【政采大咖論87號令】87號令體現政采重要立法調整

張旭東

近日，財政部發布第87號部長令，對《政府採購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號，以下簡稱18號令）進行了修訂，修訂後的《政府採購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）將於2017年10月1日起施行。18號令在政府採購法律法規體系中佔有特殊地位，長期以來，其對規範政府採購貨物和服務招標投標行為發揮了積極作用。但隨著國家各項改革的不斷深化，以及政府採購實踐活動的不斷發展，對18號令適時進行修訂完善成為大勢所趨。財政部相關司局早在數年前就著手啟動相關工作，筆者作為地方財政部門工作人員，有幸參與了部分工作，現結合自身經歷和感受談三方面問題。

一、浙江等地參與18號令修訂的情況

為配合《政府採購法實施條例》（以下簡稱《條例》）出台，完善政府採購招標投標相關規則，財政部國庫司提前規劃，從2013年開始啟動18號令的修訂工作。在此過程中，浙江等地在兩個階段密切參與了修訂工作。

第一階段：中央委託地方立法調研，起草初稿。為使修訂工作更加貼近實際操作，由國庫司發函委託浙江省財政廳、深圳市財政委牽頭，會同湖北、雲南、貴州省財政廳調研起草修訂建議稿。2013年8月24日-25日，在雲南昆明舉辦首次修訂工作座談會，國庫司政府採購管理一處負責同志及上述省、市財政部門有關同志參加會議，會議總結了18號令在貫徹執行中取得的經驗和存在的問題，討論了修訂工作的指導思想、重點內容，並對下一步修訂的具體要求和任務分工進行了部署落實。2014年2月，上述五地財政部門在充分徵求採購人、集中採購機構、專家、供應商意見的基礎上，完成有關章節修訂工作，並由深圳市財政委完成第一次統稿。2014年3月-10月，由浙江省財政廳在此基礎上進行第二次統稿，形成18號令修訂建議稿初稿，期間赴北京向國庫司政府採購管理一處負責同志彙報2次，列席《條例》起草座談會1次，並根據《條例》立法動向和相關意見對初稿條文作了較大幅度調整。2015年3月，浙江省財政廳根據頒布實施的《條例》，對部分條文作了調整，形成了修訂建議稿。

第二階段：財政部國庫司組織工作小組集中修改。2015年5月11日-15日，由財政部國庫司召集浙江省財政廳及參與《條例》起草工作的有關同志，在浙江德清舉辦了第二次修訂工作座談會。在修訂建議稿的基礎上，分章節負責，然後逐條集體討論，對修訂建議稿又作了較大的修改。

二、修訂體現的原則

18號令的修訂緊緊圍繞貫徹黨的十八屆三中、四中全會決定精神，積極落實「十三五」發展的新理念和「放管服」改革的新舉措，著眼於優化政府採購交易規則、加強採購活動中的權力制約、落實採購政策功能、完善政府採購監管機制，積極推動政府採購管理從程序導向型向結果導向型變革。筆者認為，本次修訂很好地貫徹了以下原則：

1.依法修訂。修訂堅持在《政府採購法》及其實施條例等上位法的體例和框架內進行，對18號令本身的一些自創規定進行了修訂。這些自創規定，有些涉嫌與上位法不符或超越許可權，如18號令第十一條第三款關於集中採購機構的表述涉嫌與《政府採購法》第十六條第二款規定不符，第七十五條對中標供應商拒絕簽訂、履行合同等情形設置「在一至三年內禁止參加政府採購活動」的處罰舉措涉嫌超越規章關於行政處罰的設置許可權；有些規定實踐中難以操作，如18號令第四十八條關於以選擇性方式確定評標專家需要市級以上財政部門批准的規定。對於上述兩類情形，均結合實際予以修訂。

2.全面修訂，突出重點。本次修訂不僅與《條例》、《招標投標法實施條例》、《政府採購非招標採購方式管理辦法》作了銜接，就採購人履約驗收、串通投標認定、選擇性確定專家等方面作了規定，而且吸收了《財政部關於進一步規範政府採購評審工作有關問題的通知》（財庫〔2012〕69號）等有關規範性文件的重要內容。同時，為節省條文，將主要筆墨用在招標、投標、評標規則上，對於專家管理、法律責任等內容已有或可由專門辦法規範的內容不作展開，也不再簡單重複《政府採購法》及其實施條例的具體條款。

