二孩生育政策地區的實踐及啟示

二孩生育政策地區的實踐及啟示——從甘肅酒泉的農村「二孩」實踐看生育政策的作用宋健CCEditorial Department of Population Research【論文分類】人口學與計劃生育【網路來源】http://www.csscipaper.com/socialsciences/【學刊期數】2008年06期【論文期刊來源】《人口研究》(京)2008年4期第33～37頁【英文標題】Practice and Enlightenment of the Two-Children Fertility Policy Areas【作者簡介】宋健，中國人民大學人口與發展研究中心副教授、博士《人口研究》編輯部主持人：顧寶昌背景目前對我國生育政策問題的不同意見和爭論，主要反映在三個方面：(1)生育水平與生育政策的關係。有人認為，生育水平取決於生育政策，生育政策越松生育水平就可能越高。目前我國比較低的生育水平主要是由於比較嚴的生育政策所致。如果生育政策放寬，就勢必造成生育水平反彈；但也有人認為，生育水平與生育政策有重要的關係，並不是生育政策越寬鬆生育水平就越高的關係，適度的、寬鬆的生育政策並不會造成生育水平的反彈。(2)出生性別比與生育政策的關係。有人認為，我國長達20多年的出生性別比失調問題和比較嚴的生育政策沒有關係，主要是由於重男輕女造成的。即便是生育政策放寬，也解決不了出生性別比失調的問題；但也有人認為，較嚴的生育政策催化了出生性別比的偏高，相對寬鬆的生育政策可以緩解出生性別比的失調。(3)計劃生育工作與生育政策的關係。有人認為，目前計劃生育工作得以開展就是靠比較嚴的生育政策，如果生育政策放寬了，計劃生育工作就沒法幹了；但也有人認為，目前計劃生育工作之所以不好乾，就是因為生育政策不盡合理，在實行了多年嚴格的生育政策，情況已經發生了變化的時候，如果再不及時調整政策，計劃生育工作將難以更好地開展。回答這些不同意見的一個重要方法就是到實踐中去尋求答案。20世紀80年代中期，我國有一些地區經過上級部門批准實行了「一對夫婦可以生育二個孩子」的政策。這些地區20多年來推行二孩生育政策的實踐無疑可以給目前的爭論帶來有益的啟示。從2005年以來，由中國人民大學人口與發展研究中心宋健副教授負責開展了對甘肅酒泉的調研，由中國人民大學人口與發展研究中心劉爽教授負責開展了對山西翼城的調研，由河北大學經濟學院王金營教授負責開展了對河北承德的調研，由華中師範大學社會學系江立華教授負責開展了對湖北恩施的調研。他們在2005-2006年期間陸續時這幾個多年來實行「一對夫婦可以生育二個孩子」政策的地區的人口狀況通過查閱資料、檢索文獻、實地考察、調查座談、對照比較等方式進行了多方面的調研，在對各地區分別進行調研的基礎上形成了調研報告。這些調研結果在2006年9月16日中國人民大學人口與發展研究中心舉辦的「二孩地區人口態勢研討會」上向與會者進行了報告，與會者就他們的報告展開了認真的點評和熱烈的討論。為了引起廣大讀者對這些調研結果的關注和了解，我們在這期「人口與發展論壇」中特邀請宋健、劉爽、王金營、江立華等4位調研負責人就他們親自參與調研的體會和認識開展討論，以饗讀者。1　問題的提出中國現行生育政策要不要進行調整？調整的理由和時機是什麼？隨著生育水平連續十餘年低於更替水平，以及人口結構問題日益凸現，對於上述問題的討論似乎愈加激烈，「長期穩定」派與「適時調整」派兩種截然不同的觀點(桂世勛，2005)各執一詞。觀點的分歧是對於現行生育政策作用的認識。取得共識的是中國「提倡一孩」的現行生育政策有效控制了人口的過快增長，眾說紛紜的是現行生育政策持續下去可能帶來的負面影響，以及調整現行生育政策會造成怎樣的人口後果。理論的探索離不開實踐的支持。儘管社會科學很難採用對照組實驗的方法來檢驗一項政策的成敗，但事實上，20世紀80年代以來，在中國絕大多數地區都採取了較為一致的生育政策的背景下，也有個別地區保持了自己的政策特色，並一直延續下來。對這些「特殊生育政策試驗區」的人口實踐進行調研總結，有助於我們在比較中了解生育政策的真實作用與效果。