郝亞明：族際居住格局調整的西方實踐和中國探索

【作者簡介】郝亞明，南開大學周恩來政府管理學院副教授。

【原文出處】《民族研究》2016年第1期。

族際居住格局指的是多民族社會中各民族在居住空間上的分布組合狀況，通常可以從社區、地區以及國家三個層面予以衡量。在多民族國家中，族際居住格局備受人們關注，因為特定的族際居住格局既能反映族際關係的現狀，也能形塑族際關係的未來。西方國家圍繞族際居住格局的基本現狀、演化原因、社會後果、作用機制以及政策應對等問題形成了系統而規範的研究體系，為這一領域的發展提供了基本的理論框架和實證支撐。出於對民族集中居住反常社會狀態的判定及對族際居住隔離負面社會後果的擔憂，歐美國家普遍制定公共政策來調整或引導國內的族際居住格局，力圖促進族際空間融合。本文嘗試對這一問題進行初步整理分析，並為中國社會中越來越引人關注的族際居住格局問題提供一些思考與借鑒。

一、作為社會問題的西方族際居住格局研究

在西方國家中，族際居住格局是一個超乎想像的熱門研究主題，它與移民安置、住房政策、福利體系、城市規劃、社區發展、族際關係、勞工經濟、社會融合、公共服務、公民權利乃至國家認同等廣泛的社會或政治議題聯繫在一起，得到了社會科學諸多學科的共同關注，逐步發展成一個跨學科的綜合性研究領域。一些著名國際學術期刊曾辟專刊對族際居住格局問題進行集中探討，展現了人們對這一主題濃厚的興趣。正如有學者所言，在探討空間隔離或融合主題時，種族、族群總是比階級等更易成為人們關注的焦點。

族際居住格局研究在西方的勃興，與其被定位為社會問題高度相關。而族際居住格局之所以被視作社會問題，直觀原因是其造成了一系列負面社會後果。族際居住格局在理論上是一個以絕對空間隔離和完全空間融合為兩端的連續統，現實中多民族社會的族際居住格局通常是位於這兩端之間的某種中間狀態。在自然狀態下，聚族而居彷彿是人類的一種天性，經濟差異、文化偏好、制度導向及社會歧視等多種因素又可能強化這種傾向，因而以種族或民族為邊界的族類聚居模式極為普遍。西方國家普遍將其視作社會反常現象，認為族際居住格局失調會在個體、群體和國家多個層面引發負面影響。西方很多學術文獻從剝奪生活機會、影響正常社會化、損害社會凝聚、破壞族際關係、引發社會衝突、威脅國家認同等角度對此進行了極為全面且深入的論述。

「9·11」事件之後，西方國家對族際居住隔離的關注進一步加強，並將民族居住格局問題上升到國家安全的層面。在這種意義上，對族際居住隔離消極後果的高度關注成為西方國家研究族際居住格局的出發點，正是這種社會問題意識催生了歐美國家研究族際居住格局的動力。

西方國家將族際居住格局視作社會問題，除了因其引發的系列現實挑戰之外，主流社會意識形態的判定更是起到了決定性作用。首先，西方國家對族際居住格局的研究大多以主流社會或主體族群的視角展開，因此所謂的社會問題主要聚焦於少數族群的居住格局問題。其次，這也與西方國家族際居住格局問題具有明顯的外生性有關，這些國家的民族結構及衍生的族際居住格局問題主要是由外來移民或者說非世居民族所引發。西歐是現代民族國家的發源地，一些國家在歷史上其人種、文化、語言、宗教等方面的單一性程度較高。近現代以來大量移民的進入重構了這些國家的人口民族結構，使得移民安置和族際居住格局問題成為重要政治或社會議題。相比而言，傳統多民族國家中民族結構具有內生性，族際居住格局是長期歷史進程中經濟、文化、政治、地理及族際交往等多種因素之合力的自然結果，通常被認定為社會常態而非社會問題。與之相反，美國儘管在本質上是一個移民國家，但主流社會卻極力將「白人盎格魯—撒克遜新教國家」定義為其國家特性，其他少數種族則被視作移民和後來者。正是由於這種外生性，西方國家可以公然將少數族群的集中居住視為一種負面扭曲的空間安排，將主流社會的利益置於少數族群的需求之上，拒絕接受現有的族際居住格局，要求少數族群做出犧牲和改變。