3.堅持問題導向。修訂立足於解決政府採購領域的突出問題，積極回應社會關切。針對「天價採購」、「豪華採購」、質次價高等問題，細化落實了採購需求責任，規定了採購需求的具體內容，採購人確定採購需求前應就採購標的的市場技術或服務水平、供應、價格等情況進行市場調查等。同時強調，採購人應對採購項目進行驗收，應對中標人違反合同行為追究違約責任。針對採購效率低的問題，專門設計了邀請招標的非公告徵集供應商的方式，新設了重新組建評標委員會進行評標的規定。為了降低供應商交易成本，規定一般不得要求投標人提供樣品、資格預審文件應免費提供等。

三、87號令的重大創新和完善

1.激活邀請招標方式。

《政府採購法》規定邀請招標應當從符合資格條件的供應商中通過隨機方式選擇三家以上發出邀請。18號令在《政府採購法》的基礎上，又增加了條件，即必須發布公告徵集供應商，剝奪了採購人的自主選擇權，且使邀請招標的程序比公開招標更複雜，導致邀請招標在實踐中較少被採用。

而87號令規定，採用邀請招標方式的，除公告徵集外，還可通過從省級以上人民政府財政部門建立的供應商庫中選取、採購人書面推薦兩種方式產生符合資格條件的供應商名單，並從中隨機抽取3家以上供應商向其發出投標邀請書。這大大增加了採購人的自主權，從根本上變革了18號令的僵化規定，為邀請招標方式注入新活力。

2.突出採購人的主體責任。

採購人是政府採購活動的第一責任人，本次修訂突出強調了採購人的「三個責任」。一是需求管理責任。87號令第十條規定，採購人應當對採購標的的市場技術或者服務水平、供應、價格等情況進行市場調查，根據調查情況、資產配置標準等科學、合理地確定採購需求，進行價格測算。二是履約管理責任。規定採購人應及時對採購項目進行驗收。對於中標人違反採購合同約定的行為，採購人應及時處理，依法追究其違約責任。三是內控管理責任。87號令第六條規定，採購人應當按照行政事業單位內部控制規範要求，建立健全本單位政府採購內部控制制度，在編製政府採購預算和實施計劃、確定採購需求、組織採購活動、履約驗收、答覆詢問質疑、配合投訴處理及監督檢查等重點環節加強內部控制管理。

同時，為實現權責一致，在多個方面「還權於採購人」，發揮採購人的主觀能動性。如，邀請招標方式中賦予採購人推薦或在供應商庫中選擇潛在投標人的權利；明確特殊情形下，經主管預算單位同意，採購人可自行選定評標專家；無論是邀請招標中對潛在投標人進行資格預審，還是公開招標中對投標人進行資格審查，都由採購人或其委託的代理機構負責。

3.保障供應商權利

首先，增加透明度，擴大供應商知情權和參與權。主要是加強過程公開、深化結果公開、提升投標人參與權三方面。

87號令第二十條規定採購文件中應當公開採購預算，設定最高限價的，還應當公開最高限價。實踐中，採購預算曾一度作為保密內容，在支持者看來，這一做法似乎可能最大程度促進競爭。但實際上採購預算保密性較差，由於制度上不公開，投標人存在獲悉信息能力的差異，反而影響了公平競爭。本次修訂從制度上規定了採購預算和最高限價公開，增加了採購透明度。

87號令第六十九條對中標結果公告進行了細化規定，要求採購人或者採購代理機構應當告知未通過資格審查的投標人本人其未通過的原因；採用綜合評分法評審的，還應當告知未中標人本人的評審得分與排序；同時規定，邀請招標採用書面推薦方式產生符合資格條件的潛在投標人的，還應當將所有被推薦供應商名單和推薦理由隨中標結果一併公告。

第七十四條規定，經採購人邀請，其他投標人可以參與採購項目驗收，其驗收意見作為驗收書的參考資料一併存檔。

其次，降低供應商交易成本，包括降低財務成本和提供程序便利兩方面。

在降低財務成本方面，規定資格預審文件應免費提供；明確規定除特殊情況外採購人不得要求投標人提供樣品，確需提供的應當在採購活動結束後及時退還；要求採購單位按期退還投標保證金，逾期將支付資金占用費；終止招標的應退還招標文件費用和所收取的投標保證金及其在銀行產生的孳息。

