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清中央首輔機構

清初期,承襲未入關前的舊規,以滿洲特有的旗製為其本部骨幹,基本上按明代制度統治漢人。直到雍正、乾隆兩朝,才逐步調整,得以比較穩定下來。中央機構設置如下:一、內閣  順治十五年(公元1658年)七月,清王朝參照明制,改內三院為內閣。大學士改加殿、閣頭銜,稱「中和殿大學士」、「保和殿大學士」、「文華殿大學士」、「武英殿大學士」、「文淵閣大學士」、「東閣大學士」(乾隆十三年去掉中和殿,增入體仁閣,成為三殿三閣)。大學士的品級改為正五品,這也是參照明制,怕大學士權力過重,而特降低其品秩,藉以抑制。這時的內閣,雖具有掌握最高政權的中樞機關的雛形,但因大學士降低了品秩,又減少了辦事人員,所以其權任反較順治初年之內三院為輕了。  內閣大學士的品級,到雍正八年(公元1730年),滿、漢俱定為正一品。至此,大學士成為清王朝最高的官員,猶如歷朝的丞相。《清史稿·大學士年表序》說:  清大學士滿、漢兩途,勛高位極,乃以相授……其品列皆首文班。任軍機者,自親王外,其領袖者必大學士,唐、元三公尚不及也。  這說明清代大學士的地位是極為尊崇的。  協辦大學士,猶如宋之參知政事,為大學士之副職。初期未有定額設置,遇有大學士在內廷行走或奉差在外,才另選人員協辦閣務。早在雍正元年至五年間(公元1723—1727)有署大學士,六年(公元1728年)又有額外大學士。十年至十三年(公元1732—1735年)再設協理大學士。到乾隆四年(公元1739年)才有協辦大學士,以後並改為常設。其品級比大學士稍低,從一品。  內閣學士的品級為從二品,均兼侍郎銜(乾隆五十八年以後去兼銜)。其職掌是:滿學士掌奏本章,漢學士掌批「題本」(內外官員彙報皇帝之文書)。若依其應有權任,並不僅於此。如康熙二十一年(公元1682年)諭:「學士乃參贊政事之官,如有所見,應行啟奏。近來並無與議者,若惟送本接本,用一筆帖式足矣,何必設立學士?此後各有所見,俱令敷陳。」①雖有此諭,可是一般學士仍按步就班,作一些例行之事而已,遠不如軍機章京職責之重。  內閣人員的額數,據《大清會典》、《清史稿》等書的記載,規定為:大學士滿、漢各2人,協辦大學士滿、漢各一人,學士滿6人、漢4人,典籍滿、漢、漢軍(編入八旗之漢人)各2人,侍讀學士滿4人,蒙、漢各2人,侍講滿10人,蒙、漢、漢軍各2人,委署侍讀無定員,中書滿70人,蒙16人,漢30人,漢軍8人,帖寫中書滿40人,蒙古6人(以上各員額時有增減),撰文中書無定員,供事62人,總人數為288人(委署侍讀是由典籍內派委、撰文中書是由中書內派委,都不佔額數)。  內閣乃諸曹總匯之區。其職掌據《光緒會典》卷2載:「掌議天下之政,宣布絲綸、厘治憲典,總鈞衡之任,以贊上理庶務。凡大典禮,則率百寮以將事」。其具體的職務有:第一,掌議政事,宣布綸音(皇帝的詔令)。  內閣為正一品衙門,位在六部之上。大學士「位尊望重」,其職務首先是議政事,宣布綸音。閣臣常在皇帝的左右,充當顧問。他們不但對答政事中的疑難問題,而且為皇帝辦理公文,草擬諭旨。內閣所承辦的公文有制、詔、誥、敕、題、奏、表、箋。據《光緒會典》卷2載:  凡綸音之下達者,曰制、曰詔、曰誥、曰敕,皆擬其式而進焉。凡大典宣示百寮,則有制辭。大政事、布告臣民,垂示彝憲,則有詔,有誥。覃恩封贈五品以上官,及世爵承襲罔替者,曰誥命。敕封外藩、覃恩封贈六品以下官,及世爵有襲次者,曰敕命。諭告外藩及外任官坐名敕、傳敕,曰敕諭。  內閣為絲綸重地,每日欽奉上諭,由軍機處承旨,凡應發鈔者,皆下於內閣。此外,內閣還負責記載綸音,所載事項分為三冊:凡每日發科本章,滿漢票簽處當直中書摘記事由、詳錄聖旨者分為一冊,稱為「絲綸簿」;特降諭旨者分為一冊,稱為「上諭簿」;中外臣工奏摺,奉旨允行,及交部議覆者,分為一冊,稱為「外記簿」。三冊存放內閣,以備參考。第二,辦理本章。  內閣的日常事務,是為皇帝辦理本章。《內閣志》中說:「大學士于軍國,事無不統,其實每日所治事,則閱本也。」《皇朝文獻通考》卷80載,大學士的職務主要也是辦理本章。清代內外官的本章可分為通本和部本兩類。凡各省將軍、督撫、提鎮、學政、鹽政、順天府尹、盛京(今遼寧省)五部本章,俱通過通政司再送內閣,稱為「通本」;在京六部及各院、府、寺、監衙門本章,稱為「部本」。通本到閣後因無滿文部分,先由漢本房將其貼黃翻譯為滿文,轉滿本房校閱,繕寫清楚粘貼於後。部本原系滿、漢文合璧,與譯好的通本一併交漢票簽處。由中書草擬票簽,經侍讀學士校閱,由大學士審閱後,交滿、漢票簽處繕寫滿、漢文正簽。經內奏事處進呈御覽;皇帝批閱後,交批本處,漢學士批漢字於正面,翰林滿人中書批滿字於反面,至此成為「紅本」。接著是下達執行:由滿本房領出交紅本處,每日六科給事中來處承領,到科後抄發各衙門執行;每年終,由六科給事中回繳紅本處,轉交典籍北廳,再入紅本庫保存。此外,內閣還處理部分奏摺。第三,辦理典禮祭祀的有關事宜。  凡是比較隆重的典禮和祭祀,如皇帝登極、立後、祭天地、祖宗等,都由內閣辦理。《光緒會典》卷2載:  凡大祀、中祀,前期書祝版。奉神位於壇廟,則視鐫與其飾青。制冊寶亦如之。皇帝登極則奉詔,授受大典,奉寶亦如之。冊立冊封則授節。命將出師,授敕印亦如之。文武傳臚則奉榜。凡大朝會、進表,則展表所宣焉。第四,組織修書,存貯檔籍。  纂修史籍,本是翰林院職掌。順治初,以翰林院分隸內三院,修書各館,也附設於內三院。康熙以後,雖分設翰林院,但各書修纂,仍以內閣大學士任監修總裁官,學士則分兼副總裁、總纂、纂修等職。此外,內閣還負責檔案典籍保藏。在東華門內置紅本、實錄庫,這是清政府重要的檔案庫。另外還收存揭帖。《光緒會典事例》卷14載,「雍正七年(公元1729年)議准,各省題奏本章,俱增寫揭帖一通,送起居注館,俟記注後,將揭帖轉送內閣收存。」內閣收存最大量的檔案是紅本,其他還保存實錄、聖訓。  內閣的內部設有典籍廳、滿本房、漢本房、蒙古房、滿票簽處、漢票簽處、誥敕房、稽察房、收發紅本處、飯銀處、副本庫、批本處等機構,分掌各項事務,其設官員額及具體職掌分別如下:  典籍廳:是內閣的秘書部門,有學士10人(滿6人,漢4人)、典籍6人(滿、漢、漢軍各2人),供事22人。此外侍讀學士、侍讀、中書等兼在典籍廳辦事者,由大學士派委,無定員。其辦事之所,分南、北兩廳。南廳職掌有四:  (一)掌關防。內閣無印,對外行文,用典籍廳關防。  (二)收發及辦理文稿。各衙門來文,直送兩廳,再按事務性質分送各房。  (三)官員考績事務。負責對侍讀、典籍、中書等官的考績。  (四)管理「吏役」事務。考取助理事務的「供事」及管轄皂役等事。  北廳職掌也有四項:  (一)掌奏章。擬辦陳事請旨之奏本及進賀表等。  (二)辦理大典事務。即關於大典禮的籌備應辦事項。  (三)用寶洗寶。請用國家寶璽及歲終封寶日洗寶事務。  (四)收藏紅本圖籍,並收貯表章等。

