全會觀潮②|馬懷德：法官把官員干預材料都入卷，就沒人敢了

在馬懷德看來，司法公正是國家法治的最後一道防線。 資料 距離十八屆四中全會召開不到一周時間。澎湃新聞（www.thepaper.cn）對話數名國內著名法學專家，從多角度、多層面分析目前依法治國的進程。10月14日，中國政法大學副校長、中國行政法學研究會會長馬懷德教授接受澎湃新聞專訪，從維護憲法法律權威說起，並從立法、行政、司法三個方面整體評價了目前我國在全面推進依法治國時取得的成就，也提出了亟需待解決的問題。馬懷德認為，樹立憲法法律權威是依法治國的基礎。因此，要在全社會形成維護憲法法律權威的意識，並形成健全的問責機制，及時、有效地監督、糾正違憲行為。除此之外，在體制上需建立專門機構履行相關職責，形成長效監督機制。立法是法治的源頭。在馬懷德看來，立法過程中存在的問題也不容忽視，如部門立法導致部門利益先行、立法爭權，影響法律的質量。再如立法程序的改革需要進一步完善聽證、論證制度，立法過程也要廣泛徵求意見。馬懷德還指出，立法過程中權力分配的問題也值得注意。「如果說科學的立法體系是依法治國的基礎，那麼執法就是關鍵了，」馬懷德告訴澎湃新聞，行政機關在執法過程中的問題不少，有法不依、執法不嚴的問題相當普遍，行政不作為、選擇性執法、暴力執法、執法動力持續不足，是多年累積的痼疾。馬懷德認為，高度重視並全面推進依法行政，也是依法治國的必然要求。司法公正是國家法治的最後一道防線。十八大後，中央已經把全面推進司法體制改革納入了依法治國的進程，提出了一系列改革舉措。馬懷德認為，十八屆四中全會還將進一步深化司法體制改革，提出更高更細的要求，解決目前的疑難問題。對話馬懷德澎湃新聞：十八屆三中全會發布的《決定》里，在推進法治中國建設這一議題上，首先提出的就是維護憲法法律權威。這麼多年來，國家也一直在說要依憲治國，你覺得四中全會之後，與過去相比，會有怎樣的進展？馬懷德：全面推進依法治國，首先要樹立憲法法律權威，讓憲法法律的尊嚴高於一切，這是依法治國的基礎，也是法治國家的重要標誌。四中全會之後，全黨上下一定會更加重視樹立憲法法律權威和依憲治國的問題。若憲法法律沒有權威，那麼科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法的要求就很難實現，所以這是前提性問題。且從過去的歷史上看，法治不彰，難以有效推行，主要原因也是憲法法律缺乏權威，違反憲法法律的行為沒有能夠得到有效追究。如今，不僅要大膽地提依憲治國，而且要從實現國家治理體系現代化的高度去認識憲法法律權威的重要性。澎湃新聞：你認為，要如何維護憲法法律權威？馬懷德：要樹立憲法法律權威，有幾點比較關鍵。第一，要在全社會弘揚法治精神，形成維護憲法法律權威的普遍意識，這是非常重要的。人們首先需在意識層面，尊重憲法，樹立憲法法律權威。第二，要及時監督糾正違法違憲的行為。例如，衡陽賄選事件就是違法違憲的典型案例。只有及時發現並有效糾正，才能讓人們意識到，這一行為不僅違法了選舉法，而且違反了憲法，屬於嚴重的違憲行為，需要嚴格追究當事人的違憲責任。因此，重要的是要形成一套機制，過去的問責機制運行並不暢通，從發現問題、舉報、查處、披露處理結果等各個方面都沒有形成順暢、閉合、完整的監督體系。四中全會後，會進一步重視維護憲法法律權威、及時查處各類違法違憲問題。 第三，在體制機制上也要有所突破。會在監督保障憲法法律實施、追究違法違憲責任方面有一系列新的制度設計。全國人大常委會是憲法法律的監督機關，本身負有監督之責，但沒有建立起日常的監督機制，渠道也不暢通。為此，可以考慮建立健全相應的憲法監督機制。澎湃新聞：立法是法治的源頭，你認為中國立法環節現存哪些問題？如何改進？馬懷德：立法存在著幾個方面的問題。第一個問題，部門立法。