地方政府或有債務問題不容忽視 天津負債率超600% ——鳳凰房產天津

地方政府或有債務問題不容忽視　

□廣東外語外貿大學經濟學教授 張銳

穆迪最新統計報告顯示，天津市地方國企總負債和當地財政收入之比已經超過600%，緊隨其後的是重慶和山西，負債率分別超過了500%和400%。不僅如此，穆迪在報告中言辭確鑿地聲明，統計來源於中央及各地方財政機構的公開數據，同時穆迪指出，地方國有企業的總負債和地方政府財政收入之比，反映的其實是地方政府或有債務程度。

所謂或有債務就是由企業過去的交易或事項所形成的義務，包括將來清償的潛在義務以及當下需清償的現時義務。表面上看來，作為法人主體的地方國企自己舉債，與地方政府毫無關係，可事實並非如此。因為目前高達18萬億元的地方政府負債形成路徑與當地國企有著太多的交集，換言之，地方國企的負債某種程度上由政府借債而成，只是反映在企業資產負債上表現為企業部分直接負債，而實際對應著的是政府間接負債。二者事實上形成了一種緊密的捆綁式負債關係。

在「43號文」（即《關於加強地方政府性債務管理的意見》）頒布之前，作為非法人性質的地方政府並不能直接發債或者從銀行貸款，而是通過城投公司這一重要的國有平台實現借款與融資。資料顯示，「43號文」之前的10年中，地方政府通過旗下融資平台共發行3.3萬多億元城投債，但根據《國務院關於規範地方政府債務管理工作情況的報告》，平台債券融資不到10%，90%以上是通過非政府債券方式即平台銀行信貸以及平台信託的方式舉借。不過，雖債務形式不同，但都會記於國有平台公司的資產負債表之中，即表現為國有企業負債。如果再加上政府可能從其他非平台公司的國有企業手中所能獲得的轉融資，地方政府的實際負債可能要大大超過目前的18萬億元。據財政部公布的數據，截至今年上半年，地方國有企業負債總額38萬億元。這其中肯定有與政府負債重疊的部分，只不過這種債務更加隱性。

特別需要強調的是，雖然「43號文」已剝離了融資平台的政府融資職能，但按規定，對於轉型後融資平台所承擔的公益性項目，地方政府依然可以通過發行一般債券或專項債券為其融資，這等於說是後者為前者背債；同時只要融資平台的國有性質不變，地方政府就可以永遠為其提供信用背書，平台公司據此就可以暢快發債。更為重要的是，對於非公益性項目，平台公司完全可以通過分拆方式轉變為公益項目，以取得政府的融資支持，進而達到以小博大的目的。

資料顯示，「43號文」後地方平台融資餘額凈增2.3萬億元，相當於一年半的時間發行了之前10年70%的債券；另外，今年1-8月，地方政府發債進入快道，規模達到4.43萬億元。雖然平台債務總體是為了滿足自身商業投資要求，政府新增債務也有部分用於債務置換，但二者之間顯然存在互相抓癢與互為暗合之嫌。這就意味著，地方國有企業與地方政府捆綁式的負債關係還在持續，而且這種越來越緊密的債務勾連所帶來的危害不容小覷。

首先，捆綁式負債直接扭曲市場公平競爭，導致逆淘汰與劣幣驅逐良幣的現象。基於與旗下國企之間十分緊密的利益關係，地方政府在作出商業項目尤其是盈利性項目供給決策時，義無反顧地會首先考慮國有企業，以使「肥水不流外人田」，從而對民間資本形成顯性與隱性「擠出效應」。最能說明問題的事實是，國有企業佔大頭的遼寧省今年以來GDP在全國墊底，就是因為同期民間資本投資急劇下滑60%，而從今年前七月全國民營投資在基礎設施、製造業、房地產和服務業四大領域的全線收縮就更能看出強大的制度與體制排擠的力量。另一方面，對於地方「殭屍國企」，部分地市政府會動用資源為其站台撐腰，以維持其苟延殘喘，進而導致今年以來鋼煤行業「去產能」分別僅完成全年任務的47%和38%。據同花順統計，去年有100家上市的「殭屍企業」獲得政府補助，且最近3年地方政府對上市公司的財政輸血呈逐年增長之勢，100家上市企業從政府手中領取的紅包從3年前的63.6億元增加到去年的140億元，遞增120%。這種做法不僅搶佔了本已稀缺的上市資源，同時導致A股退市制度的推進舉步維艱。

其次，捆綁式負債直接形成了地方土地財政，誘發了產業空心化和削弱了實體經濟競爭力。一方面，平台公司代行政府土地儲備的角色，並以土地為抵押為政府從事直接或間接融資，政府從中取得土地出讓金、房地產稅等收入，直至形成在地方政府一般性財政收入中土地出讓貢獻佔比超一半的土地財政。重要的是，作為融資平台的城投公司憑藉著政府寵兒的身份到處輕鬆拿地，日子過得有滋有味，必然對地方國企形成示範效應。資料顯示，今年截至8月底，全國共出現單宗土地超過10億元的地塊300宗，其中溢價率超過100%的「地王」佔一半，而包括地方國企在內的「國家隊」所投入的資金佔比就近2/3。地方國企高槓桿拿地除了增加自身債務風險外，還強化了資金脫虛向實的勢力，開工廠不如買地炒房的「掙快錢」理念被反覆放大與固化，實踐中企業從事實體經濟的熱情銳減，地方產業空心化程度進一步加劇。

第三，捆綁式負債潛藏著地方國企與政府違約的重大風險。捆綁式負債意味著只要地方政府財政狀況好轉，就可以通過財政撥款或補貼的途徑幫助企業清償債務。但數據表明，從2011年同比增長29.1%到2012年增長16.2%，再到2013年增長12.9%，及至前年和去年分別增長9.9%和9.4%，最近5年來地方財政收入呈現出的是逐年遞減趨勢，而到今年1-7月，增長率跌落至只有5.4%。在宏觀經濟已經進入低速增長的常態下，企圖通過地方政府財政收入的增長以化解負債風險似乎並不現實。地方國企的清債能力也並不樂觀。這裡除了城投公司按照規定不能再插手土地儲備和利用土地向銀行貸款外，地方國企目前的資產回報率整體也只有可憐的3%-5%，受到影響，最近5年地方國企利潤增長也呈總體下滑態勢，從11年同比增長15.6%，到次年下降15.8%，雖然其後兩年小幅回升，但去年又同比下降9.1%，而在1-7月份，包括地方國企在內的國有控股企業利潤再度同比下降6.1%。公共財政與企業利潤兩個債務清償管道雙雙收窄，未來的違約風險不排除轉移到國有銀行身上。

現在看來，推動地方國企「去槓桿」，除了通過債轉股、資產重組等途徑外，必須加大地方國企尤其是城投公司的混合所有制改革力度。通過混改，吸收民間資本與地方國企優良資產相互對接與匹配，從而增強後者的債務支付能力；通過混改，徹底關閉地方政府運用平台公司融資的渠道，切斷捆綁式負債的臍帶。當然，鑒於地方國企債務與政府行為運作的密切關係，在目前土地財政難以為繼以及「營改增」切走了地方部分稅源的情形下，還是要重點開闢地方政府新的財源渠道，包括建立和完善與事權相匹配的地方財政體制，擴展消費稅、房產稅等穩定、持續的地方主體稅等，以強化地方政府針對企業清償債務的協助能力。

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