行政證據與刑事證據銜接機制研究

在我國，根據危害社會程度的不同，違法行為被劃分為行政違法與刑事犯罪兩種。這種違法——犯罪的二元劃分體制，導致司法實踐中出現大量行、刑交叉的案件。我國相關法律文件雖然對行政執法與刑事司法的程序銜接作了初步規定，但並沒有對兩者的證據銜接問題作出規定。司法實踐中，對行政證據與刑事證據銜接的做法不一，嚴重影響了司法統一性。為此，2012年修正的刑事訴訟法第52條第2款規定：「行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。」這一規定初步建立了行政證據與刑事證據的銜接機制。然而，建立行政證據與刑事證據銜接機制的正當性如何？有哪些基本問題需要釐清？行政證據與刑事證據銜接可能存在哪些風險？應當如何進行規範？本文試圖對這些問題進行深入研究。　　一、問題的由來　　早在1996年，我國《行政處罰法》就對行政執法與刑事司法的銜接問題作了簡單規定，該法第22條規定：「違法行為構成犯罪的，行政機關必須將案件移送司法機關，依法追究刑事責任。」而有關行政執法機關向刑事偵查機關移送涉案證據的規定則首次出現於2001年國務院頒布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》中，其中第4條第1款規定：「行政執法機關在查處違法行為過程中，必須妥善保存所收集的與違法行為有關的證據。」第6條規定移送犯罪案件應當附有的材料為：「（一）涉嫌犯罪案件移送書；（二）涉嫌犯罪案件情況的調查報告；（三）涉案物品清單；（四）有關檢驗報告或者鑒定結論；（五）其他有關涉嫌犯罪的材料。」此後，公安部、最高人民檢察院等相關部門又先後出台了多項文件對其進行規範，如2001年最高人民檢察院發布的《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，2005年公安部發布的《公安機關辦理經濟犯罪案件的若干規定》，2006年最高人民檢察院、全國整頓和規範市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部、監察部聯合發布的《關於在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等。但這些規範性文件只規定了行政機關如何收集、固定、保全和移送證據，並沒有規定行政證據與刑事證據如何銜接適用。　　首次對行政證據與刑事證據銜接適用作出明確規定的是2011年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合發布的《關於辦理侵犯知識產權刑事案件適用法律若干問題的意見》，其中第2條規定：「行政執法部門依法收集、調取、製作的物證、書證、視聽資料、檢驗報告、鑒定結論、勘驗筆錄、現場筆錄，經公安機關、人民檢察院審查，人民法院庭審質證確認，可以作為刑事證據使用。行政執法部門製作的證人證言、當事人陳述等調查筆錄，公安機關認為有必要作為刑事證據使用的，應當依法重新收集、製作。」隨後，2012年國家工商行政管理總局、公安部、最高人民檢察院聯合發布的《關於加強工商行政執法與刑事司法銜接配合工作若干問題的意見》又對該問題作了進一步明確，其中第7條規定：「工商機關在向同級公安機關移送涉嫌犯罪案件時，應當將行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，連同案件其他有關材料一併移送，公安機關在刑事訴訟中可以作為證據使用。」但由於這些規定的法律位階較低，且適用範圍極為有限，所以正式法律規範的缺失依然是我國行政證據與刑事證據銜接的最大現實難題。　　隨著我國行政、刑事互涉案件的增多，行政證據與刑事證據的銜接問題日益突出。但我國刑事訴訟法對證據收集的主體、程序等設置了嚴格的規則，只有公安司法機關嚴格依照刑事訴訟法的規定收集的證據才具有證據資格，行政機關收集的證據由於與刑事證據在收集主體、程序等方面存在差異而導致其無法在刑事訴訟中使用。然而對於構成刑事犯罪的案件，如果行政機關不先行收集、調取相應證據，而是等到案件移交偵查機關後由偵查機關收集，很可能會因為各種客觀或人為因素導致證據滅失，使案件錯過偵查時機。但如果行政機關先行收集、調取相應證據，則又會因為收集主體、程序的不同而導致證據無法在刑事訴訟中使用 ^[1]。