為此，中國人民大學人口與發展研究中心組織課題組，於2006年1～6月對長期實施農村「二孩」生育政策的甘肅省酒泉地區進行了調查與研究①。本文基於調研結果對中國生育政策的作用試加討論。2　欠發達省份中的發達地區——甘肅酒泉的基本情況及其政策演變甘肅是中國經濟發展水平相對落後的西北省份。全省總面積45.4萬平方公里，轄12市2州。地貌複雜多樣，大致可分為五大區域：隴南山地、隴中黃土高原、甘南高原、河西走廊、祁連山地。2006年農村居民人均純收入2134元，是當年全國平均水平的59.49％，在全國僅次於貴州省居倒數第2位。城鎮居民人均可支配收入8920元，是全國平均水平的75.86％②。2007年末全省常住人口2617.16萬人，其中鄉村人口比例為68.41％(甘肅省統計局、國家統計局甘肅調查總隊，2008)。酒泉(地級市)地處河西走廊西端，各項主要經濟指標都位居甘肅省的前列。2006年農村居民人均純收入4744元，城鎮居民人均可支配收入10128元(甘肅年鑒編委會，2007)，均遠遠高於同年甘肅全省平均水平，農村居民人均純收入還高於全國平均水平。2007年總人口99.03萬人，其中鄉村人口的比重為43.21％(酒泉市統計局國家統計局酒泉調查隊，2008)，城鎮化水平高於甘肅全省。酒泉地區從20世紀70年代初開始推行計劃生育。1980年中央《公開信》發表後，全市普遍推行一孩政策。1984年，根據中央7號文件「要把計劃生育政策建立在合情合理、群眾擁護、幹部好做工作的基礎上」的精神，酒泉地區從計劃生育工作實際出發，提出在農村有條件地區實行二孩政策。當時，安排二孩生育的條件是：(1)上年無計劃外多孩生育的鄉鎮；(2)歷年計劃生育獎罰政策兌現好、超生子女費徵收率達到80％以上的村。同時規定二孩生育間隔必須在4年以上，並優先照顧帶頭實行晚婚晚育的家庭。1985年，全市有70％的農村鄉鎮開始安排二胎生育；之後，安排二孩生育的條件逐步放寬，農村普遍實行二孩生育，少數民族縣牧民實行三孩政策。1986年酒泉被國家計生委確定為全國農村「二孩」政策試點，1988年再次被確定為「農村試行有計劃地安排普遍生二胎政策的試點」，目的是試驗「二孩」政策對控制人口、保持合理的人口結構、延緩人口老齡化等方面的作用。1990年《甘肅省計劃生育條例》頒布施行以後，酒泉農村「二孩」政策與全省農村「一孩半」政策發生衝突，酒泉要求繼續二孩政策試點。1995年甘肅省重新明確了酒泉的二孩試點政策，但要求執行《條例》規定的生育間隔，即5年間隔；1997年省條例修訂，二孩生育間隔又調整為4年。2001年酒泉市被國家計生委確定為全國人口與計劃生育綜合改革試點，取消了二孩生育間隔。3　人口自然增長、生育水平與出生性別比起點低、有回升、總體呈下降趨勢是酒泉實行農村「二孩」生育政策20年來人口自然變動的主要特點。人口自然增長率1974年和1985年分別為16.43‰和8.33‰，遠低於這兩個時期甘肅全省的平均水平(分別為20.32‰和12.85‰)和全國的平均水平(分別為17.48‰和14.26‰)③。在農村「二孩」生育政策實施初始的1986年，酒泉市的人口自然增長率曾突然增至12.92‰，並且連續5年保持在10‰以上，直至1991年才降至8.39‰，恢復到1985年的水平。20世紀90年代以來酒泉市的人口自然增長率基本上處於穩中有降的趨勢，2004年達到4.77‰。圖1　1985-2003年酒泉市出生率變動比較人口自然增長率在1986年的跳升和隨後5年的居高主要是由於出生率變動引起的。出生率從1985年的12.90‰，突升到1986年的17.30‰，在15‰以上的水平徘徊了5年並達到1990年的16.81‰之後，開始呈現持續下降的趨勢，2004年降至9.71‰。與甘肅和全國平均水平相比較，酒泉20年來出生率的整體水平一直偏低，在緩慢的下降趨勢中與全國和全省水平逐漸接近(見圖1)。酒泉育齡婦女總和生育率一直保持在更替水平以下。