省直管縣改革出現「疲勞症」

南方周末記者 方可成 實習生 王磬

　　 「省直管縣」是近幾年來行政管理體制中最受關注的改革模式，被認為涉及國家的長治久安。2012年，「省直管縣」財政改革大限已近，但進展並不樂觀。

　　像崑山這種經濟發達的縣級市，還歸蘇州管，從長遠來講，其實沒必要。像義烏這麼大，也不一定老讓金華管。

　　中央遲遲沒有配套措施出台，導致地方產生了觀望情緒，大家感覺改革出現了「疲勞症」。改革有風險，誰願意擔這個風險？所以大家就都明哲保身，搞發展去了。

　　最近，國務院辦公廳下發文件，將質監、工商部門劃歸地方管理，這兩個部門的幹部還有點小怨言，因為待遇降低了很多，過去在縣裡相當於副處級單位，現在變成科級了。

　　長期以來，縣區在經濟上和地市有千絲萬縷的聯繫，要想把縣區政府從市級財政中剝離，並不容易。 （CFP/圖）

　　隨著2012年的到來，「省直管縣」財政改革大限已近。

　　按照財政部的計劃，作為「省管縣」改革的關鍵一步，這一改革要於2012年底前，在全國推開（民族自治區除外）。省級財政將在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面，與市、縣財政直接聯繫，開展相關業務工作。然而，目前各地改革進度各異，面臨眾多問題。要想將縣區政府從市級財政中全面剝離，殊為不易。

　　省直管縣「是近幾年來行政管理體制中最受關注的改革模式，被認為關係到國家的長治久安。但改革至今，「從下往上改革的領域越來越少，需要從上往下改革的領域越來越多。」國家行政學院經濟學部主任張占斌說。

　　張占斌從2005年就開始研究省直管縣改革。近日，他主編的《中國省直管縣改革研究》出版。圍繞省直管縣改革中面臨的困境和下一步的走向等問題，南方周末記者對張占斌進行了專訪。

　　「地級市很尷尬」

　　憲法中並沒有地級市的概念。

　　南方周末：中央開啟省直管縣改革的主要動力是什麼？

　　張占斌：目前的「市管縣」體制是1983年以來逐漸形成的。2005年6月，溫家寶總理在全國農村稅費改革工作會議上首次提出：具備條件的地方，可以推進省直管縣的改革試點。

　　從國家發展進程來看，「縣」這一級做得好，國家就亂不了。「縣」連著三農，可以解決很多問題。過去講「縣太爺」很重要，就是這個意思——他對農民非常熟悉，有利於及時做出政策調整，讓農民跟著政府走。

　　這些年來，縣域經濟占國家經濟總量的一半左右，而縣域人口則超過全國總人口的70%，土地佔總面積的約90%。實際上，縣域經濟在擴大內需等很多方面，還有巨大的潛力沒有發揮。縣裡的權力經常不完整，處理問題時經常互相推脫。倘若縣裡權力更加完整，發展起來會更有積極性。將權力進行下放，促成擴權強縣，有助於城鎮發展，將一些強縣、大縣發展起來，逐漸變成城市進行管理。

　　這樣有一大好處是，農民工在就業時，可以做到離土不離鄉，至少不離縣，這樣迴旋餘地就很大，可以降低社會風險。現在有這麼多農民進城，光靠現有城市不能解決問題，一些縣發展起來之後，老百姓會覺得：我也不一定要遷到上海、遷到重慶，在本地的縣、市裡幹活也挺好。

　　南方周末：省直管縣的改革除財政體制改革外，還包括哪些方面？

　　張占斌：第一步是財政體制的省直管，讓人們先有一段心理適應期，我認為下一步就應該是行政體制的省直管。先放權，然後進行財政改革，最後才開始行政管縣。

　　從總體上說，減少行政層級是一個大方向，可以逐漸地推進。中國的行政層級有五級：中央——省（自治區、直轄市）——地級市——縣（縣級市）——鄉、鎮（自治鄉），為世界少有，西方國家的層級也沒有我們這麼多。可以把一些大的、經濟強的縣，先過渡到縣級市，再由省直管。像崑山這種經濟發達的縣級市，還歸蘇州管，從長遠來講，其實沒必要。像義烏這麼大，也不一定老讓金華管。

　　南方周末：在五個行政層級中，「地級市」是否處於比較尷尬的地位？

　　張占斌：「地級市」的確很尷尬。首先它的法律地位就尷尬，因為憲法中並沒有地級市的概念。

　　過去，地區是作為省的派出機構，派幾十個人，蓋個小樓，去指導縣裡工作。後來為加快城鎮化，它就變成市了，開始管下邊了。這讓很多縣有意見，因為它們要給市裡「上貢」。

　　有些權力劃分不是很科學。比如浙江過去駕駛執照年檢，在縣級市義烏就辦不了，得到地級市金華辦，光這一項每年就讓社會多承受五百多萬元成本。後來把這一條取消了，縣裡蓋章就管用。過去，涉外婚姻也得到地級市辦理。