為了解決行政證據與刑事證據的銜接適用問題，司法實踐中往往通過「轉化」的方法將行政證據運用於刑事訴訟。然而，由於缺乏統一的法律規範予以明確規定，司法實踐中對證據「轉化」的具體做法各異：有的把行政機關收集的證據直接作為刑事證據運用於刑事司法；有的把行政機關收集的證據作為線索，依法重新調查收集相關證據；有的根據證據的形式和種類的不同，分別採用不同的方式轉化後使用，如對於言詞證據進行重新訊問或詢問，而對於實物證據則進行審查並完善相關手續等 ^[2]。這種將行政證據「轉化」後運用於刑事訴訟的做法既於法無據，又造成了司法實踐操作的混亂，嚴重損害了司法統一性。為此，建立行政證據與刑事證據的銜接機制勢在必行。　　二、行政證據與刑事證據銜接機制建立的正當性　　行政證據與刑事證據雖然存在一定的差異，但行政證據的特性決定了我國行政證據與刑事證據銜接機制的建立具有正當性。在我國，行政證據與刑事證據銜接機制的建立不但必要，而且可行。　　（一）行政證據與刑事證據銜接機制建立的必要性　　1.不可重複收集的障礙　　由於我國1979年和1996年刑事訴訟法沒有建立行政證據與刑事證據的銜接機制，行政機關在行政執法或查辦案件過程中收集的證據無法在刑事訴訟中直接作為證據使用。為解決這一問題，司法實踐中往往採用證據「轉化」的方式，以重新收集的方法解決行政證據形式「合法化」的問題。但這一做法卻存在著操作上的困境，即對於物證、書證等具有唯一性的實物證據，由於其收集程序具有不可重複性，偵查機關無法進行重新收集。例如，海關緝私部門在行政執法過程中已對走私物品進行了扣押，在案件移交偵查機關後，偵查機關顯然無法對其再次扣押，更不可能先將其恢復原狀，再履行扣押程序，這種做法不但不切合實際，而且還會造成證據的滅失或被人為破壞。對於這類證據，偵查機關如果將其直接作為刑事證據使用，則又與刑事訴訟法律規定相悖，造成騎虎難下之勢。為此，建立行政證據與刑事證據的銜接機制，規定此類實物證據可以在刑事訴訟中使用，有其必要性。況且，這類實物證據的客觀性較強，並不會因為收集主體的不同而發生質的變化，也不會因為收集程序的不同而導致其內容失真。　　2.專業性的限制　　在我國，公安、工商、稅務、技術監督、安全監察等政府機關均具有行政執法權，行政執法涉及的領域多達幾十個，且每個領域都涉及大量的專業知識。例如，在知識產權等經濟犯罪案件中，由於發明、專利等具有較強專業性，訴訟中往往涉及技術信息鑒定、無形資產評估等專業性問題 ^[3]。對於這種專業性較強的證據，行政機關往往需要特定領域的專業人員採用專門的技術、方法才能收集、固定 ^[4]。偵查機關雖然具備較強的偵查能力，但在專業知識的儲備上卻十分匱乏。例如，偵查機關雖然能夠進行文書鑒定、痕迹鑒定、法醫鑒定等，但對於司法會計和質量鑒定則缺少專業人才和設備 ^[5]。在偵查人員不具備專門知識的情況下，要求偵查機關對所有的行政證據一律重新收集，在一定程度上造成了行政執法與刑事司法銜接的障礙。例如，2010年10月至11月，在國務院部署開展的全國打擊侵犯知識產權和制售偽劣商品專項行動中，工商部門查處假冒侵權3010件，移送公安司法機關的只有12件；質檢部門立案查處1655起，移送公安司法機關的只有17起 ^[6]。為解決偵查機關因專業性限制而導致的重新收集證據不能的問題，建立行政證據與刑事證據銜接機制十分必要。　　3.訴訟效率的保障　　公正與效率是司法的兩大主題，沒有效率的司法就難以保障持久、有效以及全面的公正。建立行政證據與刑事證據的銜接機制，可以有效避免司法資源不必要的浪費，提高訴訟效率。首先，實物證據的客觀性較強，並不會因為取證主體、程序的不同而使證據內容發生實質的變化，對該類證據進行重新收集只不過是形式上的簡單重複，除了浪費訴訟資源外，並不會對訴訟產生實質意義。其次，對於一些無法重新收集的證據，偵查機關即便採取補辦相關手續的方法對其「合法化」，也並不會對訴訟帶來任何實質的價值，只會造成訴訟成本的額外增加。再次，對於專業性較強的證據，由於偵查機關並不具備重新收集的能力，實踐中偵查機關為了實現重新取證，往往依靠行政執法機關中相關專業人員的協助 ^[7]。但這些專業人員中有不少已經參與了先前行政執法過程中的取證，其在刑事司法過程中重新取證只不過是對先前行為的簡單重複。