關於國庫集中收付制度管理改革的調研報告

07-05

關於國庫集中收付制度管理改革的調研報告

http://www.jrj.com2006年11月29日 12:48 中國財經報

【評論】【論壇】【字體：大中小】【聊天】【沙龍】

　　編者按：國庫集中收付制度改革處在財政管理體制改革的關鍵環節，是財政管理體制改革的重要組成部分，也是從源頭上預防和治理腐敗的一項重要工作。最近，駐財政部紀檢組、監察局組織財政部有關司局和部分省（區、市）財政部門、專員辦對國庫集中收付制度改革的進展、成效與問題進行了總結與分析，進而提出了推進改革的對策和建議，以促進構建從源頭上預防腐敗的機制。　　隨著我國國庫集中收付制度改革的深入，其在體制、機制、制度、源頭上遏制和防範腐敗的作用逐步顯現，實踐證明這項改革是規範政府性資金收支較徹底、完善、可靠的模式。　　對預算編製改革有所促進，有利於增強預算執行約束力。國庫集中收付改革後，一方面，能夠及時發現預算執行中的一些問題，並反饋到預算編製環節，促使預算編製工作更加科學規範和精細化。另一方面，國庫集中支付是嚴格按照預算來執行的，無預算或超預算、無計劃或不按預算用途使用資金不予支付，維護了預算的嚴肅性，增強了預算執行的剛性約束力。　　方便預算單位用款，有利於提高財政資金運行效率。在傳統體制下，由於撥款層次多，挪用、截流問題屢禁不止，請用款時間相對較長。實行國庫集中支付後，財政資金納入國庫單一賬戶體系，預算單位可根據實際用款情況隨時提出申請，資金使用必須到支付時方能從國庫單一賬戶體系中划出，減少了資金運行環節，加上財政部門強化服務意識、實行工作「提速」，更加方便了預算單位使用財政資金。由此，在資金需求、資金供給與資金監督之間建立起良好的資金管理秩序，使財政資金的安全性、規範性與有效性得到可靠保障。　　資金使用透明度得到提高，有利於加強對財政資金的監督。原來的財政資金使用是按照有關程序審批後，撥付到預算單位實有賬戶，由預算單位自行安排，資金封閉運行，透明度差，難以實施有效監督和管理。實行國庫集中支付後，財政部門初步建立起「實時監控、核查處理、整改反饋、跟蹤問效」的動態監控工作機制，財政國庫管理部門能夠運用信息網路系統全過程監測單位資金的支付活動，及時發現支付過程中的問題和疑點，防止資金被截留、挪用，財政資金運轉的透明度大大提高，保證了財政資金支付的安全。同時，廣東、四川等地實行了財政管理系統與人大、紀檢監察機關的聯網，使監督機關的威懾力、實效性進一步提高。國庫集中支付改革使財政監督實現了單純事後監督向事前、事中監督的轉變。如武漢市等地試行公務卡支付模式，直接記錄入網，取締現金支付，有效遏制了單位開支的隨意性，把一些不合理開支消滅在萌芽狀態，有利於從源頭上治理腐敗，有效促進了廉政建設。　　減少財政資金沉澱，有利於增強政府的宏觀調控能力。改革以前的管理模式，極易造成財政資金的閑置和沉澱，甚至出現體外循環等違規問題。這種狀況嚴重弱化了政府的宏觀經濟調控職能，也影響了公共財政的建設進程，極不利於最大限度地發揮財政資金的使用效益。實行國庫集中收付制度後，通過監察、財政、審計、人民銀行等部門組織的行政事業單位銀行賬戶全面清理，對治理和預防預算單位多頭開戶、私設賬戶產生了積極作用，實現了預算單位暫時閑置的資金集中於國庫單一賬戶，便於政府統籌安排和調度國庫款項，促進了財政支出向保證重點、結構合理、管理規範、廉潔高效的方向發展，增強了政府的宏觀經濟調控能力。　　預算單位的核算得到規範，有利於提高會計信息質量和財務管理能力。實行國庫集中收付，預算單位必須按照預算和工作計劃，認真編報分月用款計劃，財政資金使用的計劃性、科學性和規範性得到加強。此外，實行國庫集中收付制度還可以有效遏制一些預算單位固定資產不入賬，賬實不符，賬務遊離在會計監督之外等行為的發生。同時，由於會計人員在具體操作過程中，一方面要嚴格執行國家各項財務制度和國庫集中收付的統一規定與要求；另一方面又受到嚴格的監督考核制度制約，使會計人員的責任心和使命感增強，會計基礎工作得到規範，有利於提高預算單位會計信息質量和財務管理能力。　　國庫集中收付制度改革是一種先進的、規範的財政資金管理制度，客觀上需要與科學健全的預算管理制度、金融體系及規範的政府運作機制相協調。