滿本房,或稱滿本堂或滿洲堂。有侍讀學士2人,侍讀4人,中書39人,貼寫中書24人,供事3人,共72人(均為滿員)。掌校閱題本的滿文部分,管理內閣大庫及皇史宬的收藏事務。如收貯實錄、聖訓、起居注、史書、方略及經略將軍的印信等物。收發和每日向皇帝進呈實錄,增修王公世爵譜冊以及繕寫各項滿洲文字。 漢本房,又名漢本堂,有侍讀學士4人(滿、漢各2人),侍讀5人(滿3人,漢2人)、中書42人(滿31人,漢軍8人,漢3人),貼寫中書16人(都是滿員),供事3人。其職掌為收發通本,翻寫貼黃及各項應翻為滿文之文書,如上諭、碑文、冊寶、祝版應譯為滿文者均屬之。故又有翻譯房之稱。 蒙古房,又稱蒙古堂,有侍讀學士2人,侍讀2人,中書16人,貼寫中書16人(以上均蒙員)。掌翻譯蒙、回、藏等各種文字以及外國來文。凡遇有各藩部陳奏事件及表文,皆譯出具奏。凡頌揚各藩部誥敕、碑文、匾額以及奉旨特交事件,俱由蒙古房譯出繕寫。並管理蒙古實錄,聖訓。凡外國文字,如俄國照會,即召翰林院俄羅斯館官員至房翻譯。西方各國來照,即召西洋館官員翻譯。 滿票簽處,有侍讀3人(滿員),中書22人(滿20人,蒙古2人),貼寫中書8人(滿員)、供事4人,此外尚有委署侍讀(滿員)若干人。滿票簽處掌校閱滿文本章並撰繕滿文票簽,皇帝出巡時,發遞本報。京內外官員的奏摺,經皇帝批閱,應交在京各衙門知道或辦理的,由軍機處交滿票簽處,傳知各衙門鈔回辦理。 漢票簽處,有侍讀2人,中書27人(以上均漢員),供事4人。此外有委署侍讀若干人。掌校閱漢文本章,撰繕漢文票簽;撰擬御制文字,如制、詔、誥、敕、冊文、祝文、封號等。 誥敕房,康熙十年(公元1671年)始設誥敕房,隸漢本房兼管。專司校勘和收發誥敕。凡漢票簽處撰擬誥敕,由誥敕房審核,繕定正本,用寶頒發。封贈誥敕,按定式刊刻存儲,凡用時交中書科填寫,經誥敕房校閱頒發。 稽察房,雍正五年(公元1727年),令各部院衙門將每日事件已結、未結情由聲明送內閣,於月底匯齊奏報,這時始設稽察房①。其職官由大學士於滿、漢侍讀、中書內派委,無定員。額設供事4人,凡交部議復事件,按日記檔,俟各部院移會到時,逐一核對,分別已結、未結,每月匯奏一次,叫「月折」。每日軍機處發出滿、漢文諭旨,由滿票簽處移至稽察房存儲,至月底,繕寫滿漢文合璧奏摺匯奏,稱為「匯奏諭旨」。 收發紅本處,又稱紅本處、收本房。康熙、雍正、乾隆三朝《會典》均未見記載。《嘉慶會典》始有此名稱。約成立於乾嘉年間。司員由大學士於滿、漢中書內派委,無定員。凡批過的題本,交由紅本處每日發給六科傳鈔,年終繳回彙集,貯入紅本庫。 飯銀庫,又稱飯銀處,其司員由大學士於滿洲侍讀、典籍、中書內派委,無定員。專掌收支內閣司員飯銀。這種飯銀由各省總督、巡撫及布政使咨送。分配辦法是:大學士每日銀三錢,以下官員遞減,至中書每日銀六分,以充飧食費用②。 副本庫,約成立於乾嘉年間,《嘉慶會典》始有此名。其司員由大學士於滿、漢中書內派委,無定員,掌收題本之副本。乾隆以前,每到年終收藏副本,都派漢票簽處的中書送存皇史宬廂房,年久貯滿,無地存收,才另設副本庫。 批本處,乾隆以前稱「紅本房」,設於宮廷之內。其司員有滿洲翰林院官1人(於翰林各職事內選用),中書7人,掌進本之收發與批本事務。每日進本,由滿票簽處中書送交批本處,由批本處送內奏事處進呈,待發下以後,批本處照皇帝閱定滿文簽,用紅筆批於本面,再交滿票簽處中書帶回內閣,遇有改簽及「折本」,皆存記檔案,按日交發辦理。 清內閣自天聰十年(公元1636年)設內三院起,至宣統三年(公元1911年)止,掌握國政有270多年之久,但其勢力不是始終如一的,是屢有演變的。初設內三院時,尚在關外,並有議政處分其權。