我國應急救援指揮體系建設研究

我國應急救援指揮體系建設研究（轉）發布時間： 2010-4-16 瀏覽次數： 333 次公共安全是國家安全和社會穩定的基石。我國每年因危害公共安全的突發公共事件造成的非正常死亡超過20萬人，傷殘超過300萬人，經濟損失計6500億人民幣，約佔GDP總量的6%。全面提高公共安全水平已成為保障社會穩定和國家安全、建設小康社會所亟待解決的重大戰略問題。但是，由於目前我國許多地區還沒有真正建立統一的社會公共安全救援機制，加之各種災害具有突發性、連鎖性等特點，傳統的「分地區、分部門、分災種」的災害應對機制暴露出的問題日益突出，已不能適應日漸增多的緊急突發事件處置的需要。特別是2004年底印度洋大海嘯發生後，國務院專門召開會議，審議並原則通過了《國家突發公共事件總體應急預案》，會議提出「加快應急隊伍和應急信息平台建設，儘快形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急救援機制」。因此，如何充分利用現有的救援資源，建立一支具有快速反應能力的專業化應急救援隊伍，已成為全社會普遍關心的熱點問題。本文將在國內外社會緊急救援體系對比的基礎上，對我國建立和完善以消防為主幹的「一體化」緊急救援體系的構建策略進行探討，以期提高政府快速應對緊急事件和抗風險能力的目的。一、國際社會緊急救援體系的發展趨勢隨著社會的不斷進步，緊急救援工作已經成為顯示城市基礎設施水平和社會管理能力的標誌性工程。許多工業發達國家，如美國、俄羅斯、日本、澳大利亞等都建立了包括緊急救援法規、管理機構、指揮系統、應急隊伍、資源保障等方面的緊急救援管理體制，消防部門的職能也向多功能化方向轉化和發展，普遍承擔了滅火、救護、防化、垮塌、爆炸、交通事故以及空難救援等搶險救援任務，滅火出動平均占這些國家消防隊年出動總數的10%左右，其餘90%左右都是應急救援。縱觀國際社會，政府統一指揮的應急救援協調機構、專業化的緊急救援隊伍、精良的應急救援裝備、完善的應急預案等等，已成為國際社會公共安全救援體系的基本運作模式。實踐證明，這種緊急救援機制在減少和控制事故人員傷亡和財產損失方面發揮了重要作用，成為維持國家管理能夠正常運行的重要支撐體系之一，是值得我們借鑒的。二、我國總體應急預案明確規定的內容2006年1月8日，國務院正式發布《國家突發公共事件總體應急預案》。「防患於未然」是總體預案的一個基本要求。「預測和預警」被明確規定為一項重要內容。總體預案將突發公共事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件四類。按照各類突發公共事件的性質、嚴重程度、可控性和影響範圍等因素，總體預案將其分為四級，即Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。其中事故災難主要涵蓋危化品、工礦等安全生產事故、交通事故、火災消防、公共場所事故、水電氣城市生命線事故、放射性輻射事故、環境污染及生態破壞等災害。三、我國消防救援安全應急體系的現狀國家統計局資料顯示：中國城市化率已由1993年的28%提高到2003年的40.5%。但在這一輪的城市開發進程中，我們在有重點和有步驟地進行城市消防救援安全應急機制或體系的規劃和建立上，在遇到城市安全應急處理過程中，過分偏重於使用臨時行政措施來實施城市消防救援安全應急的做法，這樣會讓整個城市消防的相關行政組織機構把大部分工作都放下來，去做一件事情，導致了過高的行政成本。所以客觀地說，雖然消防救援對我國城市化的進程和建設提供了很大的有效支持，但是也隱藏著消防救援安全應急體系的管理職能缺失所帶來的行政成本和社會成本過高的現實。就目前的情況看，我國各省市根據各自的實際情況，所採用的安全及應急管理體系，主要有以下四類。1、層級型：以北京市為代表，由市長為總負責，組建市、區兩級應急系統，市級將組成專用系統，並建立刑偵、交通、消防、公共衛生、防洪、地震、生命線工程等10項垂直分系統；18　區縣建二級系統，並延伸至基層社區。2、聯動型：以南寧市為代表，市領導負責，將ll0(刑警)、ll9(火警)、120(急救)、122(交警)及市長電話等集中，組成聯動中心，統一處置各類安全減災及應急工作。目前，該系統每月處理約20萬市民電話，受到普遍歡迎。3、辦公廳型：鑒於政府重大事件信息均由辦公廳出入，並直通主要相關負責人，一些省市目前就是以辦公廳為依託，擴大處理各類應急事務。