一些西方國家將「文化同化和空間分散」作為少數族群融入主流社會的正常路徑，而少數族群在居住空間上的集中態勢顯然與這種設想背道而馳。「(族際混居的)多樣性地區應該被鼓勵，原因很簡單，因為它不是同質的」。在這種認識的主導下，西方主流社會對少數群體族內聚居、族外隔離的族際居住模式深感憂慮，將其視作社會關係的失調及妨礙社會協調發展的負面現象。正是由於意識形態的巨大影響，有學者指出，族際居住格局研究中所承載的政治關注遠超學術關注。

二、族際居住格局調整的理論基礎分析

西方國家將族際居住格局失調界定為特定族群不成比例地集中居住在一起，從而造成不同族群之間在居住空間上的相互隔離。族際居住格局失調以族群聚集和空間隔離為主要特徵，這兩者同時也被視作相關負面社會後果的主要生成機制。通過公共政策的運用，族際居住格局調整一方面致力於消解族內聚居的負面空間效應，一方面致力於創造族際交往的空間環境。空間社會學理論和群際接觸理論在一定程度上為族際居住格局調整提供了理論支撐。

(一)空間社會學視角下的族際居住格局問題

傳統意義上的空間通常被視作單純的物理範疇，空間社會學則將其視作一種社會範疇。齊美爾認為空間的物理形態是「毫無作用的形式」，真正具有實質意義的是空間的社會形態。他將空間的社會屬性歸結成五個方面，即排他性、分割性、對社會關係的固化效應、空間接觸對行動者之間關係性質的改變、行動者空間流動與社會分化程度相關。空間社會學集中關注空間的社會意義，具體強調空間與社會因素、行為因素以及文化心理因素的關係。這種社會空間視角的基本假設是，「空間的(或環境的)和位置上的考慮是日常社會關係的一部分」。在這種意義上，空間由社會結構所塑造，社會結構在社會空間中運行與再生產。社會行動者受制於社會空間的系列特性，社會空間的分化事實上是社會群體自身分化的結果與表現。

居住空間蘊含著深層次的社會結構，是一種被視作首要情景變數的重要社會空間。空間社會學的視角不僅可以解釋族際居住格局的形成，更可以用來分析族際居住格局的社會後果。列斐伏爾曾指出，空間的形成絕對不是一個自然而然的過程，人為製造的空間環境是某些制度和意識形態的混合。以空間隔離和族群聚集為主要特徵的族際居住格局失調體現的是居住空間上的族際區隔，而這種空間區隔又可能進一步造成以族群為邊界的社會分割。在這種社會分割狀態之下，少數族群與主流社會之間區隔極為明顯，一方面少數族群更加難以從主流社會中獲取有價值的社會資源，另一方面主流社會則更加容易形成對少數族群不利的整體氛圍。社會弱勢與空間隔離相互強化，使得少數族群聚居區內進一步滋生出「貧困文化」、「犯罪文化」，甚至是「隔離文化」，對其自身和整體社會都產生了持久的負面影響。

此外，族內聚集而族際隔離的居住空間還被視作社會衝突的重要策源地。在社會學對集體行動的分析中，空間因其對政治動員的重要影響而成為一個不可忽視的結構性因素。2005年法國巴黎騷亂席捲全國並波及鄰國，騷亂髮生地主要是外國移民居住的城鎮郊區；2011年和2012年英國倫敦連續發生種族騷亂，直接根源在於黑人社區與當地警方的對立；2013年瑞典斯德哥爾摩因警方槍殺移民引發騷亂，這場騷亂始於首都郊外移民佔全部居民80％的胡斯比區。有學者指出，空間隔離可能導致社會疏離感和異化，引起少數族群和年輕移民對主流社會的反叛。很多歐盟國家意識到移民聚居社區對騷亂生成的推動作用，並在此基礎上積極反思和改革移民安置政策，試圖消解社會衝突發生的空間條件。

