新型城鎮化究竟「新」在哪裡

一言以蔽之，新型城鎮化的真諦是人的無差別發展。這是新型城鎮化最本質、最核心、最關鍵的東西。

新型城鎮化是相對於舊型城鎮化而言的。黨的十七大報告提出走中國特色城鎮化道路，溫家寶2007年5月進一步指出要走新型城鎮化道路。去年12月召開的中央經濟工作會議，明確要「走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路」。但新型城鎮化「新」在哪裡，其真諦是什麼，目前還沒有統一的認識。

多重解讀的現有視角

歸納一下，人們對新型城鎮化有多重解讀的視角：

新型城鎮化是城鄉統籌的城鎮化。舊型城鎮化實行城市偏向政策，甚至不惜犧牲農村、農民利益發展城市，導致發達的城市與凋敝的鄉村並存。新型城鎮化則要求著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進城鄉一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關係。

新型城鎮化是有利於可持續發展的城鎮化。舊型城鎮化以攤大餅、高消耗、城市要素供給不可持續為特徵。我國中東部地區持續數日的霧霾天氣給這種城鎮化敲響了警鐘。為此，要轉變城市發展方式，由「外延式擴張」轉為「內聚式發展」，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。

新型城鎮化是生態文明貫穿全過程的城鎮化。推進新型城鎮化，要從優化產業結構、能源結構、消費模式等多角度將生態文明理念植入城鎮化發展的思維。要加大城鎮生態環境建設的力度，提高城鎮生態環境的承載力，以良好的城鎮生態環境支撐新型城鎮化發展，以資源節約型、環境友好型城鎮建設支撐新型城鎮化發展。

新型城鎮化是促進「四化」同步發展的城鎮化。城市文明是現代文明的搖籃，是現代文明的重要傳導機制。按照「四化」同步的要求，城鎮化應是工業化的加速器，是農業現代化的引擎，是信息化的載體，推進新型城鎮化，要求推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調。

新型城鎮化是更大限度撬動內需的城鎮化。舊型城鎮化重物輕人，廣大農民被排除在城市體系之外，極大地限制了社會消費。我國仍處於重要戰略機遇期，但全球經濟的持續低迷正引發我國經濟進入實質轉型期和個位數增長階段。這就決定了擴內需已成為保障我國經濟平穩增長的根本大計。擴內需的最大潛力在城鎮化。

新型城鎮化是更多利用市場機制的城鎮化。舊型城鎮化的核心特徵是低成本擴張、強勢政府主導。新型城鎮化則強調尊重市場，尊重農民的產權、自由遷徙權、自由擇業權、自由交易權，強調在公平競爭下讓人口和生產要素在城鄉之間自由流動。政府只在城鎮規劃、公共服務、秩序維護等方面發揮作用，將城鎮建設、產業發展等主要交給市場。要防止地方政府「公司化」對城鎮化進程的過度干預，設定地方政府在城鎮化中的行政範圍。

新型城鎮化是注重質量和內涵的城鎮化。舊型城鎮化重速度、輕質量，重外延、輕內涵。推進新型城鎮化比的不是速度而是質量。目前中國城鎮化率雖然超過50%，但城鎮化質量不高，許多城鎮千城一面，缺乏特色，有的文脈被割斷，到處是沒有生命的建築堆積物。從今年公布的各省份政府工作報告看，許多省份都將「推進城鎮化」作為主要任務之一，有的還量化了城鎮化增長目標，如何更加註重質量和內涵發展，是新型城鎮化的重大課題。

新型城鎮化是以人為本的城鎮化。舊型城鎮化的一個誤區是見物不見人，興城不興業，城鎮化似乎就是土地的硬化，就是新建築的崛起，而人力資源則較少被制度關照。新型城鎮化是以人為核心的城鎮化。推進新型城鎮化，要努力在改革攻堅中破解深層次矛盾，做到無論是經濟增長還是社會發展，都要立足於讓人完成城鎮化。

「人的無差別發展」

以上的解讀和認識，各有各的側重點，也各有各的道理。筆者認為，為了新型城鎮化「名至實歸」，應進一步深究新型城鎮化的真諦是什麼。一言以蔽之，新型城鎮化的真諦，是人的無差別發展。這是新型城鎮化最本質、最核心、最關鍵的東西。