這種重複取證的行為只會造成司法成本的增加，降低訴訟效率。　　（二）行政證據與刑事證據銜接機制建立的可行性　　行政證據與刑事證據雖然存在一定的差異性，但兩者亦具有一定的相通性。首先，兩者的屬性相同。不管是行政證據還是刑事證據都必須具備客觀性、關聯性和合法性。即行政證據和刑事證據都必須是伴隨著案件發生、發展的過程遺留下來的客觀材料或目擊者的記憶，都必須同案件事實存在著某種程度的聯繫，都必須按照法定程序收集等。對於非法證據，我國刑事訴訟法和行政訴訟法都規定了非法證據排除規則 ^[8]。其次，兩者的目的一致。行政違法行為與刑事犯罪行為的待證事實基本一致，某一具體行為無論被認定為行政違法還是刑事犯罪，其本身包含的基本情況並沒有發生變化。行政執法機關與刑事司法機關收集和運用證據都是為了依法懲治違法犯罪行為。再次，兩者的形式相似。除行政證據中包含現場筆錄以外，行政證據與刑事證據的形式基本相同或相似，如都包括書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人陳述（或被害人陳述及犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解）、鑒定結論（或鑒定意見）、勘驗筆錄等 ^[9]。這種相通性決定了行政證據與刑事證據銜接機制的建立具有可行性。　　三、行政證據與刑事證據銜接機制的基本問題　　新刑事訴訟法第52條第2款雖然確立了行政證據與刑事證據的銜接機制，但由於該條規定過於粗疏，全文僅51個字，理論界和實務界對其理解不一，導致司法實踐操作極為混亂。為了準確適用該條規定，有必要對這一機制的基本問題予以分析和闡釋。　　（一）「可以作為證據使用」的內涵探析　　在我國，刑事訴訟中使用的「證據」一詞至少包含兩層涵義：一是指刑事證據材料，即控辯雙方收集的，已經進入刑事訴訟但尚未經過審查的原始材料，其證據能力和證明力尚有待確定；二是指具備證據能力和證明力的證據，也即可以作為認定案件事實根據的證據 ^[10]。我國刑事訴訟中「證據」一詞涵義的多重性，導致理論界與實務界對刑事訴訟法第52條第2款規定的行政證據在刑事訴訟中「可以作為證據使用」的涵義理解不一 ^[11]，行政證據在刑事訴訟中的證據地位有待確定。　　正確認定行政證據在刑事訴訟中「可以作為證據使用」的內涵，應當結合該條的立法目的進行。新刑事訴訟法第52條第2款的立法目的主要是為了解決行政證據在刑事訴訟中的准入問題。我國刑事訴訟法對證據的收集主體、程序等作了嚴格規定，行政機關收集的證據由於不符合刑事證據的合法性要求，其在刑事訴訟中本來無法直接作為證據使用。為解決實踐中因重複取證所導致的訴訟資源的浪費和行、刑銜接的不暢，新刑事訴訟法第52條第2款賦予了行政證據進入刑事訴訟的資格，規定部分行政證據在刑事訴訟中「可以作為證據使用」。這一規定的初衷是基於司法效率價值的考量，其實質是承認了行政證據與刑事證據在收集主體、程序等方面的差異性，並認可了這種差異性。對於行政機關收集的證據，在符合刑事訴訟法第52條第2款規定的情況下，視同為偵查機關收集的證據。而該條規定的功能僅僅是免除了偵查機關的重複取證義務 ^[12]，所以行政證據依據刑事訴訟法第52條第2款的規定進入刑事訴訟後僅相當於刑事證據材料，並不當然具備證據能力和證明力，更不能直接作為定案的根據。因為一項證據材料要想具備刑事證據能力，必須經過偵查、起訴、審判三階段有關證據能力的審查，而要想成為定案的根據，更需要經過法庭的當庭質證，這便決定了行政證據在刑事訴訟中只能作為證據材料使用。　　（二）行政證據與刑事證據銜接的範圍　　新《刑事訴訟法》第52條第2款以列舉的方式對行政證據與刑事證據銜接的範圍作出了規定，即「物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料」。但在我國，「等」屬於法律中的例示性規定，有「等內」和「等外」之分。「等」字涵義的多樣性使得人們對行政證據與刑事證據銜接範圍的理解出現分歧：一是認為僅限於物證、書證、視聽資料和電子數據四種證據；二是認為指與物證、書證、視聽資料、電子數據等證據同質的實物證據；三是認為指所有證據，包括實物證據和言詞證據 ^[13]。　　1.範圍之釐定：實物證據而非言詞證據　　從立法本意來看，立法機關實際上是區分了實物證據與言詞證據這兩種不同種類的證據。