(二)族際居住格局與群際接觸理論

族際居住格局失調不僅表現為族內空間聚集，還表現為族際空間隔離。相對而言，後者對多民族社會的挑戰更為嚴重，因為它限制了族際交往，並使得社會凝聚和族際團結難以實現。布拉姆菲爾德曾言道：「如果來自不同種族和文化的人們能夠自由而真誠地交往，那些緊張與困難、偏見與困惑，都會消失；如果人們不能彼此交往而是相互隔離，那麼偏見和衝突就會像疾病一樣瘋狂生長」。族際居住格局調整試圖改變不同民族之間在居住空間上相互隔離的局面，為族際交往及族際關係的改善提供空間基礎，而群際接觸理論正是闡述族際接觸交往對於改善族際關係作用的理論體系。

　群際接觸理論(認為，不同群體之間的偏見、歧視乃至衝突的發生，在很大程度上都源於彼此之間所持有的片面信息或錯誤信息，而群體間的交往互動可以促進相互了解並進而糾正信息上的偏誤，因而群際接觸對於改善群際關係、減少群際衝突具有積極作用。(16)居住空間是人們社會交往的起點，族際居住隔離必然會阻礙不同民族群體之間的交往互動，進而對正常族際關係產生不良影響。早期群際接觸理論的發展正是基於族際之間不同居住格局的比較研究，這一理論的重要奠基人威廉著重指出，比較同一個地區中種族隔離社區和種族混合社區在種族態度上的差異，是一種可行的且值得長期重複研究的項目。例如，歐內斯特·沃克斯通過研究發現，與種族隔離型社區相比，種族融合型社區中的黑人男性和女性均對白人鄰居持有更為正面的態度；還有學者通過比較紐約兩個住房項目後發現，多種族混居社區中的白人在族際接觸的意願和行為方面都要高於種族隔離社區的白人，跨族接觸使得這些居民對其他種族的態度變得更為積極友善。該領域的權威學者佩蒂格魯將上世紀對群際接觸理論進行實證檢定的515個研究進行歸類整理，並運用元分析的方法進行定量評估。分析結果顯示，94％的研究中群際接觸與群體偏見呈現負相關(相關係數平均值為-0.21)，也即支持「群際接觸越多，群際偏見程度越低」這一基本假設。基於大量實證研究的元分析確證了群際接觸是提升群際關係的有效路徑，從而為通過族際居住格局調整改善族際關係的公共政策提供了理論支持。

三、族際居住格局調整的政策路徑選擇

西方國家普遍選擇對族際居住格局進行政策干預。從歐盟15個早期成員國的國別住房報告中可以看出，空間隔離和族群聚居或明或暗地被視作不受歡迎乃至是危險的社會現象，各國中央和地方政府採取了形式多樣的公共政策來干預移民和少數族群的居住分布。由於種族隔離的歷史背景和自由主義的政治傳統，美國被公認為是對族際居住隔離容忍程度最高的國家，但事實上美國聯邦、州和地方政府同樣採取過一系列公共政策試圖改變種族居住隔離的現狀.西方國家通過公共政策調整族際居住格局，有一個從無意識使用到有意識運用的發展過程。一些國家早期針對其他目標的公共政策，如移民安置、城市改造等，卻無意間對現有的族際居住格局形成了深遠的影響。人們發現，採取不同公共政策的國家，可能在族際居住格局上表現出不同特徵；而政府是否予以政策干預，則會對族際居住格局失調程度產生顯著影響。例如，崇尚自由市場原則的英美等國，其族際居住隔離程度要遠高於政府積極干預的歐洲大陸國家。基於此，人們形成了一種特定的認識，即公共政策具有形塑族際居住格局的實踐效力。當族際居住格局失調被認定為一種社會問題之後，西方國家政府紛紛有意識地制定和運用各種公共政策，試圖調整族際居住格局或降低由其帶來的負面影響。

