地方自行發債應與經濟實力相匹配

余豐慧

2011年10月22日15:59來源：《京華時報》手機看新聞

　　財政部20日發布關於印發《2011年地方政府自行發債試點辦法》的通知，批准上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點（10月20日財政部網站）。　　截至2010年末，全國地方政府性債務餘額共計10.7萬億元，約相當於2010年GDP的26.9%，加上佔GDP17%的中央財政國債餘額和約佔GDP6%的政策性金融機構發行的金融債券等，我國總體公共部門債務率在50%左右，仍在60%的預警線以下，遠低於發生債務危機的歐美國家。但是，必須清醒地看到，10.7萬億元的地方政府性債務中有80%是銀行的貸款。同時，這些貸款大多是用土地出讓金作保證和使用在效益較低或者說沒有效益、本來應該由公共財政承擔的城市基礎設施建設和公益項目上。隨著樓市調控的深化，土地出讓金收入急劇下降，已經不是平台貸款時期預估的土地出讓金收入規模，將近8.56萬億元的平台貸款面臨著風險。這也給地方政府如何融資、如何建立一個良性的融資機制提出了課題。因此，地方政府自行發債是我國財政體制的一項重大變化，也是投融資體制的一項重要改革，方向不容置疑。　　對於地方自行發債許多專家發表了看法。有專家認為，將推進地方政府陽光化融資；有專家認為，可以緩解地方政府對土地財政的依賴；有專家擔憂資金使用效率；也有專家認為，或埋下債務危機的新禍根。　　筆者認為，一定要透過現象看本質。無論是地方政府貸款的間接融資，還是自行發債的直接融資，都是借債的一種形式罷了，本質都是借錢並且是有償借錢，到期不但要還本而且要付息的。同時，風險是一樣的，即：到期不能還本付息的違約風險。因此，如果認為地方政府將原來的平台貸款融資方式改為自行發行地方債融資方式，換個形式就可以不顧本地實力和財政收入盲目發債的話，就大錯特錯了，也必將釀成新的風險。　　地方自行發債必須謹慎試點，穩步推進，防止一哄而起釀成新的債務負擔和風險。如果超過本地經濟實力發債，與貸款一樣，都會發生償還不了的違約風險。發債最大的保障是地方經濟實力和財政收入規模。中央發行國債，最壞的打算是通過發行貨幣償還。而地方政府沒有這個權力，它只有兩條路：一是本地的財力，二是中央兜底。當然，從目前投資對象的銀行、各類基金等金融機構分析，如果超越本地經濟實力發債釀成違約風險時，也可能將銀行購買持有的到期地方債券轉化為貸款。我國歷史上就曾經多次將國有企業發行的、不能到期償付的公司債券轉化為銀行貸款。　　至於說放權地方發債能否減輕地方對土地財政的依賴，要具體分析。如果把土地出讓金也計算在發債償還時的財力保證的話，那作用就微乎其微了。　　當然，從試點辦法看，2011年試點省(市)政府債券由財政部代辦還本付息並且試點省在規定時間將財政部代辦債券還本付息資金足額繳入中央財政專戶，這對投資者應該沒有風險。但要防止導致地方政府盲目衝動發債，而還的責任和壓力被弱化的問題。同時，試點辦法明確規定：自行發債收支實行預算管理。我國預算內資金已經有一套完整的管理辦法，納入預算管理將能夠防止地方政府把自行發債籌集的資金搞成小金庫而胡亂支配和使用。從開始就有了一個規範化的嚴格有效監督，非常值得肯定。再者，這次試點的上海市、浙江省、廣東省、深圳市都是經濟發達、財政實力強的地區，這是試點成功的實力基礎保證。　　作者：余豐慧，財經評論撰稿人 （責任編輯：曹華）
推薦閱讀：