部門起草法律的做法導致部門利益法治化和通過立法爭權，既影響了法律的質量，也損害了法治權威。法治的前提是良法善治，如果法律本身是部門利益的產物，或是部門爭權奪利的一種手段，就會架空公眾的利益，會使得法律無法代表和反映人民的意志。此前，我們過於依賴行政機關起草法律，不可避免地把部門利益轉化為法律的規定。要解決這個問題，需要從體制上做一個調整。例如把更多的法律起草權交由人大去行使，因為人大畢竟不是執行機關，其地位超脫，可以站在全局的高度去設定相關的權力義務，也可以超越部門的利益去規範部門的權力，來解決實際中的問題。第二個問題，立法能力不適應現實需要。如果把所有部門起草法律的任務全都交由給人大，目前人大有沒有這個能力，因此，亟待加強立法機關的能力建設。應該增加立法機關人力物力，人大的會期也應該延長，在人大代表和人大常委的構成中，可以適當增加法律方面的專業人士，把起草法律法規的權力逐漸轉移給立法機關和社會組織。第三，立法程序也要完善。需進一步完善聽證制度、論證制度、徵求意見制度和立法過程公開制度等。拿徵求意見來說，立法機關已經逐步開始將立法草案公布在其網站上，廣泛徵求意見。但如何整理、吸納民眾提出的意見，這些意見最終能否體現在立法文本中，對不同意見有無反饋、回復、解釋、說明，這些都需要在立法程序中得以體現。第四，立法權力的分配問題。立法機關絕對保留的事項還應該進一步擴大，不能隨意把權力授權給行政機關。例如，全國人大應當儘快收回稅收立法權，因為稅收立法屬於法律保留事項。另外，地方人大和政府是否應該擁有立法權的問題。按照過去的體制，國務院批准的較大的市擁有立法權，這次也提出要把立法權下放給所有的較大的市，這個可不可行？是否必要？地方政府有無需求和能力去完成立法？這些都需要進一步的研究。我認為，立法的許可權劃分一定要清楚。如果許可權交叉、重疊得厲害，對確保法律實施、維護法治統一不利。澎湃新聞：從法理的角度看，執政黨與立法機構全國人大的關係應該規範，但如何真正得以規範？馬懷德：黨領導立法、保證執法、帶頭守法是我們的基本原則。黨領導立法主要體現在政治領導、組織領導和思想領導上。比如人大的立法規劃和重要立法項目都要經過中央批准，重大立法分歧需要中央協調，立法機關的負責人也要經組織推薦按照程序產生，這些都是領導立法的體現。黨領導立法，並不意味著代行立法權，黨的主張和意志要和人民的意志一樣，通過相關的立法程序成為法律。針對具體的立法事項和技術細節上，需要放手讓立法機關依法按照程序去決定，一旦進入立法程序，立法機關有能力自行地處理。澎湃新聞：十八大報告指出，要「推行依法行政，切實做到嚴格規範公正文明執法」，到2020年實現「法治政府基本建成」的目標。你認為，依法行政在依法治國時，佔據怎樣的地位？馬懷德：如果說科學立法是依法治國的基礎，那麼嚴格執法就是關鍵了。因為制定法律的目的是落實執行法律。中國80%多的法律都需要行政機關去實施執行，所以行政機關能否依法行政，直接影響依法治國的成效。可以說，依法行政是依法治國的關鍵點。依法行政的目標是建設法治政府，提出這一建設目標已經有十年了，但是執法和法律實施中的問題還有很多。一方面，有法不依、執法不嚴的問題相當普遍，這嚴重損害了憲法法律權威，也難以實現國家有效治理。另一方面，在執法過程中，還存在一些頑疾，例如行政不作為、選擇性執法、暴力執法、牟利性執法、執法動力不足等，這些都是比較普遍的問題。澎湃新聞：你認為要如何解決這些問題？馬懷德：目前依法行政的主要問題反映出行政法律制度不完善、法律實施不良、監督不力等原因。要全面推進依法治國，加快建設法治政府和法治國家，就要著力解決上述這些問題。首先，要建立健全依法科學民主決策制度。因為缺乏相關法律制度，或者即使有些地方制定了重大決策的地方政府規章和文件，但從中央層面來看，目前我們還缺少重大決策程序法或程序條例，導致決策缺乏制度基礎和法律依據。