聯省自治：二十世紀的聯邦主義嘗試

07-05

聯省自治：二十世紀的聯邦主義嘗試

二十世紀對中國來說是充滿機遇，而又極其不幸的世紀。二十世紀喪失的最大機遇之一，恐怕是與聯邦主義失之交臂。中國在二十世紀遭遇的種種不幸與對中央集權大一統的不懈追求與忘情擁抱是分不開的。對二十世紀中國聯邦主義運動的回顧也許能為中國在未來把握住聯邦主義的機會有所助益。〔1〕因此，本文所關注的與其說是其歷史細節，不如說是其意義的蘊涵。

自十九世紀中期，中華文明經歷了嚴重的生存危機，其中以制度和統治權正當性的危機最為嚴重，建立在暴力與世襲基礎上的統治權面臨了空前的挑戰。自那時起，中國的知識分子們也開始探討、嘗試種種可能的制度轉型方案。戊戌維新運動提出的制度解決方案是「君主立憲」，希望以日本和英國為模型的「君主立憲」政體來實現中國的制度轉型；辛亥革命提出的制度解決方案是「廢君共和」。辛亥革命的焦點是千年不變的、高高在上的世襲皇權，對地方與基層的制度轉型則用心不多。但是皇權被推翻後所造成的權力真空則為各地探索自身的制度變革打開了方便之門，國家政體由君主制走向共和制的變革也需要有地方政制的相應變革作為補充。於是，聯省自治運動的出現便在情理之中。在戊戌維新與辛亥革命相繼提出憲政與共和的制度解決方案之後，聯省自治運動把目標設定為建立以美國和瑞士等國為模型的聯邦主義的共和政制。表面上看，作為政治變革，戊戌變法、辛亥革命與聯省自治相互之間在歷史上充滿矛盾與糾葛，尤其是以孫中山為代表的革命黨在實際行動中對戊戌維新派與聯省自治派都予以徹底否定。但是，在這三場政治運動的背後卻是同一個政治邏輯的依次展開:憲政、共和、聯邦主義與地方自治。它們都是現代政制、尤其是大國政制的基本要件。只有三者之間的相互獨立與補充，才能有機地構成以複合共和與憲政民主為特徵的聯邦主義政治秩序。例如，聯省自治運動最積極的倡導者之一陳炯明本人便是中國近代史上極少數集憲政主義者、共和主義者、聯邦主義者三位於一體的典範。在當時，能認同共和與憲政已屬不易，但是要認同聯邦主義則更需要非凡的遠見。

聯省自治在中國的出現與興起，不是對憲政與共和的拋棄，而是結合中國國情對憲政與共和的深化。正是基於憲政、共和、聯邦主義之間的內在聯繫，聯邦主義對中國政治轉型的相關意義在晚清時期就已受到立憲派的關注。清廷的憲政編查館曾呈奏摺，力主設立作為各省自治之制度要件的省咨議會:「立憲政體之要義，在予人民以與聞政事之權，而使為行政官吏之監察。東、西立憲各國，雖國體不同，法制各異，無不設立議院，使人民選舉議員，代表輿論。是以上下之情通，暌隔之弊少。中國向無議院之說，今議倡設，人多視為創舉。……中國地大民眾，分省而治。……諮議局為地方自治與中央集權之樞紐，必使下足裒集一省之輿論，上仍無妨國家統一之大權。」〔2〕這裡，上奏者已經認識到，中國地大民眾，須分省而治，而且，各省的自治與國家的統一併行不悖。