1981年未實行農村「二孩」生育政策時總和生育率為2.02，實行現行政策後總和生育率反而有所下降，1985年為1.65(同年甘肅全省為2.55，全國平均2.20)，1987年為1.73，1990年為1.52(同年甘肅全省為2.34，全國平均2.17)，1995年為1.56，1997年為1.48，2000年為1.42(同年甘肅全省為1.32，全國平均1.40)(國家人口計生委發規司、中國人口與發展研究中心，2005)，均低於政策生育率，也低於甘肅全省和全國的平均水平。酒泉市的婦女生育模式則反映出政策特殊性。2000年育齡婦女年齡別生育率與甘肅全省和實行農村「一孩半」生育政策的張掖市相比較，酒泉婦女的生育高峰年齡集中在20～24歲，峰值與甘肅全省情況一致，但低於張掖市；30～34歲組婦女的生育水平高於全省和張掖市，反映出生育政策的特殊性。圖2　2000年酒泉市分孩次出生人口性別比：與全國、甘肅省和張掖市比較出生性別比相比較全國和全省平均水平更接近於正常值。2000年酒泉市總出生性別比為108.2，低於全國119.92和甘肅省119.35的平均水平，更遠遠低於鄰近張掖市125.43的水平。出生一孩和二孩性別比分別為102.9和117.8，儘管酒泉市的出生二孩性別比也顯示出偏高跡象，但與全國151.92、甘肅157.74和張掖市257.35的高水平相比較，失衡現象的嚴重程度低一些(見圖2)。在總出生性別比和出生一孩性別比基本保持正常的同時，20年來酒泉市的出生二孩性別比經歷了從高水平波動到正常水平穩定的變化(見圖3)。2005年酒泉市人口出生性別比為105.92，其中二孩性別比為107.5，已落入正常區間。4　思考與討論在現行生育政策調整的相關討論中，有幾個問題至關重要：生育政策與生育水平之間的關係如何？生育政策的調整會否造成生育水平的「反彈」？生育政策與出生性別比之間的關係如何？生育政策調整會否有利於出生性別比的正常？由於中國的人口轉變歷程以及20世紀80年代以來出生人口性別比的一路攀升均與現行生育政策在全國的廣泛推行有著時間上的高度吻合，因此一般認為計劃生育政策是促使中國人口轉變的重要原因，尤其對生育水平的降低有著積極的推動作用(朱國宏，1997；李建新，2000；朱向偉，2002)。如果向較寬鬆的方向調整生育政策，可能會導致生育水平發生「反彈」現象。換言之，生育政策與生育水平之間的關係可能是：生育政策越寬鬆，生育水平相對越高。同時，一些學者將出生性別比的失衡現象與中國農村「一孩半」的生育政策緊密聯繫起來，認為在生育數量的限制下，人們不得已用「孩子的質量(即性別)換數量」(Murphy，2003；郭熙保等，2005；楊菊華，2006)。如果這一判斷屬實，那麼生育政策與出生性別比之間的關係則可能是：生育政策越寬鬆，越不容易出現出生性別比失衡現象。對於上述兩個關係的判斷僅僅是假設，在世界範圍內已經可以找到很多反例，證明生育政策寬鬆，生育水平未見得一定會高(如新加坡)，出生性別比也未見得一定正常(如印度)。從酒泉的人口實踐來看，雖然其農村生育政策相對寬鬆，但生育水平一直保持在更替水平以下，而出生性別比尤其是二孩出生性別比也會失衡，不過失衡現象不太嚴重而已。事實證明在生育政策與生育水平及出生性別比之間，還存在著其他擾動因素。以酒泉為例，除了生育政策之外，目標管理責任制、一系列工作管理制度、宣傳教育和利益導向機制等相關制度和配套政策等其他政策因素，以及經濟發展水平、社會文化習俗、群眾觀念、幹部隊伍、機構設置和財政支持等非政策因素均起到了重要作用。這些因素既是生育政策試點的基礎，又是使試點工作順利進行的保障。酒泉地處甘肅、新疆、青海、內蒙古4省區的交界地帶，人員雜居，流動頻繁，信息傳播便捷。沒有根深蒂固的宗族思想，各民族的文化交融，加上旅遊業發達，群眾的生育觀念和性觀念比較開放，易於接受新鮮事物和先進思想。作為綠洲經濟的代表，酒泉的經濟發展水平在甘肅省一直處於前列。酒泉有健全的計劃生育管理服務網路，也十分重視基層網路組織建設。20世紀90年代，酒泉市抓住農村基層組織建設的機遇，逐步把計劃生育工作的重心下移到村級，建立以村為主的工作格局。2005年稅費改革後，在很多地區村一級計生機構難以保留、人員渙散的情況下，酒泉市採用村包乾的方法，仍然比較好地發揮村一級的作用。從市到縣、鄉，幹部隊伍精幹穩定，都很認真敬業。酒泉地區的計劃生育工作起步比較早，無論政策內容如何，各級幹部都嚴格按照政策規定來執行。