中國追捕外逃貪官的關鍵

中國追捕外逃貪官的關鍵 全球性的反腐敗合作像一條無形的繩索，正在中國外逃貪官們的脖子上越拉越緊。 　 2003年12月10日，中國政府代表鄭重地在《聯合國反腐敗公約》上籤了字。這是聯合國通過的第一個專門指導國際反腐敗鬥爭的法律文件，這部公約對腐敗行為明確定罪。 　 2003年9月底，《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》生效。在9月30日晚至10月1日晚的這24小時中，有51名貪官在企圖外逃時被捕，開創了一天之內外逃未遂被捕貪官最多的紀錄。在這個「黃金周」的8天內，中國司法機關共抓捕115名企圖外逃的貪官。 　 《反腐敗公約》開闢多大空間？ 　 每一個有利於打擊貪官外逃的消息傳來，都引來陣陣歡呼聲，甚至有輿論預言，全球將形成追捕貪官浪潮。但是，也有聲音提出質疑———中國外逃貪官的絞索是否真的已在頸上？ 　 中國政法大學國際法學院梁淑英教授在接受時訊記者專訪時說：「我們應當看到，《反腐敗公約》並非僅僅出台就萬事大吉了。《反腐敗公約》的作用發揮如何，還要看有多少國家批准參與，各個締約國的遵守程度，還要靠各國自己的努力，加強國內立法，健全監督機制。」 　 儘管如此，梁淑英教授對《反腐敗公約》出台仍然給予很高的評價，因為它的制定讓人們看到，腐敗已是國際社會的通病。「《反腐敗公約》認定，賄賂、貪污、挪用公款、枉法、濫用職權、大額不明財產來源、洗錢、窩贓、妨害司法等都是可定罪的腐敗行為。《反腐敗公約》從預防、定罪、制裁、執法、國際合作、資產追回、資產返還等幾個方面進行了詳細的規定，對打擊腐敗、減少腐敗現象，都將起到積極的作用。」 　 梁淑英分析說：「對於『雙重歸罪』的規定，這一公約擴大了範圍。以前的雙重歸罪，必須是請求締約國與被請求締約國的法律都定罪的情況，現在只要公約規定是觸犯條約的，即使請求締約國沒有定罪，也可以執行處罰，這無疑使雙重歸罪的範圍擴大了。」 　 《反腐敗公約》寬定追訴時效 　 梁淑英教授認為，「《反腐敗公約》與我們的國內法有一個很大的不同，就是追訴時效更長了，甚至可以沒有時效，這就可以更加有效地打擊犯罪。」 　 據專家介紹，中國國內法對這類犯罪的追訴時效一般是5年，而《反腐敗公約》29條規定：「各締約國根據本國法律酌情規定一個較長的時效，以便在此期間內對根據本公約確立的任何犯罪啟動訴訟程序，並對被指控犯罪的人員已經逃避司法處置的情形確定更長的時效或者規定不受時效限制。」 　 對此，也有專家指出，跨國犯罪偵查難上加難，如果能扣除犯罪分子在國外呆的這段時間，將會更合理。另外，《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》對於腐敗、洗錢都有專章論及；同時，除了強調國際間的司法合作，該公約還明確提出「引渡」的義務。因此有專家認為，打擊外逃貪官可能是我國使用《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》最多的地方。 　 《反腐敗公約》效力有多大？ 　 過去，中國追捕外逃貪官時，主要是通過外交途徑，對國際關係好壞依賴性很大。如果是俄羅斯、越南這些關係不錯的鄰國，有些困難可以克服；但更多的時候則要看對方肯不肯給面子。相比之下，國際公約屬於法律範疇，有著更為穩定的效力，締約國的司法機關可以直接進行交涉。這無疑為中國追捕外逃貪官開闢了一條新途徑。 　 有評論認為，有了反腐敗的國際公約，各締約國都不能以「國內法」為借口，拒絕提供公約規定的司法協助，從而大大削弱了政治因素的干擾。而另一種意見說，這種公約只是指導性的文書，沒有強制效力。 　 對此，最高人民檢察院法律政策研究室陳國慶副主任的觀點是：「這兩種觀點恐怕都欠妥當。」陳國慶副主任接受記者採訪時表示，「簽訂公約可以積極促進各國在反腐問題上的密切合作。一個國家批准公約以後，就表示接受公約的約束，就要使國內法符合國際公約，在司法實踐中貫徹國際公約」。 　 陳國慶副主任也提到，「不能過於樂觀」。他分析說，「《反腐敗公約》是一個很好的、具有廣泛的積極意義的公約，但貫徹和執行是一個長期的過程。各個締約國需要認真研究公約，建立具體的制度來保障公約得以實施，包括修改完善國內法，使國內法與國際公約相一致。畢竟國際反貪合作涉及的問題比較複雜，包括政治、外交、經濟等方方面面。在國際合作中需要不斷積累經驗，完善國內法律制度。另外，《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》剛生效不久，而《反腐敗公約》我國剛剛簽署，還需要國內立法機關批准，這也有相當一段時間。」 　 追回外逃資產有多難？ 　 《反腐敗公約》確立了返還資產的原則，依據這一原則，只要能通過合法的途徑證明這筆資產是我國所有，是腐敗分子通過犯罪取得的，就有可能追回資產，而此前沒有這樣的途徑。 　 