那時只是初具規模。入關後,為加重內三院之職權,明命條陳政事或外國(對外)機密或奇特謀略,都由內三院轉奏。並定內三院品級與六部同(先是低六部一級)。順治十五年(公元1658年),正式改為內閣,只是沿襲明代官制,並不是加強內閣職權,相反卻降低大學士的品級(正五品),減少了它的職官人數,其權勢反而低於內三院。順治十八年(公元1661年)再改回內三院,大學士品級又同於六部。康熙九年(公元1670年)恢復內閣,大學士兼尚書。康熙親政後,軍國機要,始終歸內閣。至雍正八年(公元1730年),大學士升為正一品,在各部尚書之上(尚書為從一品),當時雖已設軍機處,但任軍機大臣者,除親王外,其首領必是大學士,所以當時的大學士是勛高位極,因稱內閣為「宰輔」。至乾隆二年(公元1737年),再設軍機處後(軍機處停設了二年),機要章奏都下到軍機處。凡軍國要務,都要由軍機大臣承旨出政,內閣之權便輕,只是辦理一些例行事務。趙翼在《檐曝雜記》中說:「軍機處,地近宮廷,便於宣召。為軍機大臣者,皆親臣重臣,於是承旨出政,皆在於此矣。」《清史稿·大學士年表序》說:「雍正以後,承旨寄信有軍機處。內閣宰輔,名存而已。」原來具有宰相身分的內閣大學士,成為進爵的虛銜,內閣便淪為辦理例行政務、頒發文告的機關。光緒二十七年(公元1901年)八月改題為奏,內外臣工的奏章,一般都採用奏摺。改題為奏後,各省督撫就不須把題奏事件的副本交通政司轉送內閣了,內閣便成了「閑曹」。這時的內閣公署,僅成了儲存檔案之所。宣統三年(公元1911年)四月,另組西歐式的責任內閣,舊內閣廢。 二、軍機處  清初沿明舊制,「章疏票擬,主之內閣。軍國機要,主之議政處」①。到雍正七年(公元1729年)因西北用兵,往返軍報頻繁,內閣距內廷太遠,皇帝不便親授機宜,故在這年元月,在內廷設立軍機處,其全稱為「辦理軍機事務處」。初設時名為「軍機房」,雍正十年(公元1732年)改名辦理軍機處。  軍機處是分割內閣之權,所以說它是「內閣之分局」。軍機處在清代統治了180餘年,成為大政所出的宰輔之區。它的體制特殊,職官簡煉,有官而無吏。它的全部工作,由軍機大臣主持,軍機章京辦理。  軍機大臣俗稱「大軍機」,分設滿、漢員,由滿、漢大學士、各部尚書、侍郎、總督等奉特旨應召入值,為兼差,人員無定額;由親王或大學士滿、漢各一員為首領,當時稱為「揆首」、「領袖」。依清制,親王不能入軍機。嘉慶四年一月,曾以軍機處事繁,命成親王永瑆在軍機處行走。同年十月,又以「非祖制」罷值。至咸豐三年(公元1853年)以後,始有親王任軍機大臣。初期,凡應皇帝召見商議政務,或依皇帝旨意起草詔諭等,均為領班軍機大臣之責。凡經皇帝選調到軍機處工作的軍機大臣,則稱為「軍機處行走」或「軍機大臣上行走」。初入值軍機處者,若因其資歷或能力尚淺,則命在「軍機大臣上學習行走」,即是見習之意,其地位稍低,排班時列於後。一、二年後,再由領班軍機大臣專摺奏請皇帝,除去「學習」二字。各軍機大臣之間,也有資格、品位高低之分,權力各不相同。例如有的滿洲大臣只准閱看滿文奏摺,或新任大臣不準閱看皇帝硃批的奏摺。這些不同待遇都是由皇帝親定。  據《光緒會典》卷1017記載,嘉慶五年(公元1800年)規定:軍機大臣只准在軍機處承寫當日所奉上諭,部院稿案不準在軍機處辦理(因軍機大臣為兼職,仍保留部院原職實缺)。各部司員不準至軍機處「回事」(找他們本衙門堂官請示事務)。軍機章京辦事之處,不準閑人窺視。自王以下滿、漢文武大臣,都不準到軍機處找軍機大臣談話,「違者重處不赦」。為了嚴格執行這些規定,每天派都察院御史一人到軍機處旁邊的內務府值房監視,軍機大臣散值後,才准他們退值。