4、公安型：考慮到很多應急事件是以公安部門(刑警、消防及交警)為一線，目前一些省市以公安部門代行省市應急工作。若有重大安全應急事件，再由省市相關負責人出面協調和管理。綜上所述，可以看到我國目前的消防救援安全應急體系在整個城市安全應急體系中仍處在一個比較被動的地位，缺少必要的機動性和靈活性，還沒有完全適應新的城市安全應急需要，也沒有和城市整個的安全應急體系相配套，使得許多突發的應急預案的實施缺乏必要的法律依據；在國家和地方政府組織體制中尚未建立專門機構和專門人員負責統一協調和管理，相關安全信息和應急預案不能得到有效地溝通和聯動；在城市消防救援安全應急體系的運行和管理機制上也缺乏必須的科學管理方法和手段，例如未能深刻認識和劃分城市消防救援安全應急處理的等級，並缺少科學的預警系統和評估機制。在社會資源協同方面也缺乏相關的社會群眾基礎，社會資源整合力度還不夠，未能有效地形成整個社會的城市消防救援安全應急體系。四、以公安消防部隊為主體，建立社會緊急救援體系的優勢20世紀90年代，成都市公安消防支隊率先向社會作出了「有警必出、有災必救、有險必搶、熱情服務」的莊嚴承諾，開創了我國消防隊伍承擔社會應急救援職能的歷史先河[6]；1998年頒布的《消防法》為消防部隊作為主導機構實施社會搶險救援提供了強有力的法律保障。至此，搶險救援在全國消防隊伍普遍展開，而且參與搶險救援的比例呈逐年上升趨勢。短短几年時間裡，全國消防隊伍參加了數十萬次搶險救援行動，在各類急、難、險、重事故的搶險救援中，其過硬的政治素質、精湛的業務、過硬的作風贏得了社會廣泛的讚譽和信任，同時積累了許多成功的經驗。事實表明，以現有的公安消防部隊為主體，其它救援部門予以配合，組織建立社會緊急救援體系具有明顯的優勢，突出表現在：1、組織管理體系完備，地域分布廣，反應機制迅速。消防部隊是政府直接領導的一支軍事化的常備救援隊伍，有上至國家下至市、縣（區）的完善的指揮體系，相對其他救援力量具有組織完善、布點密集、晝夜執勤戰備、通訊網路現代化、熟悉城市社區情況等優勢和特點。遇到危急任務時，政府可以直接指揮和快速調動，能夠保證就近、就快的趕赴現場，為搶險救援工作贏得寶貴時間。目前，許多省級地震部門，已將地震災害事故的救援交由消防部隊實施，在各省的特勤大隊基礎上組建了地震災害緊急救援隊，充分證明了這一點。2、人員訓練有素，業務技術良好。作為一隻「養兵千日，用兵千日」的隊伍，近年來，各地消防部隊結合實際情況，在作好滅火業務訓練的同時，認真研究各類災害事故的規律、特點及處置對策，並積極開展了井下搶險、水難救援、高空救人、建築物倒塌搶險以及化學危險品泄漏防毒排爆等項目訓練，消防部隊參與搶險救援的能力顯著提高。3、配備有先進的搶險救援裝備。近幾年來，隨著經濟建設的發展和政府部門的重視，消防部隊的器材裝備普遍得到了的改善，各地都相繼配置了舉高、防化洗消，排煙，照明等特種消防車輛和破拆、堵漏、防化、偵檢、熱像和生命探測儀等適用於各種搶險救援場合的裝備器材，為消防部隊承擔搶險救援任務奠定了堅實的物質基礎。因此，依託現有的消防部隊組建社會救援隊伍，可以避免政府在人員和裝備上的重複投資，也有利於對現代化救援裝備的維護和管理，符合當今社會節約運行成本、效率優先的原則。若根據不同的災害現場配備相應的專家，消防部隊就完全能成為具有多種災害救援能力的專業化應急救援隊伍。4、有較豐富的社會緊急救援經驗。在長期參與滅火和社會搶險救援工作中，消防隊伍得到了全面鍛煉，積累了大量的救援經驗，並且總結出了一些成功的救援方法，如撲救各種特殊火災，處置化學危險物品泄漏，抗洪搶險，處置建築倒塌事故等等，與其他救援隊伍相比，經歷的救援次數和危險程度都是最多、最艱巨的。據統計，1999年至2001年，全國消防部隊共參加各類搶險救援和社會救助29.7萬次，其中處置化學危險品泄漏事故6872次，爆炸事故1570次，水災4626次，交通事故11060次，建築物倒塌1932次，社會救助17.2萬次，搶救遇險人員3.2萬次，這些為參與其它各類災害事故的處置提供了有力的借鑒。5、已為廣大人民群眾所信任和接受。消防部隊在歷次重大災害的處置中，一直扮演著救援力量的「主角」，人們遇到危險，總是先想起消防。特別是近年來湧現出的湖南衡陽「11.3」英雄戰鬥群體等可歌可泣的人物，在廣大人民心中樹立了良好形象。許多地方政府也因此而更加關心和重視消防隊伍建設，加大了對消防的投入。因此，由公安消防部隊擔當搶險救援的重任是民心所向。