「該款規定涉及的證據材料範圍是物證、書證、視聽資料、電子數據等實物證據，不包括證人證言等言詞證據。」 ^[14]所以，行政證據與刑事證據銜接的範圍應僅限於物證、書證、視聽資料、電子數據、勘驗筆錄、檢查筆錄等實物證據。對於證人證言、當事人陳述等言詞證據，偵查機關應當進行重新收集。這一銜接範圍的釐定有其合理性：　　首先，實物證據的客觀性較強，不易受人的主觀因素影響，也不會因為收集主體、程序的不同而導致證據內容發生實質變化，除被偽造的情況外，一般都能客觀地反映案件事實 ^[15]。而言詞證據的主觀性較強，容易受人的主觀感知能力、表述能力、思想感情和客觀環境等因素的影響，而且其形成過程是一個由證人、被害人以及涉嫌犯罪行為人與取證主體的雙向互動甚至雙方博弈的過程，不同的取證主體和取證方式、方向可能會導致證據內容出現差別。　　其次，行政執法機關與刑事偵查機關在實物證據的收集程序上差異性不大，甚至基本相同。例如，2012年12月19日公安部發布的《公安機關辦理行政案件程序規定》第67條第2款規定：「現場勘驗參照刑事案件現場勘驗的有關規定進行。」而行政執法機關與刑事偵查機關在言詞證據的收集程序上差別較大，刑事訴訟法的相關規定較之行政訴訟法更為嚴格。比如，刑事訴訟中證人證言的取得要由偵查人員在法定的地點進行，詢問前應當出示有關證件，並告知證人要如實作證和有意作偽證應承擔的法律責任，詢問結束後還應當進行核實，並由偵查人員和證人簽名或蓋章等。而行政執法中的取證程序相對來說就沒這麼嚴格，且在內容上更偏重於對客觀要素的了解（如違法行為、危害後果等） ^[16]。　　再次，實物證據具有不可重複收集性，偵查機關無法「重新」收集。如果不允許這些證據在刑事訴訟中使用，會造成公安司法機關查明案件事實的困難，嚴重影響刑事訴訟控制犯罪目標的實現 ^[17]。而言詞證據不但可以重複收集，而且可以多次收集。如果允許證人證言、當事人陳述等言詞證據在刑事訴訟中使用，其取證方式的特殊性還可能導致非法取證行為的大量發生。如檢察機關為了儘快獲取犯罪嫌疑人的口供，其可能與紀檢監察部門聯合辦案，先行採取非法手段，待嫌疑人開口交代後再啟動刑事偵查程序對證據予以固定，以規避刑事訴訟中的非法證據排除規則 ^[18]。這必將造成對被取證人基本權利的嚴重侵犯。　　2.幾類特殊證據之審視　　除此之外，以下幾類特殊證據可否在刑事訴訟中使用還需要進一步討論：　　（1）現場筆錄　　現場筆錄屬於行政訴訟法規定的證據種類，刑事訴訟中並無此類證據。但既然刑事訴訟法承認了行政證據與刑事證據的差異性，就不應再過於拘泥證據形式的限制。當現場筆錄滿足行政證據與刑事證據銜接的條件時，就應當承認其作為刑事證據材料的資格。實踐中，為了保持刑事證據形式的統一性，可以將現場筆錄轉換成相應的刑事證據種類予以使用。我國行政訴訟中的現場筆錄包含現場檢查筆錄、現場勘驗筆錄、現場詢問筆錄、現場製作的錄音錄像資料等 ^[19]。對於現場檢查筆錄、現場勘驗筆錄、現場製作的錄音錄像資料等實物證據，可以分別以檢查筆錄、勘驗筆錄、視聽資料等證據形式在刑事訴訟中使用。但對於現場詢問筆錄，雖然其具備筆錄證據的特徵，但實質是對證人證言、當事人陳述等言詞證據的固定形式，屬於言詞證據的範疇，所以偵查機關應當進行重新收集。況且現場詢問筆錄受人的主觀因素影響較大，客觀性較弱，允許其在刑事訴訟中使用可能誘發非法取證行為，侵犯被取證人的合法權利。　　（2）鑒定意見　　鑒定意見是鑒定人就案件中的專門問題所作的科學鑒別意見，反映了鑒定人對特定專門問題的主觀判斷，具有「意見證據」的屬性，屬於言詞證據 ^[20]。但鑒定意見又不同於一般的言詞證據：首先，鑒定意見具有一定的可靠性。鑒定意見是相關行業的專家對案件中的專門性問題所出具的專門性意見，具有一定的科學屬性。特別是通過實驗室這種「硬科學」方法獲得的鑒定意見，其本身客觀性較強，與物證、書證等實物證據具有一定的相似性，在刑事訴訟中使用並不會影響證據的可靠性。其次，鑒定意見受取證方式影響較小。無論是行政案件中的鑒定，還是刑事案件中的鑒定，鑒定的主體、依據和要求均相同，區別主要在於送檢主體不同。只要依法委託有鑒定資質的鑒定機構和鑒定人，並且以符合法律要求和相關技術規範的鑒定程序、方法、標準進行鑒定，即使再次鑒定一般也會獲得相同的結果 ^[21]。