儘管對族際居住格局失調的認識和定位大致類似，但西方國家在所採取的公共政策上卻存在一定差異。一國政府採取何種公共政策來調整族際居住格局取決於多種因素，如政治傳統上傾向於嚴格政府管控還是自由市場調節，意識形態上對少數族群社會文化權利的設定，主流社會對少數族群空間聚集的寬容程度等。公共政策的價值取向可以視作上述多種因素作用的綜合反映，它在很大程度上決定了公共政策的具體內容和干預目標，以此為標準可以將西方國家大體上劃分成三種類型.第一類是「同化主義價值取向」，代表國家有德國和丹麥等。在這些國家中族際居住隔離被視作缺乏社會融合的表現，政府傾向於實施較為嚴格的去隔離政策。居住融合被視作社會融合的基礎與保障，少數族群的居住偏好和自由選擇則受到較多限制，空間同化成為整個同化鏈條中至關重要的一環。第二類是「多元主義價值取向」，代表國家有荷蘭和英國等。這類國家基於尊重文化多樣性的原則，通過增加住房供應和拓寬住房選擇的方式，在促進社會融合的過程中儘力滿足少數族群的居住偏好和文化需求。第三類是「去族群化價值取向」，代表國家有法國和美國等。這類國家認為族際居住隔離在本質上是階級或階層居住隔離，反映的是族際經濟水平的差異。因此其公共政策並不明確指涉族群，而是致力於使用經濟調節手段，改善少數族群的經濟收入水平，力圖通過社會經濟的融合達到族際居住空間的融合。

在實踐層面，西方國家通常通過住房政策和空間政策來實現族群分散與社會混合的目標。其運用的公共政策具體可以概括成如下幾種方式。

1.族群配額制度。政府在調整族際居住格局時最極端的公共政策莫過於族群配額制度，德國是積極使用這一政策的典型西方國家。德國政府從20世紀70年代開始，就以城市和社區為單位推行所謂的「雙層配額體系」。其中在城市層面禁止外國人口比例超過12％，在社區層面禁止少數族群人口超過特定比例。此後，這種正式配額制度逐步過渡為保障性住房中的非正式配額制度。根據規定，每個保障住房單元中需要分配相應的比例給外國移民，達到規定比例之後則不再接受少數族群移民的申請。(25)例如，法蘭克福市的保障性住房中要求非德國人的比例為30％，德國裔移民的比例為10％。(26)由於族群配額制度具有一定強制性，同時又被指責限制了少數族群的居住選擇權，因此僅有少數國家公開使用，而另一些國家則較為隱晦或不公開地使用這一政策。實際上，即使在號稱具有自由主義傳統的英國和美國，一些地方政府也曾經實行過族群配額制度來限制少數族群人口在居住空間上的聚集行為。

2.積極市場政策。與族群配額制度中政府直接干預不同，積極市場政策是一種主要依賴自由市場調節的空間引導政策。美國在很多地區和城市中推行的融合管理項目就是屬於這種類型，其典型特徵是國家力量涉入較少、強制性程度不高、市場導向明顯。儘管各地推行的公共政策存在具體差異，但大體都符合自由市場的基本原則。公共政策的制定與執行本身也只是為了規範市場運行，消除種族歧視、內部交易、信息不透明等人為干擾因素。(28)在國家層次上，美國聯邦政府也推行住房補貼等經濟激勵手段，引導和鼓勵種族居住融合。(29)

