憲法實施與憲法意識 | 陳劍的共識網·思想者博客

07-04

　　2014年12月4日，中華人民共和國第一個憲法日。在首個國家憲法日到來之際，習近平總書記強調，要以設立國家憲法日為契機，深入開展憲法宣傳教育，大力弘揚憲法精神，切實增強憲法意識，推動全面貫徹實施憲法，更好發揮憲法在推進依法治國中的重大作用。習總書記強調的內容十分重要，問題是，如何增強公民的憲法意識，使憲法得到有效實施。

　　剛剛結束的18屆4中全會，作為黨的歷史上第一次專門研究法治問題的中央全會，通過的《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，鮮明提出了依憲治國和依憲執政。《決定》提出「堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。」依憲治國、依憲執政是建設法治中國的基礎，只有這個基礎夯實了，法治中國建設才有光明前景。

　　要推進依憲治國和依憲執政，提升憲法實施程度和公民憲法意識，關鍵是正確處理好以下兩個關係。不然，公民的憲法意識難以形成，依憲治國、依憲執政也難以得到很好落實

　　一. 黨與憲法的關係

　　1982年9月，黨的十二大通過的黨章中明確，黨必須在憲法和法律的範圍內活動。此後32年間，黨的歷次報告中都對此加以強調。十八大報告中再一交指出：「黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律範圍內活動。」上述論述，一般稱之為"黨在法之下"原則。但如何保證"黨在法之下"原則能夠實現，也就是真正把憲法看作國家的根本大法，使憲法的各項條款能夠在現實生活中得到落實，如果沒有嚴格的制度保障，上述這一原則是難以在現實生活中得到落實的。因而，如何保證憲法實施，實際是建設法治中國的關鍵和基礎性工作。

　　要保證"黨在法之下"的原則能夠落實。而這一原則，實際可以歸為，如何真正從人治走向法治。因為黨如果不能夠很好落實「黨在法治下」原則，黨的領導就有可能走向人治。

　　2013年至今，中國社會圍繞依憲治國，憲政法治產生的爭論，至今並沒有完全平息。爭論的焦點，筆者看來，實際就是堅持黨的領導與依憲治國如何取得平衡，是否真正想讓"黨在法之下"這一原則在現實生活中得到落實。堅持黨的領導，關鍵在於如何堅持黨的領導。如果我們強調堅持黨在政治上的領導，這當然是正確的。但是，如何強調黨對於法治的具體領導，特別是黨的領導人過分干預了司法，就有可能使依憲治國、依憲執政落空。

　　堅持黨的領導與依憲治國如何取得平衡，關鍵是否真正做到"黨在法之下"。道理很簡單，黨領導人民制定了憲法和法律，當然黨要帶頭遵守。不然，你制定了憲法和法律，又不帶頭遵守，憲法和法律的神聖就無從談起。2012年12月4日，習近平總書記在紀念82憲法頒布30周年講話時提出「保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現」。只有讓憲法各項條款在現實生活中得到很好落實，也就實現了人民的根本利益。

　　黨的12大之所以能夠將"黨在法之下」的原則寫入莊嚴的黨章，是因為有文革慘痛的教訓，領導人凌駕於憲法和法律之上，神聖的憲法變成了一張廢紙，由此給黨、國家以及各族人民帶來的沉重災難.為了汲取這一沉痛的教訓，中國共產黨人痛定思痛，才在黨章中確立了這一原則，並在1982年12月五屆人大五次會議寫入了莊嚴的憲法。

　　而要使「黨在法之下「原則能夠得到很好落實，關鍵在於如何實施有效監督。《決定》從三個重要方面論述如何依憲治國。首先是健全憲法實施和監督制度，「依憲治國的關鍵是要保障憲法的實施，依憲治國要搞好，關鍵在於全國人大常委會承擔了最重要的責任，他們要履行好職權，因此強調完善對全國人大常委會的監督制度」。

　　落實憲法關鍵是建立違憲審查制度。憲法能否得到有效實施，能否得到很好的貫徹，重要的是有一個違憲審查制度。到現在為止，我們雖然有憲法監督的機制，但實際上沒有任何一個案子進入了違憲審查的程序，這是不正常的。建立違憲審查制度的關鍵，是要有一個比較合適的憲法審查機構。現在把這一機構放在全國人大下面的，能否有效實施監督，發揮作用，還需要實踐給出回答。如果不能有效發揮監督作用，憲法神聖也就無從談起。