而且，偵查機關如果對鑒定意見一律重新鑒定，必定會耗費大量的司法成本。所以，從訴訟效率價值的角度考慮，對於行政機關依法獲取的鑒定意見，可以允許其在刑事訴訟中使用。　　（3）無法重新收集的言詞證據　　言詞證據由於易受人的主觀因素影響，對其進行重新收集有利於保障證據內容的真實性，防止侵犯被取證人的合法權利，實現程序公正。這種重新取證的繁雜手續和費用付出屬於一種必要的程序代價。然而，任何制度只有與實踐相契合併回應實踐的需要，才具有制度生命力和實踐執行力，如果罔顧實踐的需求、一味地追求程序公正而最終導致實體的不公正也是不理性的。所以，對於實踐中因客觀原因確實無法重新收集的言詞證據，如證人證言或當事人陳述因證人或當事人死亡、下落不明或其他不可抗力而無法重新收集的，如果其對案件定罪量刑確有決定性影響，基於保障實體公正價值的考慮，可以承認其刑事證據材料的資格。但對於這種例外情形應當嚴格把握，只有其依法取得並與其他證據相互印證時，才可以允許其在刑事訴訟中使用。　　（三）有權移交行政證據的主體　　2001年國務院發布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》將行政證據的移交主體限定為具有行政處罰權的行政執法機關及其授權組織 ^[22]。新《刑事訴訟法》第52條第2款將行政證據的移交主體修改為有權進行「行政執法」和「查辦案件」的行政機關。在我國，行政執法尚不是一個十分明確的法律概念，學術界和實務界對行政執法的具體含義存在著不同理解 ^[23]。該條規定的行政執法是作為行政行為的一種特定方式而使用。行政行為有各種各樣的方式，如許可、審批、徵收、給付、確認、裁決、檢查、獎勵、強制等。在行政實務界，人們一般習慣於將檢查監督、實施行政處罰和採取行政強制措施一類行為方式稱為「行政執法」。 ^[24]所以，本條規定的有權進行「行政執法」的行政機關主要是指依據《行政處罰法》、《行政監察法》、《行政強製法》等法律法規，有權進行行政處罰、行政監察和行政強制的行政機關。而本條規定的「查辦案件」則主要是指行政監察機關對於國家工作人員違法違紀案件進行查處。由於行政監察機關查處違法違紀案件的行為並非「行政執法」，立法部門後來在修正案中以「查辦案件」來代指這一情形 ^[25]。　　黨的紀律檢查機關能否成為行政證據的移交主體，有必要著重予以討論。黨的紀律檢查機關不屬於「行政機關」的範疇，但實踐中，紀律檢查機關在查處貪污賄賂違法犯罪案件中發揮著非常重要的作用，其查辦的違法違紀案件往往成為檢察機關查處職務犯罪案件的重要來源。特別是一些具有重大影響的案件，一般都是紀律檢查機關以「雙規」的形式立案調查後，對構成犯罪的才向檢察機關移送 ^[26]。紀律檢查機關收集的證據能否在刑事訴訟中使用，曾一度引起專家和學者們的質疑，但最終基本達成了一致意見：紀律檢查機關與行政監察機關實際上是合署辦公，「兩塊牌子、一套人馬」，紀律檢查機關在查處具體案件時，從行政權行使的角度看，可以視為行政監察機關在行使職權 ^[27]。對於紀律檢查機關收集的實物證據，如果其以行政監察機關的名義移送，可以視為行政監察機關收集的證據，允許其在刑事訴訟中使用。新《刑事訴訟法》第52條第2款關於「查辦案件」的規定，實際上就是為了解決這一問題。關於這一點，最高人民檢察院曾對此作出過嘗試性回應。例如，2012年發布的《人民檢察院刑事訴訟規則（徵求意見稿）》第60條第2款規定：「行政機關包括根據法律、法規賦予的職責依法調查、處理行政違法、違紀案件的機關和有關單位。對於違反黨紀、政紀涉嫌犯罪的證據材料，應當以行政監察機關的名義移送。」　　此外，有權行使行政執法權的法律法規授權的組織也應當屬於行政證據的移交主體。法律法規授權的組織雖然不屬於嚴格意義上的「行政機關」，但其在依據《行政處罰法》、《行政強製法》等法律法規履行職責時，行使著與行政機關相同的權力，其行為與行政機關的行為具有同等的法律效力。法律法規授權的組織在行政執法過程中收集的證據與行政機關收集的證據在行政領域具有相同的法律效力，而實踐中一些獲得授權的行政事業性單位，如證監會、保監會、銀監會，在金融領域的行政執法過程中發揮著不可替代的作用 ^[28]，因此將法律法規授權的組織納入行政證據的移交主體具有一定的現實合理性。　　