其意蘊包括兩方面內容：一方面，城鎮的一切應當圍繞人來展開，要樹立牢固的人本思想，創造良好的人本環境，倡導「創新、和諧、公平、自由」，形成良好的人本氣氛，使城鎮具有人情味，產生良好的為人服務的功能；另一方面，這裡的「人」，泛指所有人，包括過去的「城裡人」、新轉入城裡的人和還在農村生活的人，要能夠促進所有人的自由而全面地發展，而不能為了一部分人的利益，而損害另一部分人的福祉，不能為了城市的擴容，而付出太過昂貴的社會成本。

這樣提出和認識問題，也是為了從理念入手，逐步破解我國特有的「雙二元結構」（城鄉二元結構和城市裡新出現的二元結構）難題及嚴重存在的偽城鎮化、半城鎮化、被城鎮化、過度城鎮化現象。

為此，筆者認為，我國推進新型城鎮化的價值和政策指嚮應當是：

城鎮化發展理念要著眼「人的無差別發展」。城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由「鄉」到「城」的轉變，中心是要解決人的城鎮化問題，要讓人在城鎮中更好地生產生活。目前生活在我國城市中的大批農民工，多數集中在累、臟、苦、差、險、毒等行業，在子女教育、社會保障、住房、參與社會活動等許多方面，更沒有與城市居民享有同等權利。所以，推進新型城鎮化，著眼「人的無差別發展」，要轉變理念，矯正目前的二元化機制，實現城市財政支出和公共產品提供對所有居民無差別、全覆蓋。

城鎮化發展目標要體現「人的無差別發展」。城鎮化是人類生產與生活方式由農村型向城鎮型轉化的歷史過程，表現為農村人口向城鎮人口轉化以及城鎮不斷發展與完善的過程。無論是從經濟增長還是社會發展的角度考量，只有讓人完成城鎮化，城鎮化才是完整的和真實的。從這個意義上說，城鎮建設，不僅是修路蓋樓辦工廠，而且要更多地吸納外來人口，更好地滿足居民生活需要，更好地滿足人的全面發展需要。城鎮對於已經或將在城鎮工作、履行所有義務的龐大群體，應賦予他們相應的公平權利。因此，推進新型城鎮化，要著力提高城鎮化質量，提高城鎮內在承載力，實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融入城鎮。

城鎮化發展模式要有利於「人的無差別發展」。要使新型城鎮化惠及幾億人口，必須倡導城鎮發展模式的多樣化。中國地域遼闊、情況複雜，發展很不平衡，地域特色和民族特色也有不同，在遵循基本原則的前提下，城鎮化實現的途徑應當是多元的，不可能有統一的模式。總體來說，大中小城市和小城鎮、城市群要科學布局，與區域經濟發展和產業布局緊密銜接，與資源環境承載能力相適應，促進大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展，從而使城鎮化的受益面最大化。

城鎮化發展重點要服務於「人的無差別發展」。新型城鎮化的核心是著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化。要強化政府基本公共服務供給的責任，推進建立包括農民工在內的基本公共服務體系，探索農業人口市民化的成本分擔責任和時間安排。加快促進失地農民充分融入城市，有效降低農民工城市落戶的門檻。要改變為城鎮化而城鎮化的思維定式，著力提升城鎮的生活質量和幸福指數。要改變關注重點：突出協調發展，突出文化品質，突出城鎮特色，突出綠色低碳，突出人性化的社會管理和服務創新。

城鎮化推進方式要服從於「人的無差別發展」。要以資源節約和環境友好的方式推進新型城鎮化，提高土地節約集約利用水平。特別要把深化改革特別是體制改革，作為推進新型城鎮化健康發展的重要方式。統籌推進戶籍制度改革，打破城鄉分割的二元戶口管理結構，繼續弱化直至最後消解城市戶口的附加利益；深化土地管理制度改革，建立以承包權為核心的農地產權制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步放開農村集體建設用地流轉後上市交易，保護農民成為農村集體用地交易主體地位。完善住房保障制度改革，建立覆蓋不同收入群體的城鎮住房多元化供應體系，增加對城鎮中低收入群體的住房供給。

城鎮化發展政策要有助於「人的無差別發展」。各級政府必須改變「先城市、後農村，先市民、後農民，先工業、後農業」的慣性思維。堅持城市發展與產業成長兩手抓，把城鎮化與調整產業結構、培育新興產業、發展服務業、促進就業創業結合起來。強化政策導向，由片面注重追求城市規模擴大、空間擴張，改變為以提升城市文化、公共服務等內涵為中心，真正使城鎮成為具有較高品質的適宜人居之所。要制定完善農民工進城及其子女落地生根的就業就學、入戶購房、社會保障等方面的政策，為農村人口向城鎮轉移和聚集、城鄉資源的合理配置提供條件。