3.城市更新計劃。隨著西方國家郊區化進程的發展，大量少數族群移民和貧困人口集中居住於衰敗的老舊城區之中。為了克服由此帶來的社會問題，一些西方國家政府選擇對這些區域進行整體性更新改造，在改善城市條件的同時也客觀上減輕了族際居住隔離。以荷蘭的大城市政策為例，25個城市政府通過制定競爭性的城市發展計劃來向中央政府申請資金支持，其核心內容之一就是城市更新計劃。一方面通過改善少數族群聚居區域的居住條件和生活設施，吸引主流族群或其他人群入住；另一方面就是在城市更新區域中興建價格較高的住宅區，吸引富裕家庭遷入，以優化特定區域的族群分布和階層分布。

群際接觸理論在指出融合型居住空間對族際關係積極作用的同時，也指出了以公共政策調整族際居住格局可能潛在的風險。政策制定者們普遍相信，一旦兩個群體進行接觸就能促進群際關係，然而群際接觸理論的後續研究證明並非如此。首先，空間融合就能促進族際接觸嗎？族際混居促進族際交往的基本假設不斷受到挑戰。研究發現，即使在族際混居的社區環境中，人們還是傾向選擇與本族群而不是其他族群進行交往。還有研究發現，少量的少數族群人口的確可以促進社區內部的族際交往，但隨著其比例的上升，跨族群交往相反會減少，甚至可能引發主體族群的反感與排斥。其次，族際接觸一定促進族際關係嗎？奧爾波特的群際接觸最優條件指出，在違背最優條件的前提下，群際交往產生的是消極接觸而不是積極接觸。更值得關注的是，消極接觸惡化族際關係的能力要遠高於積極接觸促進族際關係的能力。再次，族際接觸對於族際關係的作用存在局限，在面對族際文化差異及利益競爭等問題時難有作為。

(三)正當性限度

西方國家進行族際居住格局調整，其正當性基礎是對族際居住格局失調負面社會問題的判定。然而一些學者指出，基於主體族群立場的負面判定，忽視了特定族際居住格局對於少數族群而言的合理性和必然性。旨在追求空間融合的公共政策經常以犧牲少數族群的利益和選擇為代價，使得他們不可避免地陷入心理、社會或經濟上的困境，並因此引發人們對其正當性的質疑。第一，族際居住格局的形成通常是結構與能動相互作用的結果。強調少數族群的自主選擇而忽視社會結構對他們的限制，將族際居住格局失調完全歸咎於少數族群，並要求他們做出單方面的改變顯然是不公平的。第二，公共政策具有強制性與限制性的特徵，在族際居住格局調整過程中不可避免地與個體、群體的權利和自由產生衝突。第三，族際居住格局調整極易被政治化。政府積極進行族際居住格局的調整，人們將其歸結為族際居住格局被政治化，如意識形態上的恐慌，對分離主義族群的控制等。第四，族際居住格局調整的對象集中於少數族群。無論是理論上還是實踐上，主體族群的聚集不會被認定為社會問題，更無須運用公共政策進行調整。在某種意義上，只有少數族群的居住隔離和族內聚集才是相關政策的針對目標。

(四)有效性限度

族際居住格局調整的有效性問題長期遭受詬病。從實踐效果上來看，相關公共政策在實現族群空間分散上成效明顯，但在改善族群社會弱勢方面則表現不佳。很多實證研究發現，空間干預政策對於提升少數族群境遇方面難以達到預期目標，而那些以提升少數族群教育、就業和社會保障水平為目標的公共政策則可以發揮更加明顯和直接的作用。南歐地區在空間干預政策方面的實踐提供了一個絕佳的例證。很多城市將少數族群移民分散安置到城市外圍或郊區地帶，以便化解日趨嚴重的族際居住格局失調難題。空間分散政策的成功實施卻導致了移民群體的居住邊緣化，這不僅惡化了他們的生存境遇，也使得他們更加難以融入主流社會。除了政策設計之外，政策實施中的一些問題也會嚴重影響到族際居住格局調整的有效性。例如，主體族群的排斥或少數族群的抗拒都會使得相關公共政策難以推行。