四、行政證據與刑事證據銜接可能存在的風險　　行政證據與刑事證據銜接機制的建立雖然具有現實合理性，但司法實踐中，行政證據與刑事證據的銜接也可能存在被濫用的風險。這主要表現為以下幾個方面：　　（一）可能造成司法實踐操作的混亂　　本次修正的刑事訴訟法雖然確立了行政證據與刑事證據的銜接機制，但由於新刑事訴訟法的規定過於粗疏，相關司法解釋的規定又存在衝突，可能造成行政證據與刑事證據銜接在司法實踐操作中出現混亂。新刑事訴訟法僅僅以第52條第2款對行政證據與刑事證據的銜接作出了簡單規定，但對於「可以作為證據使用」的具體含義、「等證據材料」的具體範圍、有權進行「行政執法」和「查辦案件」的行政機關的範圍等問題均未作出明確規定，使得該條規定在司法實踐中缺乏可操作性。公、檢、法三機關雖然在各自的司法解釋中對行政證據與刑事證據的銜接機製作了補充性規定，但出於各自部門利益的考慮，相關解釋的內容存在著衝突。首先，在行政證據是否需要公安司法機關審查方面，《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《高法解釋》）規定行政證據只有經法庭查證屬實且收集程序符合有關法律、行政法規的規定，才能作為定案的根據（見第65條第1款）；《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（以下簡稱《高檢規則》）規定行政證據經檢察機關審查符合法定要求的，才可以作為證據使用（見第64條第1款）；而《公安機關辦理刑事案件程序規定》（以下簡稱《公安部規定》）對此卻未作任何解釋（見第60條）。其次，在行政證據與刑事證據銜接的範圍方面，《高法解釋》重複了刑事訴訟法的規定，對其未作任何擴展解釋（見第65條第1款）；《高檢規則》則將其範圍予以擴展，除包括刑事訴訟法規定的物證、書證、視聽資料、電子數據外，還將鑒定意見、勘驗、檢查筆錄以及確實無法重新收集但來源、收集程序合法的證人證言、當事人陳述等納入銜接的範圍（見第64條第2款、第3款）；《公安部規定》也將其適用範圍予以擴展，除包括刑事訴訟法規定的四種證據外，還包括檢驗報告、鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄等（見第60條）。再次，在行政證據的移交主體方面，《高法解釋》承認了根據法律、行政法規規定行使國家行政管理職權的組織為行政證據的移交主體（見第65條第2款）；《高檢規則》則將行政機關界定為根據法律、法規賦予的職責查處行政違法、違紀案件的組織，其實質是承認了紀檢監察機關的行政證據移交主體地位（見第64條第4款）；而《公安部規定》則對其未作任何解釋（見第60條）。這種解釋內容相互衝突的現象，必將造成司法實踐操作的混亂。　　（二）可能導致偵查活動前置　　行政證據與刑事證據的銜接可能模糊行政執法與刑事訴訟的界限，導致偵查活動前置。在我國，具有行政執法或查辦案件職能的行政機關的範圍非常廣泛，除了工商、稅務、質監等行政執法機關以外，公安機關和各級人民政府的監察部門也都具有行政執法或查辦案件的職能。而公安機關同時又是普通刑事案件的偵查機關，監察部門也負責職務犯罪的大量前期調查工作 ^[29]。如果這些機關（特別是公安機關和監察部門）在行政執法或查辦案件過程中使用刑事偵查手段收集證據，然後再依據證據銜接機制將其作為刑事證據使用，其實質是代替了偵查機關履行刑事偵查職能，導致偵查活動前置。更為嚴重的是，偵查機關可能濫用這一規定，提前進行刑事偵查活動。目前，在我國行政執法和刑事司法銜接過程中，偵查機關提前介入行政執法已成為普遍現象 ^[30]，相關法律法規也對其合法性予以了肯定 ^[31]。偵查機關很可能在提前介入行政執法的過程中，先行使用刑事偵查手段收集證據，待刑事立案後再將其「合法化」為刑事證據，以此提前偵查活動。更有甚者，偵查機關可能將符合刑事立案條件的案件反覆退回行政機關，在行政執法或查辦案件過程中先行收集證據，以此借用偵查期限。偵查活動前置違背了刑事訴訟程序的合法性要求，混淆了偵查機關與其他行政機關的職能界限，並導致司法實踐中「不破不立」的問題進一步惡化，使刑事法治遭受嚴重踐踏。　　（三）可能架空非法證據排除規則　　我國2012年刑事訴訟法建立了比較完善系統的非法證據排除規則，這對於約束偵查機關的取證行為，保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權利具有重要意義，但行政證據與刑事證據的銜接可能導致非法證據排除規則被架空。