辛亥革命前後，聯邦主義的思想開始引得思想敏銳者的注意。章士釗指出:「故窺現今之大勢，莫如各省先行自圖自立……然後公議建立中國全部總政府於各省政府之上，如日耳曼聯邦、合眾國聯邦之例，即謂全中國自立可也。」〔3〕到了辛亥革命時，這種聯邦主義的思想更蔚然成風。聯邦主義的動力在清朝末年已經開始積蓄。有人統計，辛亥武昌起義時，民間地方自治會遍布全國，達五千餘之數。在辛亥革命中，山東在宣布獨立之前，各界聯合會曾向巡撫孫寶琦提出八條要求，請孫氏代奏清廷，其中一條便是要求「憲法須註明中國為聯邦國體」。孫文本來也是主張中國實行聯邦制，贊成聯省自治的。辛亥革命爆發後不久，孫文便在巴黎發表談話:「中國於地理上分為二十二行省，加以三大屬地即蒙古、西藏、新疆是也，其面積實較全歐為大。各省氣候不同，故人民之習慣性質亦各隨氣候而為差異。似此情勢，於政治上萬不宜於中央集權，倘用北美聯邦制度，最為相宜。每省對於內政各有其完全自由，各負其統御整理之責；但於各省上建設一中央政府，專管軍事、外交、財政，則氣息自聯貫矣。」〔4〕辛亥革命成功後，南京國民政府起草的政府組織大綱便以美國的聯邦憲法為藍本。中國無論在經濟還是在社會文化上都具有顯著的多元特徵，中國本應是一個天然的聯邦主義國家。

然而，上述三場政治運動之間的衝突，尤其是以孫中山為代表的革命黨對憲政的輕視和後來對聯省自治的徹底否定導致中華文明政制轉型因制度目標殘缺不全最終半途而廢。其結果是中央集權大一統有機可乘，在改頭換面之後，以最新潮政體的面貌粉墨登場，並至今揮之不去。

如果我們把聯省自治與中央集權大一統這兩個制度解決方案進行對照，我們會發現這兩種思路完全是針鋒相對，不能並立。

它們之間的對立首先表現在建國方式上:是和平建國，還是武力建國？針對當時中國各地群雄並立的局面，大一統派認為，要實現中國真正、徹底的統一，離不開武力。聯省自治派認為，中國的統一隻能以和平的方式實現，即聯合自治的各省共同組成聯邦共和國。其實，這一分歧的背後是兩派對「什麼是統一」的看法的根本差異。大一統派認為，各省名為自治，實為割據，其實質是各軍閥擁兵自重，「自治」即是分裂，要結束這樣的分裂只能使用武力。

聯省自治派認為，「自治」並不是分裂，不能在「國家統一」與「中央集權」之間劃等號。地方自治只會更加鞏固、而不是破壞國家統一。就算是在一些省份有軍閥割據的現象，也只有走「廢督裁兵」、軍隊國家化和聯省自治的路，建立一個有統一的、有真正權威的中央聯邦政府，實現中國的統一。如果通過訴諸武力來統一中國，其結果是以新軍閥來代替舊軍閥，以中央集權大一統來代替聯省自治，結果還是二千年來的秦政依然不變。

按照大一統的標準來衡量，各省自治，的確就是地方割據，因為聯省自治允許各地在地方事務上有權不聽中央的號令。在中國的歷史上對這樣的「割據」總是用武力來平息，偶爾濟之以招安。但是，無論如何，對「割據」的絕對不寬容一成不變。陳炯明則完全看穿了「武力統一派」背後的權力動機，他指出，「盲論之士，往往以主張『分治』，即為破壞『統一』，曾不知『分治』與『集權』，本為對稱之名詞，於『統一』何與？北美合眾國成例俱在，豈容指鹿為馬！民國以來，正坐盲論者誤解『集權』為『統一』，於是野心者遂假『統一』以奪權。」〔5〕顯然，地方必須服從中央，這是大一統衡量分裂與統一的唯一標準。