五、族際居住格局調整與社會融合

西方社會對族際居住格局失調的認識有兩種視角，即將其視作空間問題或視作剝奪問題。前者認為族際居住格局失調本質上就是空間失調，居住空間上的隔離和聚集自身會導致各種負面問題的產生，在公共政策上致力於消除不同群體之間的空間隔離；後者則認為族際居住格局失調本質上是社會剝奪，被剝奪的少數族群聚居在被剝奪地區導致了族際居住隔離，在社會政策層面著眼於降低族際居住隔離的負面影響，促進社會融合，消除社會剝奪。那些將族際居住格局失調視作剝奪問題的國家傾向於向目標地區分配大量公共資源來促進社會融合，消除社會剝奪狀態，注重少數族群經濟社會地位的提升。經常使用的公共政策，包括為少數族群提供工作技能和語言培訓，創造直接面向少數族群的就業機會，提供跨族群交往溝通的機會與條件，提升隔離社區的基礎設施與安全條件等。

隨著時間的推移，西方國家在族際居住格局調整上呈現出一個越來越明顯的共同趨勢，即以促進社會融合的名義進行。以社會融合為主題的政府報告中基本都會涵蓋移民或少數族群的居住安置問題，住房政策或空間政策最終也都會與社會融合關聯起來。對此可以從兩個方面予以理解。

其一，社會融合為族際居住格局調整提供了正當性。社會問題的定位使族際居住格局調整具有必要性，但據此干涉或限制居住自由仍然被認為是非正義的。與之相對，西方國家普遍將促進少數族群社會融合視作理所當然，因此以社會融合的名義推進族際居住格局調整就為其提供了正當性。可以看到，即使在那些秉持多元文化主義的西方國家，例如加拿大、澳大利亞等，都在中央政府中設有專門的社會融合部門，採取包括居住空間融合在內的多種公共政策，推動少數族群的社會融合進程。

其二，社會融合的思路有助於推動族際居住格局調整。一些西方國家的成功經驗是，將族際居住格局調整視作社會融合過程的一部分，在實現居住空間融合的同時努力改善少數族群的邊緣化狀態，如提高居住條件、增加公共服務、促進勞動就業等。事實上，族際居住格局調整的出發點在很大程度上決定著相關政策干預的成敗，損害少數族群權益的政策甚至會帶來更嚴重的衝突和社會問題。單純將族際居住格局調整作為促進族際交往、弱化族裔文化堡壘、強化國家認同的工具，就有可能違背少數族群的生產生活邏輯，傷害他們的群體或個體利益，激化族際矛盾，強化社會分割。對於少數族群而言，在保障權益的同時改善生產生活條件，才是促使他們接受乃至歡迎族際居住格局調整的主要動力所在。

然而，在族際居住格局調整過程中推進社會融合併不必然對少數族群有利，這與一個國家如何界定社會融合直接相關。因為那些在實質上踐行空間同化主義的國家，也往往與秉持多元文化主義的國家一樣宣稱是在社會融合的名義下進行族際居住格局調整。此時，雙方的分野主要體現在對社會融合的界定上。空間同化主義國家的社會融合主要表現為「空間分散和文化同化」，多元文化主義國家則將社會融合視作一個主體族群和少數族群相互靠攏的雙向過程。對社會融合的不同界定，在很大程度上導致了各國在族際居住格局調整上價值判斷和具體公共政策的差異。從各國政策實踐效果來看，只有當這種社會融合兼顧了少數族群與社會整體利益之時，才能取得族際居住格局調整的最大效果，並減少運行中的阻力。