由於刑事訴訟中的非法證據排除規則排除的僅僅是偵查機關在刑事訴訟過程中非法收集的證據，而行政機關在行政執法或查辦案件過程中非法收集的證據卻不受刑事訴訟非法證據排除規則的約束。如果行政機關在行政執法或查辦案件過程中以非法方法收集證據，然後再依據證據銜接機制將其在刑事訴訟中「合法」使用，則會導致刑事訴訟中的非法證據排除規則被架空。更為嚴重的是，偵查機關可能惡意利用這一疏漏，有意架空非法證據排除規則。比如，對於行政機關移送的符合立案條件的案件，偵查機關很可能會將案件退回行政機關，以提前介入行政執法的名義先行非法收集證據，待刑事立案後再將其非法取得的證據依據證據銜接機制「合法化」為刑事證據，以此規避非法證據排除規則的約束。此外，非法證據排除規則的一項重要功能就是約束偵查機關的取證行為，而行政證據與刑事證據的銜接為偵查機關規避非法證據排除規則打開了方便之門，使得偵查機關的取證行為在一定程度上不再受非法證據排除規則的約束，導致非法證據排除規則的遏制功能大大削弱。　　（四）可能侵犯犯罪嫌疑人、被告人的合法權利　　在刑事訴訟中，犯罪嫌疑人、被告人的權利受到的保護比行政活動中嚴密得多，行政證據與刑事證據銜接允許行政機關收集的證據在刑事訴訟中使用，可能侵犯犯罪嫌疑人、被告人的合法權利。首先，犯罪嫌疑人、被告人在刑事訴訟中享有辯護權，通過行使辯護權，犯罪嫌疑人、被告人可以充分闡述對本方有利的證據、事實和理由，以維護自己的合法權益。而在行政執法或查辦案件過程中，被取證人並不享有辯護權，更無權委託辯護律師。有關機關在這種情況下收集的證據，如果依據證據銜接機制在刑事訴訟中使用，可能侵犯犯罪嫌疑人、被告人的合法權利。其次，刑事訴訟法明確規定公安機關以及人民檢察院在刑事訴訟過程中負有客觀收集證據的義務。但我國法律並沒有規定行政機關必須承擔客觀取證的義務，其可能不重視收集甚至有意忽略對相對人有利的證據。再次，2012年修正後的刑事訴訟法明確規定偵查人員在證據收集的合法性存在疑問時負有出庭說明情況的義務 ^[32]，這對於實現辯護方的質證權，規範偵查人員的取證行為具有重要意義 ^[33]。然而，我國刑事訴訟法並沒有規定行政人員出庭說明情況的義務。參與取證過程的行政人員不出庭作證，被告方就無法就證據的證據能力、證明力與行政人員進行對質，不但不利於規範行政人員的取證行為，更有損被告方的辯護防禦權。　　五、行政證據與刑事證據銜接機制的規範化路徑　　為了防止行政證據與刑事證據銜接機制在司法實踐中被濫用，避免相關風險發生，刑事訴訟法及相關法律應當從以下幾個方面對這一機制進行規範：　　（一）完善相關法律規則　　為了避免行政證據與刑事證據的銜接在司法實踐中造成混亂，刑事訴訟法及相關法律應當完善有關規則。我國在未來修正《刑事訴訟法》時，應當著重明確以下幾個基本問題：一是明確「可以作為證據使用」的具體含義。出於公正價值的考慮，行政機關移交偵查機關的證據僅相當於刑事證據材料，其能否作為定案的根據，還需要經過公、檢、法等相關機關的審查。二是明確「等證據材料」的具體範圍。行政證據與刑事證據銜接的範圍原則上應限於實物證據，但對於鑒定意見、確實無法重新收集的證人證言、當事人陳述等言詞證據，經有關機關審查符合法定要求的，也可以作為刑事證據使用。三是明確有權進行「行政執法」和「查辦案件」的行政機關的範圍。為提高訴訟效率，特別是為了有效控制日益嚴重的腐敗犯罪案件的發生，紀檢監察機關以及法律法規授權的組織在行政執法和查辦案件過程中依法收集的證據，如果符合相關的法律要求，也可以在刑事中作為證據使用。此外，在進一步明確刑事訴訟法的相關規定的情況下，各機關的司法解釋也應當作相應修改。為了保障刑事訴訟法的權威性，避免公安司法機關因各自為政而造成的司法實踐操作的混亂，各機關在修改司法解釋時應當嚴格以刑事訴訟法的規定為依據，嚴禁有關機關違背刑事訴訟法的規定任意作擴大解釋。並且，在擬定司法解釋的有關條款時，全國人大法工委應當進行協調，確保各機關的解釋對相同問題的規定保持一致，防止出現矛盾和衝突。　　（二）劃清偵查機關與其他行政機關的職能界限　　為了防止偵查活動被前置，相關立法應當嚴格劃清偵查機關與其他行政機關的職能界限，嚴禁有關機關在行政執法或查辦案件過程中使用刑事偵查手段。