  軍機處初設時,所掌僅限軍務。《清史稿·軍機大臣年表序》說:「初只承廟謨商戎略而已。」但以後事權逐漸擴大,以至軍國大計莫不總攬。其具體職掌有如下幾方面:  一、負責皇帝下達諭旨的撰擬和參預官員上報之奏摺文書的處理。官員上報的文書,凡摺奏「請旨」者歸軍機處,照例的題本歸內閣,直到清末未變。  二、辦理皇帝交議的大政,凡遇重要政事,皇帝不能裁決的,或交軍機處議奏,或密議,或交軍機處會同關係衙門議奏。特交的,由軍機處查議其可否,密擬辦法上奏;會同議奏的,或由軍機處主稿,或由所會衙門主稿,臨時酌定。  三、某些重大案件,皇帝特交軍機大臣審理擬定,或由軍機大臣會同三法司審擬。軍機大臣可在軍機處提訊,也可使用刑訊。應刑訊時,選用內務府公所或於步軍統領衙門進行。凡秋審案件,軍機大臣也參預。  四、重要文武官員之任免及各部尚書、侍郎、各省總督、巡撫、以至道、府、學政、關差、鹽政以及駐防將軍、都統、駐各邊疆地區之領隊大臣、辦事大臣等官員的補放,均由軍機大臣負責開列應補人員名單,交皇帝選擇任用。遇科考,也由軍機大臣開列主考、總裁名單,奏請皇帝選用。複試或殿試,軍機大臣負責核對試卷、檢查筆跡或任命閱卷官。  五、考查行軍之山川、道里與兵馬錢糧:凡有行軍,軍機處根據有關圖書,考查山川險要,道里遠近,如系邊遠地區,圖書中沒有記載的,要考查新舊檔案並加諮訪。應用的兵馬、錢糧,則由戶部、兵部、理藩院等衙門取簡明確數備查。遇有皇帝查訊的問題,即時呈遞。  六、軍機大臣可奉皇帝旨意,以「欽差」身分,往各地檢查或處理一些政事。

