了48年農業，從自己種地到現在，得出的結論就一條，農業這個產業，就得讓農民種自己的地，打自己的糧，否則搞不好的，費多大勁都搞不好」。

陳錫文對「家庭農場」的理解是，「主要依靠家庭成員，在農業社會化服務體系的支持下，不需要僱工就可完成整個農業的生產經營和管理」。

與此對應，在多個公開場合，陳錫文以「人民公社」作為反面教材，「人民公社為什麼搞不好，因為農民意識中認為，種的不是我的地，打的不是我的糧，所以出工不出力」。

陳錫文舉出的另一個例子是，他在西部某省考察一家企業租農民土地種獼猴桃失敗的個案，僅僅是除草這項，農民已無法做好，「老闆質問農民，農民回答得非常自然，我怎麼可以把草根除，除掉明天誰雇我去除草？誰給我發工資？」

由「家庭」而非「公司」來經營農場，其實並不是中國僅有的特色方式。

陳錫文說，農業與「流水線、標準化生產」的工業不同，「農業是所有產業中最特別的一個，它是生產生命的產業。人要傾注全部感情去對待這個生命才能長得好」，他說，是農業選擇了「家庭」，而不是「家庭」選擇了農業。

陳錫文說，目前已實現農業現代化的國家中，無論規模大小，除極少範圍外，農業基本上都由家庭經營。何種規模的家庭農場才算今年中央1號文件提到的「適度規模」？陳錫文認為，兼顧公平與效率，是問題的核心。

陳錫文說：「家庭農場的規模要和依靠農業生產的人的數量結合起來考慮。我也希望中國能像美國一樣一個家庭種三五萬畝地，但得有這個條件。光是眷顧你，地都給你種，剩下其他人都餓肚子，這樣不行。」

按照相關專家估算，到2030年中國農村仍有4.5億農民。陳錫文說，家庭農場的規模經營應考慮兩個要素：一是保證還願意種地、還沒有別的辦法轉移到別的產業的農民「能就業，能生活，而且生活得好」；二是農業不適合搞僱工式經營。

儘管反對商業資本直接介入農村，但陳錫文說，他並不都反對企業到農村去，「就看是哪個環節的事，農民幹不了的環節，企業可以去，農民沒有能力開發的資源，企業可以去開發」。

不過，陳錫文一再強調「公平」的重要性。「中國說到底土地還是太少，效率和公平一定要平衡，只講效率就會出現很多不公平的事；只講公平，公平到沒人幹活也完蛋」。

2

關鍵詞：土地制度改革

征地權對農民集體地權侵佔較嚴重

台灣地區、韓國把土地增值部分的40%左右收益分給農民，我們到底什麼水平合適，可以再討論，再研究，一旦政府要征地，對農民就要有合理的補償。

在談到土地制度改革的問題時，陳錫文多次強調土地「用途管制」的概念。

陳錫文說，土地制度改革有兩個核心的「權」需釐清，即產權和用途管制權。「兩個權平衡才能保證土地的有序利用。中國土地這麼缺，再無視用途管制，而一般性地談市場問題，我覺得會走偏」，陳錫文說，只有兩個權平衡，才能有可持續的土地制度，「現在討論中不少人忽視了土地用途管制的概念，有的人甚至連這個概念都沒有，『管制不是計劃經濟嗎』，如果這樣理解就沒有辦法了」。

陳錫文說，過去的土地制度存在比較大的問題，是公權侵犯私權。如對農民集體的土地所有權、土地承包權，政府的征地權對其侵佔比較嚴重，而現在改革就是要糾正這種現象，「但不能糾正到不管理，而是要把公權力裝到法律框架裡頭去」。

「土地制度改革最大的問題是不可逆，村子拆掉了回不去了」，陳錫文說，與土地制度改革相關的幾個重要問題：征地、農地經營、農村集體建設用地以及土地金融制度，「每一件事都牽一髮動全身」，改革確實「很難很難」，「所以不僅要積極推進而且要非常穩妥，充分考慮」。

在土地制度改革的問題上，征地制度的改革也一直為外界關注。去年底國務院向全國人大提交《土地管理法修正案（草案）》，該草案的核心問題之一，就是要刪除「按被徵收土地的原用途給予補償、土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被徵收前3年平均年產值的30倍」這個上限。