這項制度作為財政預算執行制度的根本性改革，打破了傳統的資金運行方式，一定程度會對各部門的既得利益進行重新整合。這就決定了在推進這項改革的過程中，必然會遇到或存在一些困難或問題。　　第一，對改革的認識不夠統一。有的地方和單位片面認為是財政部門收權，會削弱本部門的管理職責和資金運作自由權，影響部門利益，以改革不成熟、不完善等借口拖延改革，態度不積極。　　第二，配套改革有待進一步深化。部門預算是國庫集中收付改革的基礎。近年來，我國部門預算改革成效顯著，初步確立了改革框架。但是仍然存在有的項目不能在年初確定，先要錢、後定項目的情況，致使預算確定的資金與項目實際需要不匹配；由於各級人大批准預算在三月份後，形成歸墊資金量大和審核難度大的問題；部門預算僅明細到項目，項目具體內容及構成在預算中反映不出來；某些資金的分配仍存在「二次分配」問題，即財政將資金切塊給部門，部門進行再次分配；中央和地方部分專項資金、基本建設投資等未納入改革範圍，非稅收入收繳管理改革滯後於集中支付改革；政府採購預算編製不完整，有些部門沒有按要求將所有政府採購目錄以內、限額以上的項目全部編入政府採購預算，致使政府採購預算占部門預算比重偏小。還有一個突出問題是，有些地方和部門授權支付比重過大，直接支付比例小，加上改革還沒有延伸到所有的二、三級預算單位，有的資金去向難以直接有效監控。　　第三，信息系統建設亟待加強。當前的信息支撐還存在一定的問題，其主要表現為：國庫集中支付軟體與其他相關係統之間銜接不夠，尚未達到改革方案設計的要求，增加了工作量、降低了工作效率和數據的可靠性。軟體功能單一，為預算單位服務的系統建設考慮不夠。對數據應用開發不夠，缺乏進行綜合分析的功能。代理銀行清算系統建設進展緩慢。　　第四，法規制度建設不夠完善。財政國庫管理制度改革涉及各方面利益關係調整，現行的法規制度建設不夠完善。《預演算法》和《國家金庫管理條例》等法律法規，是在計劃經濟體制下制定的，不能適應當前國庫管理制度改革的需要。《財政國庫管理制度改革試點方案》、《國庫收入管理辦法》、《收入退庫管理辦法》、《財政資金支付管理辦法》等屬於部門規章，沒有上升到法律的地位，規範和約束力度不夠。《總預算會計制度》和事業單位會計制度、基本建設單位會計制度等不能適應行政事業單位實行國庫集中支付會計核算的需要。　　為深化國庫集中收付制度改革，我們提出以下對策和建議。　　提高思想認識，加大改革推進的力度。一方面，財政部門要對改革的方案、業務流程、系統軟體等不夠成熟的方面，抓緊修改和完善，出台配套措施，為基層預算單位提供優質服務。另一方面，各地區、各部門、各單位要加強對改革的領導，促進國庫集中收付改革「橫向到邊、縱向到底」目標的實現。　　加強改革的協調性，整體推進財政管理改革。部門預算、「收支兩條線」、國庫集中收付、政府採購等項改革是我國財政管理體制改革的突破口，為保證改革的順利推進，必須堅持統一規劃，整體推進。　　加大法規制度建設的力度，促進規範化運作。首先要將國庫集中支付制度和政府採購制度納入新的《預演算法》中；其次，健全以《政府採購法》為基本法的政府採購法規體系，儘快制定落實《政府採購法》的具體實施細則和規章制度，擴大政府採購資金直接支付比重；第三，完善與國庫集中收付制度有關的法規制度；第四，對改革後法規制度執行情況進行監督。　　加強財政國庫管理信息系統建設，建立信息共享機制。要以「金財工程」建設為契機，建立管理先進、操作可靠的財政管理信息系統。　　建立健全國庫動態監控體系，促進監督約束機制的完善。按照完善現代財政國庫管理制度改革進程和預算執行監控功能的要求，逐步建立和完善我國先進的財政國庫動態監控體系。（本文有編改刪節）　　相關鏈接　　●截至2006年7月底，國庫集中支付改革已擴大到中央、省級、計劃單列市的所有部門和270多個地市、1000多個縣（市、區），並在16萬個基層預算單位實施了改革。　　●截至目前，中央76個有非稅收入的部門全部納入改革範圍。2002年至2005年，累計收繳非稅收入385.5億元。　　●國庫集中支付資金的事中監控，使違規行為呈現下降態勢。2005年，財政部通過國庫動態監控發現64個中央部門及所屬411個基層預算單位違規資金6.5億元，違規資金比例為0.23％，連續四年呈下降趨勢。今年1至6月，通過監控發現違規涉及金額2.03億元。　　（駐財政部紀檢組、監察局）