在提供程序便利方面，允許投標人不參加開標；允許投標人在投標截止時間前補正投標文件，在評審期間根據評標委員會要求作出澄清和修正；規定中標人的投標保證金可轉為履約保證金。

4.優化交易規則。

一是規定採購人可在採購預算額度內設置最高限價，但應在採購文件中公開。二是要求採購需求應明確、完整，並詳細規定了採購需求應當包括的內容。三是明確了終止招標的後續處理辦法。四是從促進實質競爭角度出發，增加了以下四方面規定：對於提供同品牌產品的不同投標人，只認定一家參加評標或只有一家投標人有中標資格；對設置投標人資格要求進行限制，不得將投標人的註冊資本、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等規模條件作為資格要求或者評審因素，也不得通過將除進口貨物以外的生產廠家授權、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標人實行差別待遇或者歧視待遇；借鑒《招標投標法實施條例》，明確了視為投標人串通投標的六種情形；規定採購人應當加強本單位政府採購招標活動內控管理，不得向供應商索要或者接受其給予的贈品、回扣或者與採購無關的其他商品、服務。五是明確開標記錄製度。經參加開標的各投標人代表和相關工作人員簽字確認後隨採購文件一併存檔。投標人代表對開標過程和開標記錄有疑義，應當場提出詢問。六是加強監督手段，規定應當對開標、評標現場活動進行全程錄音錄像，音像資料作為採購文件一併存檔。七是補充了公開招標公告、資格預審公告、招標文件、資格預審文件的內容，增加了提供招標文件、資格預審文件的期限，以及投標有效期的規定。

5.完善評標規則和評分因素。

首先，釐清專家定位。政府採購評審專家的作用在於替採購人在技術、服務上進行把關。但由於18號令把「供應商資格審查」作為評審的一項內容，導致實踐中，評審專家熱衷於「審查資格」，而不是「審查技術和服務」，背離了政府採購設立專家評審制度的初衷。根據《政府採購法》第二十三條，供應商資格的審查權歸屬於採購人，把供應商資格審查交給以專家為主的評標委員會既不科學也不合法。因此，本次修訂正本清源，將「投標人資格審查」從評標中剝離出來，交由採購人行使，評標專家則回歸其本職，主要對投標文件是否符合技術、服務需求進行評審。同時，為保障評審公正，規定評標專家不得參加開標活動。

其次，新設重新評標制度。評標委員會組成不合法、評標過程中擅離職守、發表傾向性意見、記錄複製或者帶走評標資料……這些都是在評標過程中可能發生的違法情形，但與投標人無關。在原來的法律環境下，發生上述情形，應當認定採購過程違法，重新開展採購活動。這對無辜的投標人來說，增加了交易成本，為別人的錯誤買單。對此，87號令新設第六十七條，規定評標委員會或者其成員存在特定情形導致評標結果無效的，採購人、採購代理機構可以重新組建評標委員會進行評標，並書面報告本級財政部門，但採購合同已經履行的除外。

再次，規範評分因素。一是規定評分因素的設定應當與投標人所提供貨物服務的質量相關，包括投標報價、技術或服務水平、履約能力、售後服務等。資格條件不得作為評分因素。同時規定評分因素應當細化和量化，且與相應商務條件和採購需求對應。商務條件和採購需求指標有區間規定的，評分因素也應當量化到區間。二是價格分設下限不設上限。規定採用綜合評分法的，貨物項目的價格分值佔總分值的比重不得低於30%；服務項目的價格分值佔總分值的比重不得低於10%。

最後，完善評標規則。一是明確了採購人或代理機構組織評標的具體職責。二是補充了評標委員會成員缺席、迴避或者健康等特殊原因導致評標委員會組成不符合規定情形的處理辦法。三是補充了評標委員會爭議處理機制和評標委員會禁令。四是對評標結果匯總完成後允許修改評標結果的情形和程序作了規定。五是調整評標結果排名規則，廢除了18號令關於按照技術指標優劣排名的規定。

作者系浙江省財政廳政府採購監管處副處長、青海省海西州財政局副局長（援青）

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