那麼，政府征地補給農民多少錢才算合適？陳錫文說，台灣地區、韓國把土地增值部分的40%左右收益分給農民，「我們到底什麼水平合適，可以再討論，再研究」，他說，一旦政府要征地，對農民就要有合理的補償。

陳錫文認為，征地制度改革，要處理好「征」和「補」的問題。

他說，第一是征不征的問題。有的地可以不征，但有的不征反而麻煩；補多少要有階段性的公平，補多了沒人願意開發，補少了農民沒有長遠生計，所以要有合理的補償。

而關於國務院法制辦正在制定的農村集體土地徵收補償管理條例的最新進展，陳錫文說：「匆匆忙忙出來未必是好事。土地這個問題，用了是改不了的，農地變了建設用地，高樓大廈起來沒法回去，這樣的事要非常慎重」。由於該條例牽扯數億農民切身利益，要做到「既保障農民權益，又不影響經濟發展，還要為未來長遠留下餘地」，陳錫文認為寧緩勿急。

3

關鍵詞：城鎮化

城市「精英移民」難解農民問題

可借鑒外國經驗建立過渡性制度，給予農民工自由選擇權，如要留在城市，就要繳納各類社保等費用；同時要給地方政府、社會一個過渡期。

據統計，目前中國城鎮化率已超50%，但人口（戶籍）城鎮化率只有30%.而諸多農村問題，無論是土地制度改革、農民財產權，還是家庭農場，其實無不與城鎮化有著千絲萬縷的聯繫。

「如何提高戶籍城鎮化率？」3月4日中午，全國政協首次分組討論會後，被媒體「圍堵」的陳錫文面對記者的提問說，「我最怕這種問題，因為要改善的東西太多啦」。

「城鎮化並不是少數人或部分人的城鎮化，也不是城裡人的城鎮化。GDP的增長，高樓大廈的增長，大廣場寬馬路的增長，如果只是看這些，這種意義的城鎮化在相當意義上只能對少數人有利」，在陳錫文看來，應該將眼光轉到「人」的城鎮化上來，以提高城鎮化的質量。

陳錫文說，以春運為例，它都是對社會資源、百姓財產的每年一次的巨大耗費。「如果（農民工）定居下來，就變成實實在在的商品購買，消費者就轉為服務購買者」，並建議以此調整消費結構，促進經濟發展。

在城鎮化制度建設方面，陳錫文呼籲「抓緊研究過渡性制度」。此前陳錫文曾撰文提到，泰國曼谷300萬農民工可通過為期八年的「過渡性制度」選擇做當地人還是賺錢回鄉。如果選擇前者，8年期間須繳齊各種社保等費用，期滿便可與本地人享受同等市民待遇。而目前中國並未有這種過渡性制度安排。陳錫文說，目前中國城市只通過學歷、職稱等留住外來人口，屬於「精英移民」，並不能解決農民的問題。

陳錫文認為，可借鑒外國經驗建立過渡性制度，給予農民工自由選擇權，如要留在城市，就要繳納各類社保等費用；同時要給地方政府、社會一個過渡期，「總而言之很少有國家能做到，農民要進城，有多少隨時來，馬上讓你變（市民），所以一定要有過渡性政策」。

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關鍵詞：農民財產權

「我們經常替農民做主」

我很反對一句話，說農民在家裡有地有房，又跑到城裡就業，這頭佔了資源，那頭佔了資源，「兩頭占」。只要是合法的，「八頭占」也是合理的。我們經常在替農民做主。少操點心，大家都依法辦事，絕沒那麼複雜。

「我很反對一句話，說農民在家裡有地有房，又跑到城裡就業，這頭佔了資源，那頭佔了資源，兩頭占」，談到農民財產權問題時，陳錫文認為，不少人在觀念上對農民財產權利等基本權利的尊重不夠，所以才會「瞎操心」。

今年的政府工作報告中，溫家寶總理兩度提到「農民財產權」，提出穩定農村土地制度，核心是要保障農民財產權；談到新型農業經營體系時，再提到要注重保護法律賦予農民的財產權。