  軍機章京,俗稱「小軍機」,早期也稱為「司員」。最初,章京無一定額數,在內閣中書等官員中選調。乾隆初,改由內閣、各部、理藩院等衙門調派。自嘉慶四年(公元1799年)始,定軍機章京分滿、漢各兩班,每班8人,共32人。各班設領班、幫領班章京各1員,由軍機大臣於章京中選資深望重者任之。軍機章京的選任,據《樞恆紀略》卷7載:「漢軍機章京由內閣中書、六部郎中、員外郎、主事、七品小京官由進士、舉人出身者兼充;滿軍機章京以內閣中書、六部、理藩院郎中、員外郎、主事、筆帖式兼充」。光緒三十二年(公元1906年)確定漢章京額缺為20人。  軍機章京也是兼差,凡承旨入值軍機處的官員,仍為原衙門的實缺並照例升轉。軍機章京一般為五、六品,領班章京為從三品或正四品。軍機章京按例不參加京察,其獎敘升轉由軍機大臣酌情保奏,平時每屆三年奏保,凡遇修補檔案,編修方略等事結束時,均照例特保,故章京的提升較快,當時人視之為陞官的捷徑。光緒三十二年(公元1906年)十二月初十日奏定變通軍機章京升補章程,定軍機章京為實缺,其領班章京秩視三品,幫領班章京秩視四品,以下各章京俱按原品實授。並規定了三年遞升一級的升補辦法①。軍機章京辦理軍機處的日常工作,處理文書,記注檔冊,撰擬文稿等。自乾隆時傅恆任領班軍機大臣始,軍機章京亦同時負撰擬諭旨之責;還參預軍機處新承辦案件之審理;跟隨軍機大臣或單獨奉派往各省查辦和處理政務。