　　以前從省到地級市再到縣，是層層授權，但隨著中國的發展和開放，現在縣裡官員水平也很高。應該給他們充分授權，同時加強監督。這就好像哥倆好，弟弟進步比較快，哥哥沒什麼進步，那弟弟就不願意再讓你管了。

　　南方周末：改革的目標是在全國範圍內全面實行省直管縣嗎？

　　張占斌：也不一定。我認為大的方向是省直管縣，但不一定所有地方實行。中國太大，這個問題在西部地區不是很迫切，但在東部很迫切。東部經濟發展比較快，省域面積比較小，縣的數目也不多，有更好的改革條件。

　　南方周末：改革過程中還有哪些問題需要特別留意？

　　張占斌：將來，區劃調整可能也是一塊重點，現在有一些地方在做區劃調整，但是還沒有完全展開。

　　另外也要考慮幹部的出路問題。省直管縣之後，縣裡的幹部怎麼晉陞呢？中國為官員的晉陞設了很多台階，給人們一種心理暗示：縣委書記當幾年，調到市裡，然後再向上。如果變成了縣上面直接就是省，那幹部怎麼調整、配置，都要考慮。

　　但是，這些都是技術性問題，而省直管縣則是戰略問題，涉及國家的長治久安。

　　「不是權力大就一定腐敗，權力小就不腐敗」

　　權力要完整，敢使出這個權力，同時負得了這個責任。

　　南方周末：有人對「強縣擴權」心存疑慮——給縣委書記更大的權力，豈不是更容易導致腐敗？縣委書記更是「土皇帝」了？

　　張占斌：這是兩回事，給他權力讓他好好乾的同時，要加強監督。不是權力大就一定腐敗，權力小就不腐敗。要把制度設計好，這很重要。得讓他們對縣域內的事情，自己可以做主。權力要完整，敢使出這個權力，同時負得了這個責任。

　　南方周末：學者於建嶸曾在文章中說，要超越省直管縣，達到「縣政自治」。

　　張占斌：從民國開始，縣以下基本都靠群眾自治，但是共產黨執政以後，加強了鄉鎮治理。現在看來，這種方式也會帶來問題。但是於建嶸的想法還是有點理想化，也許是將來的方向吧。

　　南方周末：從省直管縣的改革類型來看，目前有哪幾種具體的做法？

　　張占斌：目前有四種實現形式。

　　第一種是直接沒有地級市這一中間環節，以北京、上海、天津、重慶等直轄市和海南省為代表。

　　第二種是以浙江、湖北、安徽、吉林等省為代表的全面管理型。這些省份對財政體制的制定、轉移支付和專款的分配、財政結算、收入報解、資金調度、債務管理等財政管理的各個方面，全部實行省對縣直接管理。

　　第三種是對轉移支付、專款分配，以及資金調度等涉及省對縣補助資金分配的方面實行省直接管理，以山西、遼寧、河南等省為代表。

　　第四種是山東、廣西實行的省市共管型，即省級財政在分配轉移支付等補助資金時，直接核定到縣，但在分配和資金調度時仍以省對市、市對縣方式辦理。同時，省級財政加強對縣級監管。

　　「改革需要協調，上下、左右聯動」

　　縣裡幹部在公開場合還不敢發牢騷，但他們從內心裡希望能徹底「繞開」地級市。

　　南方周末：在省直管縣已有的地方探索中，您覺得哪個省份做得比較好？

　　張占斌：廣東的行政改革做了很多好的探索。比如順德，將工商局、質監局、安監局三家撤併，組建為「市場安全監督管理局」。但這種改革也面臨著很多來自上面的阻力，甚至有這種情況：一個部門，上面對應16個部門，年終總結報告都得寫16份。

　　所以，改革需要協調，上下、左右聯動。光腿動了，腦袋沒動，這肯定不行。

　　南方周末：中央提出省直管縣改革已經六年多了，現在進度如何？

　　張占斌：是一直在進步，但是力度確實不夠。省直管縣改革到底怎麼搞？從2005年到現在，地方一直在探索，而中央只是原則性地說說。五六年了，也沒有一個全面的文件來指導，各個地方的探索經驗也還沒有變成中央的政策。

　　由於缺乏中央統籌，各省的做法很不一樣，有的是讓強縣擴權，但也有的省卻是把一些特別窮的縣推成省直管縣。還有，比如廣州周邊幾個市，不願意被省里管，因為廣州財力強，它們希望被廣州管。

　　中央遲遲沒有配套措施出台，導致地方產生了觀望情緒，大家感覺改革出現了「疲勞症」。改革有風險，誰願意擔這個風險？所以大家就都明哲保身，搞發展去了，喜歡修路，不圖創新。所以現在有很多批評的聲音，說官員不作為。