按照聯邦主義的看法，「自治」與「分裂」風馬牛不相及。自治是完全正當的，要維持統一必須尊重各地的自治。一旦使用武力來消滅自治實現統一，統一便失去了合法性。聯省自治派一再表明，他們所追求的只是自治和聯邦主義，不是割據，更不是國家的分裂。即使在所謂的「軍閥割據」時期，幾乎所有的地方軍閥都在形式上保持了對於文官傳統的尊敬和對中央政府的承認。「聯省自治」不是要把中國分裂為幾十個獨立省。全國的立憲政府框架依然存在，全國在名義上維持著政體的統一，軍閥割據不過是變相的地方自治。「統一」不能誤解為「集權」，「分權」不能誤解為「分裂」，「自治」不能誤解為「獨立」。

辛亥革命後中央集權大一統的代表人物袁世凱、孫中山從未放棄以武力達到一統。孫文始終堅持武力征服的道路，事實上放棄了憲政共和轉而尋求獨裁政治。對孫氏而言，軍政、訓政是當務之急，憲政則遙遙無期。軍政是建立中央集權大一統的手段，訓政是維持中央集權大一統的手段。好一個「訓」，自我中心，高高在上。這種朕即真理，拒絕寬容的心態一覽無遺。孫中山是「武力統一派」中徹底的中央集權主義者，他的理想是以領袖權力為核心的大一統。陳炯明則是聯省自治派中徹底的聯邦主義者，他心目中的理想政體是美國、加拿大、瑞士等國實行的那種聯邦主義政體。導致在辛亥革命中並肩走過來的陳炯明與孫中山最後分道揚鑣的關鍵因素正是兩人在對待各省自治和是否用武力實現統一上的根本分歧。陳炯明的「聯省自治」或「自治省聯邦」的思想，與美國的聯邦制一致，但與孫中山認為的革命時期迫切需要的「一黨專政」及「軍政」、「訓政」的思想格格不入。由於陳炯明拒絕在孫中山的「絕對服從黨魁」的黨章下簽字，並拒絕出兵追隨孫文北伐，拒絕用武力統一中國，兩人的決裂也就在所難免了。

是大一統，還是聯省自治？

辛亥革命之後，以皇權為象徵的君主政體已不復存在。但是作為君主政體的觀念支撐的「道統」並未徹底動搖。這個道統便是高度中央集權的大一統。對一元化權力的根深蒂固的崇拜，對分權與自治後中央權力受到制約的恐懼，未減反增。中國的政治傳統中基本沒有自治、分治與共治的概念，所信奉的仍然是中央政權的一元領導，領袖人物的乾綱獨斷。從清廷到袁世凱、孫中山都是這一道統的最忠實的追隨者，而不論他們之間有多大的恩怨與仇恨。辛亥之後，持中央集權大一統論的人士認為，當時的中國，軍閥割據各省，帝國主義企圖瓜分，中央政府無能，國家已陷於半殖民地、極度絕望的地步，所以惟有用武力統一，剷除那些主張聯邦與自治的社會力量，建立強有力集權的中央政府，國家才有希望。

在君主國與共和國的爭論消失之後，代之浮出水面的爭論是中央與地方的關係問題:是承襲過去的中央集權大一統，還是另闢蹊徑走嶄新的聯邦建國之路？在二十年代，用武力統一已不是唯一救國的途徑，而聯省自治就是當年全國人民渴望和平統一中國的另一可行選擇。在辛亥革命解決了從君主立憲向共和政體的轉變之後，中國出現了統一的、但多中心的社會，也形成了某種事實上的聯邦主義局面。

早在清末民初，聯邦主義在中國就找到了響應者。梁啟超在1897年籲請湖南巡撫陳寶箴實行自立自保，並施行地方改革。〔7〕鄒容的《革命軍》和章太炎的《革命軍序》就主張在中國走與美國類似的聯邦主義道路。到了辛亥革命時，這種聯邦主義的呼聲日漲。南京革命臨時政府也明白表示，「美利堅合眾國之制，當為吾國他日之模範」。辛亥之後，袁世凱在1914年曾頒布《地方自治章程》，推行地方行政試驗制度。袁世凱與孫中山，甚至北洋軍政府對地方自治均有所承諾或至少在口頭上容忍。