　　其次，提出要健全憲法解釋程序機制，憲法實施必須要有解釋，這也是《決定》很重要的制度體現。第三，加強備案審查制度和能力建設。《決定》從這三個角度對依憲治國提出明確的制度要求。現在的問題是，上述三項內容，特別是憲法實施和監督制度，如何在現實生活中得到切實落實，並成為一種巨大的力量，實際是有疑問的。

　　《決定》還對提高公眾對依憲治國的意識做了部署，一是將每年十二月四日定為國家憲法日。現行《憲法》於1982年12月4日頒行。2001年，官方確立12月4日為全國法制宣傳日。其次是在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。第三是建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。2013年3月5日，筆者曾撰文，「新任國家主席，請宣誓就職」。新任國家主席向憲法宣誓，一方面代表著宣誓人內心的認同，另一方面是宣誓人向公眾做出的承諾，成為有形的和無形的約束。現在，經過各級人大任命的官員，都要向憲法宣誓，通過這種儀式化的程序，強化人民賦予的權力、對憲法和法律的敬畏之心，為社會主義政治文明賦予一種嶄新的時代形式。

　　憲法作為國家根本法是一切法律法規賴以存在的前提，是國家機關、社會組織和公民個人行為的基本行為準則，是保證一國法制統一性的制度基礎。而這一制度基礎能夠得到夯實，前提是必須處理好黨與憲法和法律的關係，並有強大的監督憲法實施的制度力量。

　　二.依憲治國與民主政治

　　要維護憲法權威，保障憲法的實施，從更寬廣的意義上分析，需要民主政治的推進。沒有民主政治的推進，法治中國缺乏堅實的基礎.依憲治國也難以持久和有效實施。

　　司法與民主是一個古老的話題。司法需要民主動力，需要民主作為支撐。就中國當下情形而言，法治問題實際就是民主問題。也就是說，表面上看是法律問題，而實質癥結在於民主意識的缺失和民主政治發展的停滯，在於民主政治和民主文化弱勢。因此，沒有民主政治的推進，法治難以走遠，依憲治國難以實施。就是說，法律的困境需要民主政治的推進才能夠解決。而法治的推行，則有利於民主政治建設。民主法律雙軌並行，才能走上健康軌道，才能走上依憲治治、依法治國的軌道。如何杜絕司法腐敗和司法不公，需要司法的獨立性，沒有司法獨立，難保司法公正。沒有民主支撐的司法公正，難以長期持續。

　　所謂民主，不外乎是主權在民，大眾民主。其中的一個環節就是人民授權。這樣才取得正當性或合法性、但人民授權不是一次性的，而是一個不斷周期性的程序。也就是，每隔三至五年，就需要讓人民出場一次，授權於特定的政治組織組織政府，續行授權。例如現在的人民代表大會。人民出場，由人民授權，人民如何授權，真正能夠體現人民的意志，而且是絕大多數人民的意志，而不是被操縱，被代表，被表現為授權，重要的是讓成千上萬的人民，還原為一個個具有自己意志、能夠表達自己訴求的主體性現代公民。人民如何成為一個公民，需要加強公民意識的培養，更需要創造公民能夠成長的制度環境。不然只有百姓，只有臣民，難有公民。憲法實施，一項基本內容是保障公民權利的實現，這需要有制度保障，真正使憲法成為莊嚴的大法;憲法實施，另一項基本內容是對公權力的監督，這需要有制度的籠子，而這個籠子，其中一個重要的鐵杆，需要創造一個不可或缺的環節，公民一定能夠參與對公權力的監督。這種監督，一定具有實質意義，而不是只具有形式上的意義。只有這樣，憲法一定能夠得到實施，一個能夠得到有效實施的憲法，也一定能夠培育人們強有力的憲法意識。

　　(作者為中國經濟體制改革研究會副會長，研究員。)

　　2014年12月4日，寫於中華人民共和國第一部憲法日。