　　南方周末：「省直管縣」改革涉及利益的重新調整和權力的重新分配，這是否給改革帶來了困難？

　　張占斌：是的。出於對自身利益的考慮，省、市、縣對改革的態度有明顯差異，擴權和放權的落實到位情況不容樂觀。

　　一般來說，省主要領導對省直管縣改革比較支持，而省里的廳局則大多對向縣裡下放這麼多權力表示擔心，地級市普遍不願意就此問題表態。

　　在縣一級，經濟發達的縣最希望改革，這樣他們可以獲得很大的發展空間。經濟比較落後的縣也希望省直管，以直接獲得省里較大的支持。經濟發展水平中等的縣比較複雜——如果它們所在的地級市實力還不如自己，就希望歸省里直管；如果地級市實力較強而省里的實力較弱，就願意留在市管縣體制中。

　　出於利益考慮，大體上，給縣裡的擴權和放權有三分之一到位，三分之一不到位，三分之一蜻蜓點水。在省直管縣的試點縣，一部分官員說自己是「一喜一愣一驚」：看到文件一喜，到部門辦事一愣，最終結果心裡一驚。也有的地方，放權時有很多附加條件，下放的權力有名無實，甚至根本就不是權力，只是一些常規性的操作規範。

　　此外，許多縣裡官員認為，由於在行政上和地級市還有上下級關係，所以既要維護和使用對省一級部門的話語權，又要維護與市領導部門的關係，哪方面都不能疏忽大意。這就增加了縣領導的協調工作量。縣裡幹部在公開場合還不敢發牢騷，但他們從內心裡希望能徹底「繞開」地級市。

　　南方周末：在既得利益的阻力面前，省直管縣改革如何才能深入？

　　張占斌：要加強省直管縣改革的頂層設計和規劃。目前的表面問題是擴權縣與省里、市裡對接不好，溝通不好，對擴權政策掌握不夠，用得不足、不活，實際上是缺乏頂層設計和規劃，缺乏全國人大及其常委會、中央政府的充分授權，以及相關法律法規和政策實施細則。

　　隨著省直管縣改革的深入，地方能自己探索的領域已所剩不多，從下往上改革的領域越來越少，需要從上往下改革的領域越來越多，如劃分中央政府與地方政府的職能、進行必要的行政區劃改革、省以下司法體制的改革、垂直部門領導體制改革等，均需要有權威的路線圖。省直管縣改革的頂層設計和規劃，包括中央對這項改革的戰略安排、系統設計、改革次序等。

　　南方周末：根據財政部的要求，省直管縣財政改革將於2012年底前在我國除民族自治地區以外的地區全面推行。如今大限將近，近期中央是否將要有所動作？

　　張占斌：據我了解，包括發改委在內的有關部門也在研究這個問題。但這太複雜，再加上2012年面臨換屆，工作力度不是很大。能不能實現2012年底全面推行的目標，很難說。

　　「不能一有問題就垂直管理」

　　必要時，在某些特殊階段可以設一些垂直管理部門，但是過了之後就要取消。

　　南方周末：省直管縣改革中的一項重要內容，是對「垂直管理部門」的改革，大方向是不是要取消所有的垂直管理呢？

　　張占斌：垂直管理對於加強中央集權，加強中央對地方的控制是非常有效的，但它會有副作用，有的機構並不適合垂直管理，而現在卻是一有問題就要垂直管理。

　　總的來說，要相信地方政府，把一定權力賦予它們。必要時，在某些特殊階段可以設一些垂直管理部門，但是過了之後就要取消。為什麼？擴權政策中，垂直管理部門的定位模糊，「條塊」權責關係更加複雜。實行垂直管理，可以讓地方政府無法牟取私利，對打破地方保護、建立統一市場起了重要作用。但由於缺乏實行垂直管理的法律標準、各方主體的許可權範圍不清晰、權力監督機制不健全、各方的權利主體地位不明確。久而久之，「條塊」矛盾也增多。

　　垂直管理部門對當地經濟發展具有舉足輕重的影響，但他們既要服務塊塊，也要服從條條。他們本身對有些政策也拿不太准，總是希望垂直管理上級能夠下個明確的文件，上級文件沒來，他們會無所適從，既不願意背上不支持省直管縣改革創新的「罵名」，也不願意冒很大的政策風險，矛盾心態非常明顯。

　　垂直管理部門與地方政府之間的關係，本質上是中央與地方之間權力劃分問題。總的來看，應以職能劃分為基礎來調整垂直機構。凡是中央政府的專屬職能，一般可實行垂直管理。不是省級的專管事務，也不是中央的專管事務，應屬各級政府的共管事務，可考慮由現在的省級垂直領導改為分級領導，以提高各級政府的統籌協調能力。

　　南方周末：減少垂直管理，是否也會遇到一些反對的聲音？

　　張占斌：相對而言，垂直管理部門的收益比地方管理的部門要好。一般來說，地方財政給不了那麼多錢，比如它想給發改委加點工資，那不行啊，其他單位都會要求：你得給我加一樣的工資。所以，有一部分的垂直管理部門待遇比較好。一個現象是，垂直管理的部門樓普遍蓋得好。

　　最近，國務院辦公廳下發文件，將質監、工商部門劃歸地方管理，這兩個部門的幹部還有點小怨言，因為待遇降低了很多，過去在縣裡相當於副處級單位，現在變成科級了。

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