只有把重大決策權納入法治軌道，才能真正解決長期以來隨意決策、濫用決策權、甚至利用決策權設租尋租等腐敗問題。第二，要解決法律的有效實施問題。法律實施不良，與制度本身存在缺陷、監督乏力、激勵保障機制不足有關。為此，應該高度重視法治GDP，建立健全法律實施的評價體系和考核標準，作為幹部選拔任用的重要標準。第三，要建立有效的問責機制。過去人們總認為，只有發生重大事故災難或者群體性事件時才要問責，這顯然是不夠的。應該說，法律得不到有效實施，都應該去問責。例如一個地方頻發食品安全事件，就要問食品安全監管部門的責；若一個地方的建築工程屢屢出現質量問題，就要問建委、規劃部門的責。總之，要從法律實施的角度，建立一套比較完善的問責體系。第四，要充分利用社會監督、輿論監督和司法監督等形式，強化對執法和法律實施的監督，形成高效的法治實施體系和嚴密的法治監督體系。澎湃新聞：在依法治國中，司法改革具有怎樣的地位？你如何評價十八大以來司法改革的成果？馬懷德：公正司法是依法治國的重要一環，更是依法法治的保障。一方面，一個國家法治狀況最直接的觀察指標就是司法。只有堅持司法公正，守住維護公平正義的最後一道防線，才能彰顯一個國家的法治形象。另一方面，司法機關是監督各類主體是否依法履行相關的權利和義務的主要監督，能夠發揮起到監督法律實施的保障作用。十八屆三中全會之後，司法改革納入全面深化改革的整體框架中。目前已經出台一系列改革措施，確定了6個省市作為改革試點城市，就司法的體制改革、運行機制改革都做了重要部署，這些改革措施對於破解當下司法體制機制中的問題具有重要意義。相信四中全會將就深化司法改革做進一步部署，提出更高更細的要求，目的就在於樹立司法權威，實現司法公正。推進司法改革過程中，也出現了一些新問題。例如，由於員額制改革，導致部分青年法官的流失；再如專門法院的設置問題也需擴大範圍，目前全國人大授權在北、上、廣設立知識產權法院，但我認為，更加需要設立的是行政法院，因為這直接關係到行政審判公正性和獨立性的問題，關係到官民矛盾有效化解的問題，也關係到全面推進依法治國的成效問題。因此，司法改革必須抓住制約司法公正的難點問題，抓住這個牛鼻子來推進司法體制改革，讓人們更加信任司法，使得司法成為解決糾紛矛盾最主要的渠道，而不是通過信訪等非正式渠道解決，因為司法程序畢竟是一種經過檢驗的有效的糾紛解決途徑。澎湃新聞：法學界認為司法腐敗是最危險的腐敗，而司法公開是最好的防腐劑，但對於那些來自決策層的干擾司法審判的問題，司法機關究竟該如何處置？馬懷德：司法改革的方向就是司法公正，現在影響司法公正的主要有兩方面。一個是司法腐敗。利害相關人可能會通過賄賂等方式腐蝕司法人員從而影響司法公正。在這一點上，司法公開、強化司法內部的監督、提升司法人員的素質，明確「審理者裁判、裁判者負責」等，都有助於破解及預防司法腐敗問題。另一個就是來自各種權力的干預。馬克思曾說，法官沒有上司，如果有的話，就是法律。歷史和實踐反覆證明，實現司法公正，必須堅持獨立司法。司法公正不可能從天而降，而是建立在司法機關依法獨立公正行使審判權、檢察權基礎上的。所以，任何組織和個人不能對司法機關橫加干預指手畫腳，否則，就無法保障司法公正。司法公開是實現司法公正的一條重要途徑。例如審判公開就要接受來自當事人的監督。如果法官在案件審理中受到官員干預，就可以把各種形式的干預材料入卷，並公之於眾，我相信就沒有誰敢於干預了。總之，落實司法公開、擴大訴訟範圍、降低訴訟門檻、增強司法裁判的說理性等司法改革措施，最終目的都是提升司法公信力，實現司法公正。
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