  軍機處設于禁廷隆宗門內靠北、乾清門外西側,軍機大臣辦公處名為軍機堂。軍機處內部組織,不見記載。從軍機處檔案的《交片檔》看,有滿、漢軍機處之分,或簡稱「滿屋」、「漢屋」,由滿、漢章京分別任事。又《行文檔》中有「清檔案處」、「漢檔案處」之設,或稱「清檔房」、「漢檔房」,這是管理滿、漢檔案的分工。在宮廷之內,滿屋的辦公處設在隆宗門內之南,在軍機堂對面之左,右為漢屋。其職掌據《光緒會典》卷3所載,滿屋分管在京旗營及各省駐防和西北兩路軍營官員的補放事務,負責內、外蒙古、藩部及喇嘛等朝貢時擬賞單,並掌管軍機處本身的一切事務性工作;漢屋辦理在京部院及各省文職官員、綠營武職官員的補放進單,王公內外大臣賞單及擬給外國朝貢使臣賞單,辦理皇帝交下的應當查考和應當辦理的一切事情,以及負責軍機處的對外聯繫,管理軍機處的檔案等工作。

  軍機處的設立,是清王朝對中央行政機構的一次重大變革,表現出清代前期政治制度高度集權的趨向。軍機處成立以後,逐漸代替了清建國以來所依靠的滿洲親王,貝勒參預議政的制度,廢除了議政處;同時也削弱了內閣參預國政的權力。軍機處以「君權附庸」的地位,成為凌駕於內閣及各部、院之上的全國政務的總匯機關,軍國大計,無不總攬。

三、通政使司  通政使司是沿襲明制。清入關後,於順治元年(公元1644年)設立的。名為「通政」,是以政務比水,欲其上下常通之意。據《清朝文獻通考》卷82載,通政司「掌受內外章疏,臣民密封申訴之事,凡在外之題本、奏本,在京之奏本,並受而進之於朝,核其不如式及程途稽限者。凡大政大獄,鹹得偕部院予議焉。」其具體任務是,收各省題本,校閱後送內閣;查有題本不合規制的,送內閣參處;有逾限期的,移交關係衙門議辦。各省將軍、副都統與總督、巡撫、提督、總兵等官,按季將奏過本章造具印冊,咨送內閣查核。  光緒二十四年(公元1898年)七月,通政使因「事務甚簡,半屬有名無實」,而被併入內閣。不久,旋於八月十一日又下諭恢復。至光緒二十八年(公元1902年),因改題為奏,職無專司,才被正式裁撤。  通政使司設通政使2人(滿、漢各1人,正三品),副使2人(滿、漢各1人,正四品),參議2人(滿、漢各1人,正五品),經歷2人(滿、漢各1人,正七品),知事2人(滿、漢各1人,正七品),筆帖式 8人(滿6人,漢2人),經承15人。分設啟奏科、稿房、吏房、禮房、上房、火房等單位。  通政司所屬機構有「登聞鼓廳」,管軍民擊鼓伸冤之事,由參議1人兼管,由知事率役巡查,並有筆帖式滿洲1人,漢軍1人,經承6人,分設吏、戶、禮、兵、刑、工六房,分別辦理所屬事務。如有擊鼓之人,由通政使訊供,確有冤枉,奏報皇帝交刑部審辦。如系誣告,即送刑部按律加一等治罪①。「登聞鼓」,順治元年(公元1644年)設於都察院,由御史一人監管。順治十三年(公元1656年)移置長安右門外,以給事中或御史1人更替管理。到康熙六十一年(公元1722年)才併入通政使司。這是統治者表示為人民「雪冤」的設施。

  --------------------------------------------  ① 《光緒會典事例》卷11。

  ① 見《雍正會典》卷2。  ② 葉風毛:《內閣小志》。

  ① 《樞桓記略》卷22。

  ① 見《大清光緒新法令》第三冊。

  ① 見《光緒會典》卷69。

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