綜上所述，消防部隊具有其它任何應急救援組織無可比擬的基礎和條件，充分發揮其現有的優勢，組建一支以其為主體的能夠承擔多種災害緊急救援任務的專業化綜合救援隊伍，同時，輔之以民間的和非政府的行業應急救援組織，形成「相互銜接、相互協調、互相促進」的社會救援網路，是我國緊急救援體系發展的必然趨勢，也是與國際消防接軌的發展需要。五、我國社會緊急救援體系的建設策略堅持「以人為本」，重視公共管理和社會服務，是現代政府管理新理念的重要內容。我國正處在社會轉型期，也是各類事故、災害的多發期和社會矛盾集中期。這一時期，充分發揮政府的主導作用，進一步健全和完善全社會統一的災害管理指揮、協調機制，形成社會災害應急管理和緊急救援的合力，是充分體現「三個代表」重要思想、維護國家穩定和全面建設小康社會的一項重大內容，筆者認為應該從以下幾個方面入手：1、政府必須加強應急法制建設，建立固定的對付突發事件的應急中心、協調機構和專業化的搶險救援隊伍，明確各級政府及主管部門在救援工作中的職能、許可權、責任和義務，把社會緊急救援工作納入法制化軌道，切實樹立「以人為本，人命關天、安全第一」的思想。同時，要在觀念上變災害的搶救為災害的預防，強化重點災害源的管理，加強對國民的安全教育，通過各種媒體普及救災和自救知識，增強抗災救災的意識。2、構建以消防為主幹的專業化社會緊急救援隊伍。新形勢下，要樹立與時俱進的科學思想，從體制、編製、法律和經費保障等方面打破我國現行的救援體系，將消防部隊建設作為政府應急救援體系建設的重要內容，加速消防部隊職能向多功能化方向發展的進程，使其真正成為各級政府組織開展社會救援工作的拳頭力量。一是要開闢各種途徑，擴充現有人員編製，提高從業人員的素質；二是要加大消防經費、基礎設施和裝備的投入，特別是加強消防特勤隊伍建設，將消防警力、消防基礎設施和消防裝備建設與社會經濟發展同步考慮、同步建設，為承擔應急救援任務提供組織和物資保障；三是開展有針對性的搶險救援業務訓練和理論知識培訓，掌握各類災害事故的處置程序和熟練各類搶險救援器材的使用，著力提高部隊滅火和救援的實戰能力。3、理順職能，整合資源，建立科學完善的災害應急救援聯動機制。當前，國家已對整合社會救援資源、建立統一的災害應急指揮中心給予了高度的重視。國務院已於2002年9月批准建立了由公安部牽頭協調15個部門的「城市應急處置工作部際聯席會議」。筆者認為，一方面應當重視體制的改革和創新，積極對現有的各種緊急救援力量進行優化組合和合理配置，在以消防部隊為核心救援力量的基礎上，建立包括救援行動指揮、管理、專業救援機構、後勤支援與保障等統一的、強有力的災害緊急救援管理和指揮體系，讓整個社會的救援力量形成一股有效合力，這樣才能使人力、物力、財力及其它社會資源得到充分利用。另一方面，應充分利用集成的數字化、信息化、網路化技術，建立統一的應急救援聯動指揮中心和特服號碼，以快速的信息通訊網路、完整的基礎信息數據、先進的指揮系統和經驗豐富的專家智囊團為基礎，實現跨部門、跨地區以及不同警種、救援力量之間的「統一接警，統一指揮，協同作戰」，對特殊、突發、應急和重要事件做出準確、快捷、有序、高效的反應，促使搶險救援工作進一步程序化、規範化、制度化。4、制定切實可行的社會搶險救援預案，並加強演練與修訂。救援預案是提高抗禦各類惡性災害事故能力的有效途徑，其基本內容應包括：應急救援的各種組織及其組成、職責、任務分工、行動要求；事故源點的位置、源性、危害方向、應急等級等；力量調派的具體要求；搶險救援的基本程序；通信聯絡的方式；各種技術裝備和物質的配備要求及供給渠道等；與搶險救援相關的其它資料，如救援力量的分布、執行力量情況，危害區域內重點目標的分布、人員密度、道路情況、氣象、水源等情況。同時，在此基礎上定期組織相關人員開展針對性的模擬訓練和協同演習，及時發現與實際不符合的情況，進行修訂和完善。5、加大災害事故預防和控制的研究力度，確立社會災害管理總體目標，綜合運用工程技術及法律、經濟、教育等手段，全面提高災害應急管理和救援能力。災害事故的預防和控制技術是一門邊遠和交叉的學科，因此應跨部門、跨行業抽調專業研究人員，成立災害事故的研究中心。針對各種災害的特點和規律，結合全國及各地區的實際，對緊急災害事故進行深入科學的分析，預測危害程度，做好各種災害事故的預防，提出應對措施，在災害發生後，指導救援行動的實施。
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