六、中國族際居住格局調整：現狀及探索

(一)中國族際居住格局的研究現狀

關於中國的族際居住格局，國人乃至學界的認識至今仍停留在「大雜居、小聚居」的基本概括上。與邊疆—內地、民族地區—非民族地區類似，這類宏觀表述已經不足以支撐政策實踐的現實需要。相對於西方國家在族際居住格局方面系統而深入的研究，中國的族際居住格局研究長期停滯在初步階段。從國內已有成果來看，比較重要的如馬戎等在早期對內蒙古和西藏地區族際居住格局的研究近期的如李曉霞對新疆漢族和維吾爾族族際居住格局問題的調研。此外，馬宗保、金英花對銀川市回漢民族居住格局的研究，王俊敏對呼和浩特市民族居住格局的研究，梁茂春對南寧市族際居住格局的研究，王建基對烏魯木齊市民族居住格局的研究等，也具有一定的影響。總結而言，中國當前的族際居住格局研究存在如下問題：理論與實證研究均數量不多；質性認識缺乏量化支撐；區域差異或族際差異未被細化；政策評估和現實指導意義較弱；以族際居住格局作因變數的研究，未能解釋相關領域的一些新變化；以族際居住格局作自變數的研究，未能全面挖掘其社會後果。

(二)中國族際居住格局的現實挑戰

前文在分析時曾指出，西方國家普遍將少數族群族內聚集而族際隔離的居住格局視作社會問題，社會問題的現實需要成為其相關研究勃興的根本動力。從相反的角度，這種解釋思路恰好可以解釋中國相關研究不充分的原因：我國的族際居住格局長期以來未被視作社會問題，學界缺乏對其重點關注的動因。與西方國家族際居住格局問題的外生性不同，中國的族際居住格局問題具有明顯的內生性。中國作為一個歷史悠久的多民族國家，各民族既有自己傳統的生息繁衍之地，同時也在長期的歷史交往過程中不斷遷徙和相互融入，自然而然地形成了今天的族際居住格局。儘管存在一些城市化過程中形成的民族聚落所帶來的治安問題或群體事件，但由於影響範圍有限且並非普遍存在，政府和學界也未將其上升到社會問題的高度，通常以加強社區管理予以應對。

在2014年中央召開的系列民族事務工作會議上，(49)「建立各民族相互嵌入式的社會結構和社區環境」被再三強調，其中民族互嵌式社區結構被理解為嘗試對現有族際居住格局進行調整。毋庸諱言，這一政策表述一改中國共產黨長期以來對既有族際居住格局不予干預的總體態度。此種政策話語的轉變在某種程度上反映了當前中國在族際居住格局上面臨著現實挑戰，對此可以從以下幾個方面予以闡述。

首先，廣泛而快速的人口流動對原有的族際居住格局形成了巨大的衝擊。隨著市場經濟的發展、城市化浪潮以及西部大開發的推進，城市地區湧入了大量的少數民族人口，而歷史上一些傳統的少數民族聚居區域也不斷湧入其他民族人口。短期內大規模的人口流動衝擊了既有的族際居住模式，並催生了很多新的民族聚居社區和多民族雜居社區。在此背景之下，中央寄望將族際居住格局從無序變動轉化為有序變動，將族際居住格局變動對族際關係和社會秩序的影響置於可控範圍之內。

其次，民族主義思潮的興起、宗教激進思想的回潮、區域經濟發展的差距、民族社會分層的出現、族際交往交流的不充分、涉及民族因素矛盾糾紛的發生等諸多因素正在不斷地挑戰我國的民族團結大局。如何在人口流動頻繁、族際接觸增多、社會分化明顯、意識形態多元、利益分配糾葛的形勢下繼續加強和鞏固民族團結，已經成為民族政策實踐中不可迴避的現實話題。民族互嵌式社區結構的提出，可以視作是中央從基層社區層面調節中國民族關係、促進民族團結的一種政策構想。

最後，我國傳統的族際居住格局中存在不利於民族交往交流交融的因素，這也是促使中央提出建立各民族相互嵌入式社區環境的現實背景之一。中國作為歷史悠久的多民族國家，在長期的民族互動過程中形成了「大雜居、小聚居」的居住格局。這種各民族在歷史上形成的族際居住模式是否適應如今各民族「面對面」的形勢需要？這是一個值得考量的問題。正如有學者認為，中國當今的大雜居小聚居的分布格局在某種程度上阻礙了民族之間的交往接觸。