各級領導對於計劃生育工作人、財、物需求也一直予以大力的支持。圖3　1984-2005年酒泉市分孩次出生人口性別比生育政策本身內容的相對寬鬆和穩定連續同樣至關重要。一方面，政策內容更貼近大多數群眾想要兩個孩子的生育意願，極大緩解了幹群關係，減輕了計生工作的壓力；另一方面，生育政策20年來始終如一保持穩定未曾改變。當政策穩定下來並形成一種習俗和制度時，人們的生育習慣和生育行為都將發生相應變化，而且會增加人們對符合政策要求行為的認同性。在群眾心裡，穩定意味著可以從容決定「要不要」以及「什麼時候要」政策允許的第2個孩子，而不必擔心「朝令夕改」，抓生搶生。如何衡量生育政策的作用？筆者認為，由於上述各種因素緊密聯繫、互相影響，實際上很難絕對分離出各自的作用。在調研中我們僅僅確定了以下事實：(1)生育政策是一個重要的不可或缺的因素。在中國的現實條件下，沒有政策壓力和限制，生育水平的下降需要更長的時期；(2)較為寬鬆的生育政策能夠收到更好的社會效果；(3)在各種影響因素中，群眾生育觀念的轉變是關鍵。圍繞這一核心，經濟發展起到了內在催化的作用；各項配套政策以及相關制度起到了外圍保障的作用；而機構的設置、人員的配備、經費的投入以及各級計劃生育工作者對於工作的認真嚴謹則保證了生育政策的順利有效實施；(4)各種影響因素之間不僅存在千絲萬縷的聯繫，各因素自身也處在動態的發展變化過程中。如群眾觀念的轉變是潛移默化中形成的、經濟發展水平在不斷提高、計劃生育工作的方式方法在逐步改進、不同時期政策的具體規定也存在差異。若在這動態的系統中看生育政策的作用，我們發現在群眾生育觀念尚未轉變的初級階段，生育政策因素能夠起到最為直接的引導作用；而在群眾生育觀念開始發生轉變以後，配套政策、計劃生育工作等與生育政策共同發揮重要作用。由此推及全國，無論是經濟發展水平，還是群眾觀念，以及計劃生育工作的思路與方法，均與上世紀80年代不可同日而語。雖然僅僅從甘肅酒泉的實踐並不能準確回答生育政策本身在完成政策目標方面所起的作用及其與生育水平、出生性別比之間的確切關係，但這並不妨礙我們通過調研對於生育政策的作用有更為深刻的理解和認識。較為寬鬆的生育政策是酒泉目前取得的較好的人口效果和社會效果的必要條件，但不一定是充分條件；其他的影響因素哪些是必不可少的？各自的作用如何？目前全國哪些地區具有與政策試點之初的甘肅酒泉相似的政策實施條件？酒泉實踐證明生育政策的調整在短期內的確會釋放以往積累的生育能量，從而在一時間造成一定程度的生育水平尤其是出生率的「回升」，但是政策穩定一段時期後，生育水平也會逐漸穩定下來。這一經驗對於全國意味著什麼？能否解答政策調整後反彈問題的疑問？另外，從酒泉、甘肅與全國的比較來看，生育水平似乎顯示出不同政策地區的「殊途同歸」現象，這是否說明生育政策在現階段的作用逐漸弱化，或者說群眾的觀念已經整體上發生轉變，從而已經到了可以適當放鬆生育限制的時期？從酒泉實踐引發的對上述問題的深刻思考和謹慎回答將有助於農村「二孩」生育政策在「穩定低生育水平」的宏觀背景下向全國其他地區推廣。需要指出的是，本文囿於數據資料的可獲性，除了個別指標外，未能在整體上將酒泉的農村地區單獨研究，在一定程度上可能會影響對農村「二孩」生育政策作用的判斷；另外由於調研時間和範圍的限制，僅僅使用全省和全國作為比較對象，如果能夠換用一個除了生育政策因素不同，其他因素均大致相同的地區進行比較研究，結論將更有說服力。注釋：①課題組成員包括周祝平、馬寧、馬正亮、柴艷芳、陳許亞、李賀、蔡芸、何蕾。實地調研於2006年3～4月間進行，在省、地市、區縣、鄉鎮和村針對各級計生部門主要領導幹部、管理人員、計生專干、計生服務站技術人員和群眾共進行了12次百餘人的焦點組座談和訪談。甘肅省和酒泉市各級相關部門對於調研給予了大力支持，在此表示感謝。②根據《2007年甘肅年鑒》和《中國統計年鑒2007》相關數據計算。③甘肅和酒泉相關數據由甘肅和酒泉人口計生部門提供，全國數據來自相關年份統計年鑒數據。以下若無特別說明，均與此同。^
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