在接受時訊記者採訪時，最高人民檢察院法律政策研究室陳國慶副主任談道：「用民事訴訟的方式來確定資產到底屬於哪個國家，通過法院裁決，向受到侵害的締約國支付補償或損害賠償，這是公約規定的一個途徑，但實施起來很困難，比如舉證、判決財產的屬性等，都是很複雜的。」 　 陳國慶舉例說，中國目前沒有先行沒收程序，一般是先經過審判，構成犯罪後才能沒收財產，不能在判罪前就進行沒收。現在按照《反腐敗公約》第54條，如果一國做出沒收決定，就可以要求別的締約國執行沒收令。就是說，即使沒有定罪，只要能證明財產是不合法的，是該歸於某個國家的，也可以要求返還。這個程序的出發點是好的，但執行起來會比較複雜。如果犯罪嫌疑人因死亡、潛逃等原因沒有終審判決，儘管公約規定可以沒收，但各締約國國內司法制度各不相同，也就未必能順利地執行沒收。《反腐敗公約》是各國利益妥協的產物，資產返還問題就是其中的一個敏感地帶。發達國家從自身利益出發，強調屬地管理，即資產流動到哪個國家就由哪個國家接管。對此，中國政法大學國際法學院李居遷副教授明確表示：「這部分資產是流失出去的，不屬於逃亡分子，應該全額返還，如此才能有效打擊犯罪分子，維護國家利益。」 　 但仍有許多專家肯定了贓款分享的制度。最高人民檢察院法律政策研究室陳國慶就表示：「兩害相權取其輕，能夠追回一部分、分割一部分，總比追不回來好。」 　 梁淑英教授也持相同看法：「被請求國有義務返還資金，但應該允許被請求國從所得中扣除服務費用，而且公約也規定可以扣除執法過程中的服務費用」。 　 參與了《聯合國公約》起草工作的司法部司法協助外事司高級顧問黃風先生曾分析說，採用分享方式，可以刺激對方的積極性，追討回一部分資金，這對中國也有一定好處。 　 關於資產返還，《反腐敗公約》規定：「適當的情況下，除非締約國另有決定，被請求締約國可以依照本條規定返還或處分沒收財產之前，扣除為此進行偵查、起訴或者審判程序而發生的合理費用。」條文並沒有消除分歧，締約國的「另有決定」，以及如何扣除等問題都需要在具體案件中具體處理。 　 引渡成為國際反腐關鍵之一 　 即使有關反腐敗的公約的作用發揮得淋漓盡致，也不等於說，美國等西方發達國家不再是外逃貪官的天堂了，因為能否成功引渡是另一個問題。中國政法大學國際法學院李居遷副教授向時訊記者解釋，「如果雙方沒有簽署引渡條約就沒有引渡的義務，只能依靠外交途徑，如果兩國關係不好，處理程序會很長。」 　 中國在司法引渡方面起步較晚，20世紀80年代末期到90年代初，一批在經濟轉軌期間利用手中權力犯罪的人員外逃，才引起有關部門對打擊跨國犯罪的重視。2000年12月28日，《中華人民共和國引渡法》頒布實施。 　 據了解，中國在司法引渡方面與國際水平相差尚遠。1993年，中國與泰國簽署了第一個雙邊引渡條約。截至目前，與中國簽署引渡協議的國家達到19個，其中並沒有美國、加拿大等發達國家，而這些國家恰恰是貪官的「樂土」。 　 長期以來，在國際引渡合作中存在種種司法理念的差異，雙重犯罪、政治犯罪不引渡，國民不引渡和死刑犯不引渡，以及後來的酷刑危險不引渡，歧視危險不引渡和公正審判無保障不引渡，都不會因為前面的兩則公約生效而得到清除。 　 有關專家表示，雙邊引渡條約都是根據兩國的國家關係，在平等互惠的原則上締結的。幾乎每一個引渡條約的締結都要經歷好幾輪漫長的談判，需要雙邊達成共識才行。經常產生分歧的問題多與司法理念的衝突有關。不能簡單地說跟發達國家簽約少，因為簽約不是一方的需要，而是雙方的，中國的貪官逃亡西方，但西方並沒有出現這種狀況。 　 迄今，中國已經加入的包含引渡條款的國際公約主要有《關於在航空器內的犯罪和其他某些行為的公約》、《關於非法劫持航空器的公約》等12個。這些雙邊、多邊條約與《中華人民共和國引渡法》，共同形成了中國基本的引渡制度。 　 查堵國內缺口更為重要 　 自1992年以來，我國與美國、法國、西班牙等國簽署了司法協助協議。其中包括民事司法協議、刑事司法協議、民商事司法協議、民商刑司法協助、移管被判刑人協議和引渡協議。 　 對於其中的區別，最高人民檢察院法律政策研究室陳國慶向時訊記者解釋說，司法協助廣義上包括引渡，但主要指調查取證問題。引渡是遣返回國的問題，引渡是在審判之前，而移管被判刑人是判刑以後執行的。 　 所有的國際公約、協議，都是為了懲處那些已經出逃的貪官。如何堵住國內缺口，防患於未然，被不少專家認為是更重要的事。制定《反洗錢法》，將腐敗犯罪規定為洗錢的上游犯罪；建立缺席審判制度；加強金融機構的監督和管理，如「大額資金交易報告制度」；加強出境管理和護照統管；建立官員的財產申報制度、「黑名單」制，讓那些有腐敗嫌疑的人出不了國門就一查到底，而不能指望國際公約和外交部來補漏。「我們的電子系統、信用系統、申報制度、查詢程序都不完備，平時的監督很不夠。」陳國慶表示：「這和整個社會的管理水平、經濟發展水平有關，需要一個長期的過程來建立，投入也會很大。」大概只有那時，中國才能有充足的底氣，不再怕貪官在別的領土上逍遙法外。
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