從人權保障的角度看，行政執法和查辦案件的手段與刑事偵查手段的區別主要在於兩者是否對公民的重要權益造成嚴重干涉或侵犯。行政機關在行政執法或查辦案件時一般不會對相對人的重要權益造成嚴重干涉，其所採取的手段對公民權利的威脅較小。而偵查機關在偵查過程中可以採用搜查、查封、扣押、技術偵查等強制性偵查手段，對公民的重要權益會造成嚴重干預或侵犯。從人權保障的角度而言，嚴禁有關機關在行政執法或查辦案件過程中採取刑事偵查手段，尤其是強制性偵查手段，可以有效防止偵查活動前置風險的發生。此外，案件在行政機關與偵查機關之間倒流，可能會為偵查機關借用偵查期限、提前進行偵查活動提供機會。為此，刑事訴訟法還應當禁止案件在行政機關與偵查機關之間倒流。對於行政機關移送的案件，偵查機關審查後，對於符合立案條件的案件應當予以立案，嚴格禁止對符合立案條件的案件不予立案，要求行政機關利用行政程序將證據收集齊全後再移送。對於不符合立案條件的案件應當直接作出不立案的決定，並將案件退回行政機關予以行政處罰；對於退回行政機關處理的案件，除非經上級行政機關和上級偵查機關同時批准，否則嚴禁將其再次移送偵查機關，以便從根本上杜絕偵查機關借用行政手段收集證據，變相延長偵查期限。　　（三）嚴格對行政證據的審查標準　　無論是按照法理還是我國相關法律的規定，行政機關收集證據的程序要求都比偵查機關收集證據的程序要求寬鬆得多。而根據《行政法》的規定，如果相對人構成犯罪，則要將案件移送偵查機關立案偵查，這便涉及到行政證據進入刑事訴訟後是按照行政法還是刑事訴訟法的標準進行審查的問題。為了嚴格規制行政機關的取證行為，防止非法證據排除規則被架空，公安司法機關應當嚴格按照刑事訴訟法的標準審查行政證據。首先，刑事訴訟證據的來源渠道很多，如偵查機關、檢察機關、辯護方均有權收集證據，但不管證據的來源如何，最終用作認定案件事實的根據都必須遵守相同的證據規則。行政證據如果在刑事訴訟中使用，也應當遵守刑事訴訟中的證據規則，不能因為證據來源的不同而適用不同的審查標準，否則很容易造成證據適用的混亂。其次，行政證據與刑事證據銜接機制的建立只意味著刑事訴訟法承認了行政機關依法取得的實物證據與刑事證據在收集主體、程序上的差異性，而並不承認行政機關可以採用非法手段收集證據。以刑事訴訟法的標準審查行政證據，意味著如果行政證據是行政機關採用非法手段收集的，屬於《刑事訴訟法》第54條規定的應當排除的情形，就不能用作認定案件事實的根據，而不能因為是行政機關收集的，就作為例外，不適用非法證據排除規則。以刑事訴訟法的標準審查行政證據，有利於防止非法證據排除規則被架空。　　（四）加強對辯護方權利的保護　　為了防止行政證據與刑事證據的銜接可能造成的對犯罪嫌疑人、被告人權利的侵犯，刑事訴訟法應當加強對辯護方權利的保護。首先，賦予辯護方對行政證據在刑事訴訟中使用的異議權。由於犯罪嫌疑人、被告人在行政執法或查辦案件階段並不享有辯護權，無權對行政機關的非法取證行為進行申訴或者控告。為了彌補這一缺陷，《刑事訴訟法》應當賦予辯護方對行政證據在刑事訴訟中使用的異議權，即在公安司法機關對行政證據進行審查以決定是否在刑事訴訟中使用時，辯護方有權對該行政證據取證程序的合法性提出異議。對於辯護方提出的意見，公安司法機關應當聽取。其次，賦予辯護方對行政證據以強製取證權。為了防止行政機關只移送對犯罪嫌疑人、被告人不利的證據，刑事訴訟法應當賦予辯護方對行政證據以強製程序取證的權利，即對於行政機關應當移送的對犯罪嫌疑人、被告人有利的證據而不移送的，辯護方有權申請公安司法機關向行政機關收集、調取 ^[34]。再次，《刑事訴訟法》應規定行政人員在審判時有出庭說明情況的義務。為了保障辯護方的防禦權，實現辯護方與收集證據的行政人員的當庭對質，《刑事訴訟法》應當規定，當行政機關移送的證據在取證程序的合法性上存在疑義時，有關行政人員應當出庭說明情況。行政人員出庭時的身份可以界定為《刑事訴訟法》第57條第2款規定的「有關偵查人員或者其他人員出庭說明情況」中的「其他人員」。因為行政人員在刑事訴訟中出庭是對證據收集的合法性進行說明，屬於對行政程序合法性之證明在刑事訴訟中的延續，與偵查人員出庭具有相似性，所以將其界定為「其他人員」比較合適。
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