陳錫文解釋，早在兩年前的中央農村工作會議上，溫家寶總理就曾談到農民的三個權：土地承包經營權、宅基地使用權和集體經濟收益分配權。「這是農民的財產權利」，陳錫文一再強調，對於農民財產權的處理，只要在依法的框架內，怎麼處理是農民自己的事。

「很多人操心農民進城了，地怎麼辦，有法律放在那裡，操什麼心？農民自己會弄的。要我看，撂荒很正常，如果農產品價格不好，憑什麼要種地？在工業企業中，生產能力放空25%，就算產能過剩了。這跟工廠里5條生產線放空1條一樣，很正常，農產品賣不出去誰會生產？」

陳錫文說，土地承包經營權是法律規定的，如果農民全家遷入市區，除非法律規定土地要交回，否則地就還是農民的地，是否轉包出租都是農民自身的權利；宅基地使用權，只要沒搞違建，使用權就是農民的；只要還是集體組織的成員，集體收益的分配還有農民一份，「這三個權，如果農民進城了，不需要了，用什麼方式處理都可以，只要不違法都可以」。

陳錫文指出，目前有人在觀念上對農民的財產權等基本權利尊重還不夠，「我們經常在替農民做主。少操點心，大家都依法辦事，絕沒那麼複雜。有人說進城農民『兩頭占』，只要是合法的，『八頭占』也是合理的」。

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關鍵詞：重慶地票制

推廣重慶地票制要謹慎

實際上在法律上找不到「地票」這個概念。而農村集體用地在法律上只能「自有自用」，重慶試點本身的做法在一定程度上突破了現有法律。

為了增加土地供應、平抑房價，2008年重慶獨創了地票交易這種「農村城市建設用地增減掛鉤、占補平衡」的全新模式，並試點運行至今。重慶試行地票制，正是希望在守住耕地紅線的同時，有效增加城市建設用地的供應。

當被問及重慶的地票制試點改革是否具有普適性或可推廣的意義時，陳錫文一再強調要非常謹慎。他說，實際上在法律上找不到「地票」這個概念，地票的實質意義是農村的集體建設用地要拿到城市去用，而農村集體用地在法律上只能「自有自用」，重慶試點本身的做法在一定程度上突破了現有法律。

陳錫文說，國家為了加強宏觀調控，每年給出的建設用地有一定規模限制，而重慶的地票制試點則是倒過來，「拿農民集體建設用地到城市去使用，第一，肯定用的不是你本來的地，只能用你的指標，那麼指標是個什麼概念，指標怎麼個流轉法，這些問題都非常複雜。這些指標，是納入到國家每年的集體建設用地總規模裡頭了，還是在那以外？如果是在計劃指標之外再增加一大塊，銀行怎麼辦？購了多少地就有多少貸款出去，購了多少地就有多少鋼筋水泥要出去，宏觀調控怎麼辦？所以我覺得要更深入一些，考慮要更全面一點」。

陳錫文提醒，「我們鼓勵改革，鼓勵創新，鼓勵試驗。但很重要的是，如果試驗直接涉及到法律，那麼首先要尊重法律」。

關於重慶地票制試點的政策依據，陳錫文說，1984年全國人大授權國務院，為適應改革的需要在某些地方封閉運行的情況下，實行突破法律的改革試驗，但即便批准也需「封閉運行」，而且，「如果不是批准的，就屬違法」。

名詞解釋

重慶地票制

按照《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》規定，重慶農村土地交易所交易的地票，指「包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾並經土地管理部門嚴格驗收後產生的指標」，地票的購買用途是「增加等量城鎮建設用地」和「指標落地時，沖抵新增建設用地有償使用費和耕地開墾費」。地票實質上指的是城鄉建設用地增減掛鉤指標，而地票的持有者則擁有了增加相應面積的城鎮建設用地的「資格」。

我今年63歲，我搞了48年農業，從自己種地到現在，得出的結論就一條，農業這個產業，就得讓農民種自己的地，打自己的糧，否則搞不好的，費多大勁都搞不好。

采寫：南都特派北京記者張艷芬

實習生廖銳發自北京