(三)對「建立各民族相互嵌入式社區環境」的理論思考

「建立各民族相互嵌入式社區環境」這一政策表述表明了中央對族際居住格局的高度關注，明確提出對族際居住格局進行調整引導。這種思路對於促進民族交往交流交融具有重要的意義，對於鞏固民族團結和提升民族關係也具有積極作用。在政策轉型的過程中，既要避免不能充分認識新政策積極意義的保守迂腐心態，也要避免新政策推行中的急躁冒進行為。結合西方在族際居住格局調整方面的研究，考慮中國民族關係和社會現實，我們有必要對這種族際居住格局調整的思路進行理論思考。

第一，建立各民族相互嵌入式社區環境不能盲目，要做好一系列基礎性調查研究工作。例如，不同地區、不同民族的族際居住格局現狀如何？其共同點和差異性是什麼？族際居住格局形成的決定性因素有哪些？現有族際居住格局對族際互動和民族關係的具體影響如何？政府推動民族互嵌式社區環境建設，少數民族的民眾是否願意接受？主流社會和主體民族的民眾是否配合？當前中國族際居住格局的基礎性研究，尚不足以為民族互嵌式社區環境的政策實踐提供足夠的理論和實證支撐。

第二，建立各民族相互嵌入式社區環境不能一刀切，要根據實際情況有所區分。我國不同地區、不同民族的族際居住模式存在明顯差異，這要求我們在理論層面必須充分認識理解現有居住格局背後的社會與文化意涵，在政策層面應該充分契合特定地區特定民族的歷史文化與現實需求。在傳統民族聚居區域，不宜強制推行民族互嵌，但應該為民族交往互動創造有利的制度條件和社會氛圍；在城市新興社區，則可以加強引導發展多民族混雜居社區，通過民族互嵌鞏固民族團結。

第三，建立各民族相互嵌入式社區環境，只能作為政策手段，而不能視作政策目標。在政策定位上，民族互嵌式社區環境只是促進民族交往交流交融、鞏固民族關係和加強民族團結的手段。在推動民族互嵌式社區的建設過程中，必須因地制宜、因時制宜，不能機械地將互嵌程度作為政策評估的核心指標。從西方國家的實踐來看，族際居住格局調整政策的實施過程與實施後果都具有相當的複雜性。機械地推動民族互嵌，結果可能是有害於民族關係和民族團結的大局。

第四，建立各民族相互嵌入式社區環境，要注重對社會融合的促進作用。族際居住格局調整畢竟只能創造外部條件，它在民族關係的一些核心問題解決上直接作用有限。將族際居住格局的調整作為促進社會融合的一個契機，則具有更為重要的實踐意義。西方國家的政策實踐證明，相對於單純的居住空間干預，將族際居住格局調整與社會融合相結合能取得更好的政策效果。在中國學界，通常被學者翻譯成社會融合的有三個英文辭彙，分別是意指消除社會結構分割的social integration、消除社會資源排斥social inclusion、消除社會心理疏離的social cohesion。當族際居住格局調整能夠兼具消除社會結構分割、社會資源排斥和社會心理疏離的功能之時，這種族際居住格局調整才更有成功的可能。

第五，建立各民族相互嵌入式社區環境，現階段應以城市少數民族流動人口安置為工作重點。改革開放以來，少數民族流動人口陸續流入城市地區。當前，中央又提出擴大少數民族群眾到內地接受教育、就業和居住的規模，在未來一段時期內城市少數民族流動人口數量將呈穩定增長態勢。大量調查研究發現，少數民族流動人口普遍面臨不同程度的社會融合危機，對其自身發展和社會穩定都帶來不利影響。2014年中央民族工作會議和2016年全國城市民族工作會議相繼強調建立相互嵌入的社會結構和社區環境，「讓城市更好地接納少數民族群眾、讓少數民族群眾更好地融入城市」。無論從必要性還是從可行性來看，以城市少數民族流動人口安置作為建立各民族互嵌式社區環境的入手點和突破點，都不失為最合理的選擇。

【注】參考文獻從略。

推薦閱讀：